市出租車經營秩序調研報告

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為了深入貫徹落實科學發展觀和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，加快我市城市出租汽車行業管理法規建設，適應優先發展城市公共客運交通的需要，本人結合學習科學發展觀及實踐活動，對我市城市出租汽車管理立法，暨研究制定《××市城市出租汽車管理條例》進行了專題調研，現將調研情況報告如下：

一、調研的基本情況

今年以來，在市交通局法規處、出租汽車管理處的配合下，本人就城市出租汽車管理的立法進行了調研。

一是學習研究了有關法規、規章和國家、省、市的相關政策;二是先后到武漢、南昌、九江、昆明等城市進行了立法考察，并對上海、杭州等城市的經驗進行了研究;三是與管理部門、管理機構有關人員就當前管理工作中需要解決的主要問題進行了討論：四是與經營者、駕駛員進行座談，聽取他們的意見和要求。通過調研，一是基本弄清了原來立法存在的不足;二是找出了當前需要解決的突出問題;三是明確了下一步立法需要規定的基本制度和管理措施。同時，指導出租汽車管理處起草了《××市城市出租汽車管理條例》的初稿，為下一步立法奠定了基礎。

二、加強城市出租汽車經營管理的必要性

城市出租汽車是市民出行的主要交通工具之一，承載著城市公共客運交通的重要任務。近些年來，全國許多城市都先后發生出租汽車駕駛員集體罷運、集體進京上訪等事件，我市出租汽車駕駛員和經營企業因經營權糾紛，也曾鬧得很厲害。目前，我市城區內現有出租汽車×××萬余輛，其中，企業擁有約×××萬輛，個體經營者擁有約2000輛。出租汽車行業作為城市的文明窗口，服務質量的好壞，關系到城市公共客運交通的秩序，關系到乘客的合法權益，關系到城市的社會穩定。市委書記杜宇新同志曾批示：“出租汽車行業主要問題是服務不規范、不禮貌，還存在拒載、宰客等現象。要針對實際問題，借鑒外地經驗，樹立規范，搞好培訓，加強監督，嚴格管理，盡快使我市出租汽車行業形成熱情好客、誠實守信、禮貌服務的良好形象。”為了落實市委領導的指示，建設干凈城市、秩序城市、文明城市，凈化出租汽車行業，研究制定我市出租汽車管理地方性法規十分必要。

三、當前我市城市出租汽車管理存在的主要問題。

目前，我市城市出租汽車管理，主要依據20*年制定的《××市城市客運交通管理條例》(以下簡稱原《條例》)。由于當時立法考慮不周全，將城市公共電汽車管理和城市出租汽車管理兩種不同經營形式的管理客體生硬地規定在一個地方性法規當中，這在全國其他城市的立法中是獨一無二的。用一個地方性法規規定那么多內容，結果很多內容都沒有規定細，操作性不強，形成立法的先天不足，給管理工作帶來不利的影響。雖然，20*年市政府制定了《××市城市出租汽車管理辦法》，但是，由于原《條例》沒有修改，受其影響，《辦法》無法作出突破。當前，我市城市出租汽車的經營和管理當中，主要存在以下問題：

(一)出租汽車經營權和經營資格二者的關系混亂。按照原《條例》的規定，經營者通過投標或者競買方式有償取得經營權后，由市交通行政主管部門核發《經營許可證》，憑《經營許可證》依法從事經營活動。這里說的《經營許可證》是一個經營者只發給一個，代表一個企業或者一個個體業戶擁有經營資格，但并沒有落實到具體的車輛上，而招標或者拍賣又都是按車輛計算的，一臺車競價多少錢，所以出現經營權和《經營許可證》兩層皮的問題。

經營權延續，經營權轉讓、取消經營權是針對具體的車輛，還是指經營者整個的經營資格?規定的模糊。最近，市交通局遇到這樣一個案例很難解決，有一個經營企業未經許可擅自轉讓了個別車輛的經營權(在行政許可法施行以后轉讓的)。按照原《條例》的規定，擅自轉讓經營權的，應當由市交通行政主管部門責令整改，整改仍不合格的，吊銷其《經營許可證》。該企業雖經市交通行政主管部門責令改正，但并未改正，如果按照規定取消其《經營許可證》，就等于取消了該企業的整個經營權，那么，其余絕大多數車輛將無法正常營運，會造成經營秩序的混亂，所以，這條規定形同虛設，無法操作執行。

(二)倒賣經營權的現象越來越突出。城市出租汽車經營，是特許經營管理的一部份，其權力屬于政府，經營者通過合法的形式依法取得后方可經營，如果想要退出經營，應當由市交通行政主管部門收回。但是,原《條例》規定了可以轉讓，結果社會上專門有一些人高價轉讓出租汽車經營權，價格越炒越高，一些不明真相的人出高價購買，由于經營成本過高，經營不下去就另打主意，輕者在經營的服務質量上做文章，使質量下滑;重者采取違法手段如調計價器、繞道行駛，漫天要價等克扣乘客，影響了我市出租汽車經營的秩序。

(三)駕駛員的準入和退出缺少規范。我市雖然只有×××萬輛出租汽車，但是持有駕駛出租汽車資格證的人員超過×××萬多人，這些年這支隊伍中的人員只進不出。駕駛員是出租汽車行業管理的主要行政相對人，他們素質的高低，直接影響到經營服務的質量。由于我市過去對從業駕駛員的準入和退出缺少相應的管理規范，使得一些素質極差的人員擠進出租汽車駕駛員隊伍，他們只注重經濟效益，不注重服務質量，在語言上、儀容儀表上、維護車輛環境上均存在很多問題，出現很多服務質量糾紛，廣大乘客，特別是有些外地乘客意見很大。在根治駕駛員違章方面，由于原《條例》對駕駛員的市場退出沒有做出明確的規定，對一些出現嚴重服務質量事故的駕駛員不能及時清除出市場，行業管理部門只能一罰了之。新聞媒體曾經多次進行曝光，使得一些違法行為難以得到根治，阻礙了出租汽車行業的良性發展。

(四)對非法營運行為處罰力度不夠。原《條例》規定，對從事出租汽車非法經營的，可以暫扣運輸工具，責令停止非法經營，沒收非法所得，并處以500×××元以上×××萬元以下罰款。實踐證明，這樣的處罰太輕了。據了解，非法營運車輛平均每天的收入大約在×××元/臺，月收入為1200×××元/臺，違法獲利遠遠大于行政處罰，受經濟利益的驅動，許多非法經營者視法規于不顧，毫無顧忌的從事非法經營活動。雖然，市交通行政主管部門也在不斷的打擊，但是由于處罰力度不強，形成屢禁不止，不僅造成了國家稅費的大量流失，而且還導致出租汽車市場經營秩序的混亂，嚴重地侵害了合法經營者的權益。

四、其他城市的成功經驗

出租汽車經營權作為一種優先的公共資源，政府應當進行合理配置，并實行有效的宏觀調控和監管，保障公共利益的實現。在出租汽車經營權管理方面，《西安市出租汽車管理條例》明確規定：“出租汽車經營期屆滿時，經營者應當終止營運活動，并將出租汽車經營證書等證件交回市出租汽車管理機構，根據市場實際情況重新出讓”。這種做法的好處是，強化了政府調控市場的能力，根據實際需要，適當增加或者減少市場的總量，同時也帶動了企業提高自身的管理能力，實現了以服務質量為主要條件的經營權出讓機制。

在設定駕駛員準入條件及退出標準方面，上海市始終堅持本土用工的方針，出租汽車駕駛員全部都是本事的常駐人員。他們熟悉本市的街道情況、風土人情、乘客需求等，有著比較強的服務意識，通過駕駛員的努力，使出租汽車行業始終保持在較高的服務水平上。杭州市曾開放過駕駛員準入，允許外地人員在本市從事出租汽車經營，導致行業服務質量大幅度下降，也影響了城市的整體形象。

在強化出租汽車企業的主體責任方面，杭州、武漢等城市，在對優秀企業給與相應的扶持政策的同時，對一些違規、管理不善的企業給與嚴厲的處罰。如杭州市的做法是：企業連續30日受到處罰的駕駛員超過本企業注冊駕駛員總數的×××，對企業處以200×××元/臺次的處罰。濟南市的做法是：企業在一年內因違反行業服務規范記滿分值的出租汽車駕駛員人數達到注冊駕駛員總數的×××，或者不符合經營資質條件的責令改正，逾期不改正的，停業整頓15天，仍不符合條件的，吊銷經營資格證。武漢市的做法是：企業違反規定情節嚴重的，責令其部分或者全部停止營運3至15日，直至取消其經營資格。

四、通過立法需要解決的幾個關鍵問題

《××市城市出租汽車管理條例》立法項目，已經納入明年市政府立法工作計劃。為了制定好該地方性法規，增強操作性，經過研究，本人認為，《條例》應當著重解決以下問題：

(一)重新規范出租汽車經營權。在《條例》中，把對經營權的管理單獨列出一章進行詳細規定，理清經營權和經營資格的關系，將《經營許可證》作為經營者的經營資格憑證不與經營權直接掛鉤。經營權實行“一車一權一證”。經營權的延續、轉讓、吊銷等，都按照單車進行管理。為了加強對經營權轉讓行為的監督，出租汽車經營權轉讓時，應當經交通行政主管部門審核同意后按照程序進行轉讓。對擅自轉讓經營權的;擅自停止營運拒不改正并造成較大社會不良影響的;對要求駕駛員出資購置車輛或者利用出租汽車經營權以一次性買斷，收取風險抵押金、財產抵押金、運營收入保證金和高額承包費等方式向出租汽車駕駛員轉嫁投資風險和經營風險的，限期整改，整改不合格的，取消經營權。

(二)設定駕駛員準入條件及退出標準。綜合上海、杭州等城市的經驗，結合我市的實際情況，作為特許經營的出租汽車行業，必須劃定從業人員的準入條件。同時，還要明確駕駛員的退出標準。對違反客運服務標準，年度內記滿分值的;出現重大服務質量事故的，造成較大社會不良影響的等，應當取消駕駛出租汽車的資格。

(三)強化出租汽車企業的主體責任。借鑒其他城市的經驗，在《條例》中明確企業違反有關規定應承擔的責任：駕駛員年度內因違反服務標準記滿分值得的人數達到注冊駕駛員總數×××的，給予企業停業整頓15天的處罰。對達不到經營資質條件的，日常經營管理混亂，年度考核不合格的，一年內兩次停業整頓的，由交通行政主管部門吊銷經營者的《經營許可證》，取消經營權。

(四)加強對個體經營者的管理。近兩年，因經營權糾紛，經法院判決，出租汽車行業中有近200×××名個體經營者。由于出租汽車就動性大，分散經營，對個體經營者管理難度大。根據我市的實際情況，在《條例》中對個體經營者的條件重新進行設定，出租汽車個體經營者應當委托具有經營資質并經行業管理部門考核優秀的出租汽車企業實施委托管理。

(五)加大對非法營運的處罰力度。交通部下發的《關于轉發國務院法制辦關于明確對未取得出租汽車客運經營許可擅自從事經營活動實施行政處罰法律依據的復函的通知》明確要求，對出租汽車市場中的非法營運行為可以最高處于×××萬元罰款，主要的目的是根除非法營運行為。為此，在《條例》中應當加大對非法營運行為的處罰，對未取得經營許可的可以考慮沒收車輛。

下一步，本人將在調研的基礎上，根據立法計劃認真完成該項立法的為審核工作，推進城市出租汽車行業的健康發展貢獻一分力量。