論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

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府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。

本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗，重點研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會成本控制。

本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。

研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。

意義及背景闡述

第一，政府實施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險，維護(hù)社會、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。

第二，計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會公共事務(wù)，控制風(fēng)險。長期以來，國內(nèi)行政許可覆蓋社會和經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實施，缺乏有效監(jiān)督和對應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢。

第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實效性削減，現(xiàn)實的結(jié)果只能是“為許可而許可”。

第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月國務(wù)院了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。

正文

一、行政許可法對政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系

行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進(jìn)行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。

雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。《行政許可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保w現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長期以來，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展。《行政許可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權(quán)。一是堅持行政權(quán)力只源自法律授權(quán)的行政法治原則，政府應(yīng)當(dāng)依照法律行使法律授予的職權(quán)，政府實施行政管理，法無規(guī)定不得為之，法定事項依法為之，規(guī)范用權(quán)；二是“依法”不僅是依照行政實體法規(guī)定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權(quán)規(guī)范。以往行政立法對實體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任，其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實體規(guī)范和法定實施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進(jìn)程的必然。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機(jī)制，對立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設(shè)定行政管理事項或范圍，政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行，政府管理的權(quán)力和范圍無限，責(zé)任和義務(wù)有限。一個無所不管的無限政府，必然抑制經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權(quán)限范圍、行政管理事項和權(quán)限的設(shè)定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項和職權(quán)的設(shè)定程序，建立了行政許可評價制度，對行政權(quán)力進(jìn)行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應(yīng)當(dāng)集中精力管好法律規(guī)定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事務(wù)，政府不需要去管理，也不應(yīng)干預(yù)市場行為。

4、責(zé)任政府的要求。權(quán)利義務(wù)對等、權(quán)力責(zé)任對稱，是法治的基本要求，政府行使權(quán)力，實質(zhì)是履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權(quán)力、管理相對人義務(wù)的設(shè)置，而政府的義務(wù)、行政法律責(zé)任虛化，權(quán)力和責(zé)任不對稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權(quán)責(zé)”觀念，明確了政府的職責(zé)和責(zé)任，二是違法設(shè)定管理權(quán)力、行使權(quán)力，不依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；三是違法增加管理相對人義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；一是應(yīng)當(dāng)履行許可事項的后續(xù)監(jiān)督檢查職責(zé)；四是損害當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時，一個負(fù)責(zé)任的政府同時也應(yīng)當(dāng)是誠信的政府。《行政許可法》為此確立了行政管理社會信賴保護(hù)原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護(hù)公共利益撤銷許可對合法權(quán)益的損害賠償制度和補(bǔ)償制度等。責(zé)任政府、誠信政府的建設(shè)成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標(biāo)準(zhǔn)和條件、對當(dāng)事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機(jī)構(gòu)的地址、電話，都頗費周折，辦事疲于往返，不堪反復(fù)，導(dǎo)致社會成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進(jìn)行政審批制度改革和政務(wù)公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本。《行政許可法》等三部法律建立了“公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證。《行政許可法》對行政許可公開的要求，也即對行政管理的要求，則更為具體：政府不得實施未公布法律依據(jù)的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據(jù)、數(shù)量、條件和標(biāo)準(zhǔn)、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權(quán)利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息，政務(wù)公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務(wù)型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務(wù)型政府，就是行政管理轉(zhuǎn)型，政府改變管理方式，以服務(wù)的方式進(jìn)行管理，并提高服務(wù)效率和質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)社會公共產(chǎn)品。計劃經(jīng)濟(jì)體制實行的是以行為許可為主導(dǎo)的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對當(dāng)事人執(zhí)行被許可事項，履行法定義務(wù)的監(jiān)督檢查，且對當(dāng)事人從事活動是否依法獲準(zhǔn)的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴(yán)肅性。實踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對于行政許可的事前管理，更具實效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導(dǎo)的行政管理只能是單向、低效的。任何服務(wù)必定是雙向性的，良好的服務(wù)必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉(zhuǎn)型，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動；二是改變以“行政許可主導(dǎo)”為“事后監(jiān)管為主導(dǎo)”；三是按非歧視原則平等對待服務(wù)客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標(biāo)、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，推行電子服務(wù)；六是整合管理操作程序，相對集中或綜合實施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務(wù)公開，提高服務(wù)的便利性和效能。

二、國外行政許可情況

世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發(fā)展社會、經(jīng)濟(jì)的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領(lǐng)域有了長足的發(fā)展，非常值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對公務(wù)員的考核偏重了事后評價，如采取行政監(jiān)察、會計審計等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評價機(jī)制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經(jīng)費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強(qiáng)化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標(biāo)，然后制定措施為實現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評價。根據(jù)政策評價的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評價局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進(jìn)了電子招標(biāo)制度。國大交通省是日本中央政府機(jī)構(gòu)中規(guī)模最大、權(quán)限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設(shè)項目中引進(jìn)了電子招標(biāo)，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業(yè)務(wù)中的約4萬多項目實行電子招標(biāo)，并將于2010年度前在所有公共工程中采用電子招標(biāo)。公共工程以外的采購也采用了網(wǎng)絡(luò)公布和招標(biāo)的方法進(jìn)行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進(jìn)行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個人都可以自由檢索。而且，招標(biāo)資格的標(biāo)準(zhǔn)也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標(biāo)資格審查，就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標(biāo)。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計，中央所管的許可大約有11000項，其中法律規(guī)定的約有8100項，政令規(guī)定的約有400項，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項，其他約有380項。行政許可的目的是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，通過對公民和企業(yè)的活動進(jìn)行干預(yù)，防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的變化，一些行政許可失去了實際意義，成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟(jì)和社會的活力。為此，20世紀(jì)90年代以來，日本開始進(jìn)行改革，著手對行政許可進(jìn)行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是盡量減少為經(jīng)濟(jì)目的設(shè)立的行政許可，將為社會目的而設(shè)立的許可控制在必要的和最小的范圍內(nèi)；二是由事前許可型向事后許可型轉(zhuǎn)變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時間；四是改進(jìn)許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用。在強(qiáng)化企業(yè)自主檢查、自我約束機(jī)制的同時，對確需政府檢查的，在具體實施時也要充分發(fā)揮民間檢查機(jī)構(gòu)的作用；五是改革資格制度。對各種資格制度進(jìn)行清理，取消不必要的資格，同時對新設(shè)的資格要審查、把關(guān)。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內(nèi)消費和投資增加，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此得到了一定促進(jìn)。

我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經(jīng)驗做法，針對我國行政許可的情況，經(jīng)過一段時間的艱難探索，進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。行政許可法的頒布和實施，為依法行政建設(shè)法制社會、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

三、存在的問題和困擾

目前，國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展，《行政許可法》的學(xué)習(xí)、宣傳力度加大，各級法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務(wù)公開、加強(qiáng)事后監(jiān)管，配套制度建設(shè)等工作取得一定成效，同時，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實《行政許可法》的要義，政府行政管理轉(zhuǎn)型依然任重道遠(yuǎn)：

1、思想觀念問題是行政管理轉(zhuǎn)型的障礙

一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉(zhuǎn)型的主動性不強(qiáng)，思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上市場經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的意識是：政府強(qiáng)制、本位型管理，權(quán)力無限，責(zé)任有限。這樣的意識主導(dǎo)的“管理就是審批，審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來源，權(quán)威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權(quán)力，因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度，認(rèn)識貫徹《行政許可法》，行政管理轉(zhuǎn)型的實質(zhì)和意義，表現(xiàn)出推一下、動一下的被動應(yīng)付。

二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉(zhuǎn)型，因為，利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關(guān)系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”，可以達(dá)到壓制、排擠競爭對手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。

2、行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制不健全

一是內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。目前，雖然政務(wù)公開已制度化、經(jīng)常化，但公開的主要是行政許可和管理的依據(jù)、條件、申請材料、申請材料、時限等，而政府內(nèi)部相對封閉運(yùn)行，社會外部監(jiān)督條件不完備。同時，政府自身的內(nèi)部監(jiān)督、制約機(jī)制尚未健全，行政許可和管理工作自受理到?jīng)Q定，內(nèi)部運(yùn)行流程中各環(huán)節(jié)及崗位設(shè)置大多為“串聯(lián)式”，而非“并聯(lián)式”，難以相互監(jiān)督、制約，特別是當(dāng)行政許可和管理存在自由裁量空間和變量的，腐敗違法行為就有機(jī)可乘。

二是外部監(jiān)督的實效性。受“官官相護(hù)”、“屈死不告官”等傳統(tǒng)觀念影響，以及非獨立司法制度、司法效能存在的問題影響，行政管理相對人，特別是長期進(jìn)行市場經(jīng)營的一些企業(yè)、組織，為了避免訴累及招致今后的阻礙，與政府部門、經(jīng)辦人員能長期友好相處，以期獲得各種長期“便利”，“以和為上”、“和氣生財”，而不愿或不敢對行政違法行為提出復(fù)議、行政訴訟，放棄監(jiān)督的權(quán)力，也使行政行為的司法監(jiān)督不到位。

3、貫徹《行政許可法》工作中存在的問題。

一是執(zhí)行《行政許可法》還未完全到位。已被公布取消的行政許可事項還在實施審查的現(xiàn)象仍然存在；有些本屬行政管理的事項如備案等卻按許可方式實施；有些行政管理事項，在形式上未明文設(shè)許可，在實際操作中時有增設(shè)許可事項、許可條件、前置審核或?qū)⒐芾硪笈c法定許可事項掛鉤，加以前置的現(xiàn)象，“只做不說”，有的甚至已墨守成規(guī)。

二是行政許可事項按法定程序規(guī)范操作還沒完全到位。由于時間等多方面的原因，有的許可事項未按許可法的規(guī)定作出書面決定、送達(dá)申請人等法定程序操作。

三是行政管理的行為習(xí)慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習(xí)慣于行政許可方式進(jìn)行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對于行政管理轉(zhuǎn)型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。

四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后。《行政許可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實施的操作難度，另一方面給以細(xì)化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。

五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設(shè)定或變相設(shè)定行政許可事項、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對人義務(wù)的現(xiàn)象，且時有變化調(diào)整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進(jìn)行，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴(yán)格、不到位。

六是關(guān)聯(lián)性行政許可事項的“并聯(lián)實施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件，實行關(guān)聯(lián)性行政許可事項聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復(fù)，但仍不完全到位，同時，由于部門權(quán)力、利益本位意識的影響，有關(guān)行政許可的實施機(jī)關(guān)對于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項制度的推行難度較大。

七是行政過錯責(zé)任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責(zé)任追究制度”，違法或過錯行為模式及責(zé)任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究，權(quán)力與責(zé)任不對稱。

4、管理體制上的問題和困擾

一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對集中處罰權(quán)的矛盾。目前，各地實行的相對集中行政處罰權(quán)，一支隊伍綜合執(zhí)法的機(jī)制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神，實施行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職責(zé)，包括未經(jīng)許可的活動和行政許可的內(nèi)容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調(diào)需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補(bǔ)辦許可手續(xù)等補(bǔ)救措施的情況下。

二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾。《行政許可法》規(guī)定，行政許可的委托實施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項，上級部門要求或委托下級機(jī)關(guān)受理、初審管理事項的申請，但又沒有法定依據(jù)規(guī)定，而根據(jù)“下級服從上級”的組織原則，下級部門又不得不辦理。

三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應(yīng)的法定行政強(qiáng)制措施加以保障，以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關(guān)，加以保障，但即便如此，管理相對人欠費、逃費現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，難以按標(biāo)準(zhǔn)足額征收。按照《行政許可法》要求，實施行政許可不得收費（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。

四是硬件保障不足與執(zhí)法職責(zé)任務(wù)的矛盾。以往很多行政機(jī)關(guān)依靠關(guān)聯(lián)收費保障行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機(jī)關(guān)實施行政許可不得收費，同時監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)大增，現(xiàn)有行政經(jīng)費、執(zhí)法人員已難以應(yīng)對行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)要求，而另一方面，地方政府公共財政體系尚未建立，經(jīng)費和人員又未相應(yīng)增加，行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議

針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識。

加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動。以各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領(lǐng)會實質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學(xué)教對象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學(xué)教，推動觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。

進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。

一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項設(shè)定，降低社會成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實施的各項要素；

二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；

三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；

四是明確執(zhí)法關(guān)系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。

政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時對于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。

一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變。“行政合同”模式的內(nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。

二是調(diào)動社會資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對市場主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監(jiān)督舉報競爭對手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報各類違法違規(guī)行為。對于違法行為的舉報線索政府應(yīng)當(dāng)及時受理并調(diào)查處理，并對有效線索舉報人予以適當(dāng)獎勵。

三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時披露行政執(zhí)法公共信息，為社會監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。

人的觀念和意識轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時效性和辦理意見的合法真實性進(jìn)行監(jiān)督。

一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；

二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員年度考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；

三是落實“過錯責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對等原則。同時政府要對這項制度的執(zhí)行落實情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；

四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治腐敗廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實際對執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。公務(wù)員之家版權(quán)所有

一是調(diào)整現(xiàn)行相對集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對集中處罰權(quán)就是集中到一個部門、一支隊伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實行相對集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。

二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應(yīng)增加行政經(jīng)費，并確保滿足行政執(zhí)法實際需求，予以充分保障。

三是加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。針對行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。

四是加快行業(yè)協(xié)會清理。行業(yè)協(xié)會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會“二政府”，政府通過協(xié)會“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會的管理事務(wù)，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。