天然氣資源開發情況調研報告

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××是一個典型的資源大市，堅持開發與保護并重，正確處理人口、資源、環境協調可持續發展的關系，建立資源節約型、環境友好型社會，是值得研究的一個課題。近日，市政協環資委組織部分政協委員，會同市石化、環保等部門的同志，在喬萬榮、趙建國副主席的帶領下，深入延長石油工業集團公司橫山采油廠、靖邊采油廠、定邊采油廠和中國石油長慶油田分公司第四采油廠、采氣一廠就石油、天然氣開發利用情況進行了專題視察調研。通過深入生產現場、查閱資料、聽取匯報，較為詳細的了解了我市油、氣資源開發利用情況，現將有關情況報告如下：

一、油、氣資源開發狀況

我市境內石油天然氣儲量豐富，是陜甘寧油氣田和鄂爾多斯氣田的主儲區。石油預測儲量6億噸，探明儲量3億噸，含油面積2300平方公里，主要分布在定邊、靖邊、橫山和子洲四縣。天然氣預測儲量4.18萬億立方米，探明儲量7474億立方米，主要分布在靖邊、橫山、榆陽、子洲、米脂、綏德等地，是迄今我國陸上探明的最大整裝氣田。石油、天然氣資源分別占全省總量的43.4%、99.9%。

我市油、氣工業發展起步較晚。上世紀90年代初，我市學習借鑒延安的經驗和作法，與區外投資者合作，開始了自主開發石油的嘗試。1999年，按照國家有關法規和《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序意見的通知》(國辦發〔1999〕38號，以下簡稱:國辦發38號文件)精神，我市對石油行業進行了清理整頓，由各縣鉆采公司為主體，對招商引資引進的聯營開采單位進行了整合重組，出資近13億元有償回收了2405口油井，規范了石油生產經營秩序。2003年，各縣鉆采公司相繼并入延長油礦管理局，取得合法開采主體地位，2005年石油企業的省內重組工作完成，由陜西省延長石油工業集團公司實行緊密型管理。目前在我市從事油氣資源開采的中油股份公司長慶油田分公司、中石化和延長石油工業集團公司，境內石油、天然氣資源探、采礦權絕大部分被中石油所登記，中石化、延長石油工業集團公司只占很少一部分。

截至2005年底，我市境內大約有油井5500～6000口，原油年生產能力為600萬噸，其中：延長石油工業集團公司有油井3464口（橫山326口、靖邊1917口、定邊867口、子洲354口），原油年生產能力為100萬噸（橫山10萬噸、靖邊40萬噸、定邊45萬噸、子洲5萬噸）。長慶油田公司到底有多少油井，調查組不清楚，要求長慶油田公司提供準確數字時，該公司以商業機密為由，拒絕提供，原油年生產能力為500萬噸；打注水井708口，鋪設輸油管道約3800公里。建成年加工原油150萬噸的××煉油廠一處。據不完全統計，境內有氣井195口，天然氣年生產能力為75億立方米，均屬長慶油田公司，建成天然氣集氣站34處，凈化廠2處，年凈化天然氣40億立方米，建成并開通了“靖—西”、“陜—京”、“長—寧”、“長—呼”和“西氣東輸”五條天然氣外輸干線和市內支線，鋪設輸氣管道3500余公里。目前建成的以天然氣為原料的轉化企業有××天然氣化工有限責任公司和長慶甲醇廠,甲醇年生產能力分別為43萬噸和10萬噸，年用氣5.2億立方米。境內城市氣化用氣0.8億立方米,年就地轉化利用天然氣僅占年生產能力的7%。大規模的油、氣資源的開發，推進了××由資源大市向經濟強市目標快速邁進。2005年，全市年生產總值達到335億元，人均1180美元，財政收入達到67億元，其中：石油生產、加工轉化和銷售實現稅收18.2億元,占財政總收入的27.2%；天然氣實現稅收5.3億元，占財政總收入的8%。石油工業已成為我市經濟發展的支柱產業和財政收入的主要來源，較有力地帶動了相關產業的發展，促進了城鄉基礎設施建設，增強了工業反哺農業的能力，為城鄉勞動力提供了大量就業機會，為退耕還林還草，實現山川秀美提供了物質保證，為我市社會穩定和加快脫貧致富步伐發揮了積極的作用。

二、存在的問題

1、后備資源饋乏，地方石油開發缺乏后勁。

一是根據1994年4月13日，陜西省人民政府同原中國石油天然氣總公司簽訂了《關于開發陜北石油資源的協議》（簡稱4.13協議），委托定邊、靖邊各100平方公里的石油開采區塊已經全部利用，基本沒有開發空間。

二是根據《陜北石油開采秩序整頓匯報會會議紀要》（國土資源發［2000］205號）文件精神，本著尊重歷史，照顧現實，互諒互讓，共同發展的原則，協商解決開采區域和界限方面的矛盾問題，按照國家經貿委、國土資源部《印發“關于陜北地區石油開采秩序情況調查的報告”的通知》(國經貿石化［1999］1239號)規定，劃清各自的勘查、開采范圍后，依法辦理變更登記手續。但是到目前為止，安塞平橋以北、靖邊縣城以南3500平方公里的合作開采區，長慶油田公司與延長石油工業集團公司的勘探、開采范圍尚未劃定，雙方為爭奪開采區塊經常發生沖突。如果區塊界線問題再不解決，地方石油工業的發展必將走上末路。

近幾年，長慶油田公司與地方發生大小集體械斗事件不下百余次，經常組織“棒棒隊”阻斷交通、毆打人員、破壞設施，嚴重影響到當地群眾的安危和社會的穩定。2006年3月18日，長慶油田公司與延長石油工業集團公司靖邊采油廠發生大規模的械斗事件，長慶油田公司組織人員700多人，出動車輛百余輛，打傷靖邊采油廠員工8人，砸毀車輛52輛，造成直接經濟損失700余萬元，在社會上形成了惡劣影響。

2、資源開發國家缺乏綜合規劃，各種資源難以有序開發。

我市豐富的地下資源集中到北部，并且多種資源相互重疊，各種資源礦權審批相互牽制。長慶油田公司登記了我市境內幾乎所有區域的油、氣探、采礦權。近年來，長慶油田公司油田開采的進度很快，油氣井和輸油氣管網到處密布，造成了我市在該區域內的煤炭和巖鹽等資源開采等到其開采結束方可進行；即使在長慶油田公司未開采的區域，我市要取得煤炭和巖鹽的探、采礦權，也必須征得其同意，這嚴重制約著我市煤炭和巖鹽的開發。

3、中、省和地方利益分配不公，地方收益太少。

一是管道營業稅分配不合理。

按照國際慣例，天然氣的管道營業稅在出口征收，資源產地和銷售地各得一半，但是，我市輸送到了xx、xx和銀川等地天然氣的管道營業稅，均由對方收取。我市每年大約外輸天然氣70億立方米，按照每方收取管道營業稅0.01元計算，僅此一項我市財政損失7000萬元。

二是稅費起征標準和分配不合理。

長慶油田公司在我市從事石油開發，只有增值稅和資源稅參與中央與地方分配，其他規費一律上繳中、省。在原油增值稅征收時，國家允許與固定資產投資抵扣，實際征收的增值稅僅為6%左右。而且兩稅由長慶油田公司統一在西安交納，按照中央與地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北五省再分配，我市每噸原油收益大約45元左右，與延長石油工業集團公司上繳我市的稅費相比，每噸原油我市少收入550多元。按照長慶油田公司年產500萬噸原油規模計算，我市財政年少收27.75億元。三是我市在延長石油工業集團中所占的股份不合理。根據陜發［2005］28號文件精神，全省石油企業重組完成后，我市在延長石油工業集團公司只有5%股份，這與我市近年的投入相比極不公平，僅××煉油廠我市通過直接投資和稅金返還累計注入資金達15億元，也不止5%股份，這直接關系到今后我市石油生產的收益。四是原油價格不合理。今年以來，原油價格持續上揚，截至3月底，中石油確定的中質2號原油中準價前期含稅同口徑剔除運費和統管費后達到4083元，延安煉油廠為3300元，而××煉油廠僅為2920元，較中石油低1163元，較延安煉油廠低380元，價格差距直接影響著我市地方財政的收入，按照我市年產100萬噸原油的規模，每噸平均按少收利稅300元計算，年少收3億元。

4、輸油氣管道用地補償不到位，加重了地方負擔。

據不完全統計，我市境內埋設輸油管道3800公里，天然氣輸氣管線3500余公里，埋設管道占地大約22萬畝（含管道兩側限制區用地）。一是埋設管道時以臨時占地僅補償一年的土地收益，但是，一旦埋設了管道，主管道兩側15米、支管道兩側5米的地面內不得有永久性建筑物及道路、橋梁等基礎設施建設，不得開挖、采石、放炮等作業，這樣就限制了這些土地的使用權和收益權，影響了我市土地利用的整體規劃。二是油氣管道安全責任屬地管理，國家沒有安排專項經費，客觀上加重了地方負擔。三是油氣屬于易燃易爆物，給當地安全帶來隱患。

5、生態破壞和環境污染嚴重，突發性環境污染應急預案機制尚未建立。

隨著大規模的石油、天然氣的開發，使我市本來脆弱的植被受到破壞、有限的耕地進一步減少、地下水位的不斷下降，整個生態環境受到嚴重影響。我市境內的靖邊、橫山等縣長慶油田公司的天然氣管線已經蜘蛛網狀，給當地群眾正常的生產生活帶來不便。僅靖邊縣由于油氣開發破壞植被7萬多畝，棄土覆蓋植被3萬余畝；長期占用土地27400畝，其中耕地17200畝；長慶采油三廠鉆井時打穿裂隙，地下水滲漏，造成新城鄉黑龍村石場組出現山體裂縫；大理河、周河和蘆河上游均受到含油廢水的污染，大理河油類超標1004倍，周河超標9倍，蘆河超標54倍。小河鄉群眾人畜飲水水源受到含油廢水、巖屑等的污染，已經不能飲用，6000多村民需要到數里外買水吃，目前已經引起了國家環?？偩值母叨戎匾?。就目前我市處理突發環境污染事件的能力來看，無論人員素質、裝備配置、監測技術、防護手段都不具備處理突發應急事件的能力。一旦發生原油和天然氣泄漏等較大突發污染事故，將束手無策。

6、城市氣化和工業用氣指標審批難度大，制約著我市能源化工基地建設進程。我市是天然氣的重要產地，年外輸量達到近70億立方米，但是，目前我市榆陽、神木、橫山、靖邊、定邊和子洲等縣區城市氣化用氣指標正式得到國家批準的只有××市區和靖邊縣，年用氣量僅為2110萬立方米，其他縣均未得到正式批準，而呼和浩特、銀川和天然氣管道沿途一些城市等早在幾年前已經實現城市氣化，出現了“燈下黑”的現象?！痢撂烊粴饣び邢挢熑喂臼菄以嚉舛鷾柿㈨椊ㄔO的天然氣化工廠，現年用氣量為5.2億立方米，技改工程用氣4億立方米的指標得不到批準，無法開工建設。

7、地方監管出現盲區，造成有些稅費流失。首先是國家對一些中省企業在一定意義上賦予了制定行業規劃和代表國家理財的雙重職能，致使這些企業游離于地方管理之外，形成了一個“小社會”，地方對其生產經營情況沒有知情權。其次是地方一些職能部門上下級之間責任劃分不明確，部門之間職能交叉，形成誰也不過問的“空白區”，最終導致一些本應該在我市繳納的稅費流失。

出現上述問題的主要原因：一是國家對礦產資源配置實行無償劃撥或變相無償劃撥，未實現市場化，缺乏競爭機制，行政干預企業的微觀經濟，這是資源開發中出現各種矛盾和問題的根源，也是產生腐敗和商業賄賂的溫床；二是國家登記礦權時，僅進行行政審批，對不同礦產資源礦權重疊的區塊，未從綜合開發礦產資源的角度考慮，制定整體規劃，導致現在油氣資源的開采制約了其他資源的開發；三是國家礦產資源立法注重普遍性，忽視特殊性，實行一刀切，無地方性法規，地方在執行法律時困難；四是中央和地方利益分配不公，中央財政、中央企業利益至高無上，忽視了資源產地及當地群眾利益，引發了各類矛盾凸現，影響了構建和諧社會的進程；五是地方發展中急功近利，科學的發展觀貫徹落實不夠。

三、對策及建議

如何破解我市資源開發中諸多矛盾和問題，進一步加快地方經濟發展步伐，走可持續發展之路，特提出以下幾點對策和建議：

1、進一步明確資源開發的指導思想。一要樹立科學的發展觀，確定合理適度的開發規模，卻不可無限制的過度開發，應通過法律和制度來制止掠奪性開采；二要樹立正確的政績觀，在考核經濟發展指標時，不能單純追求gdp和財政收入的增長，應把經濟增長速度同資源消耗、環境污染等一并考核；三是要加快經濟結構調整，切實轉變資源開發中產業結構單一、“一業獨大”的狀況，培育新的經濟增長點，未雨綢繆，避免重蹈甘肅白銀、遼寧阜新和我省銅川“礦竭城衰”的覆轍。

2、處理好油氣資源各開采主體之間的關系。一是根據國土資發［2000］205號文件精神，本著尊重歷史，照顧現實，互諒互讓，共同發展的原則，協商劃定區塊界線，鞏固和穩定已開采區塊；二是鑒于長慶方面區塊面積過大，只登記不開采的現狀，以國家統一規劃為前提，在評估資源開采區塊價值的基礎上，引入競爭機制，采取招標、拍賣等形式，實現資源開采權的合理流轉，有效配置資源，達到國家和資源產地互利共贏的目標，同時也有利于解決資源區塊爭端，做大做強石油工業。

3、處理好中省企業利益與地方利益之間的關系。一是在資源稅費方面，盡可能向資源富集的貧困地區傾斜，促進貧困地區經濟發展，加快脫貧致富步伐。建議取消對長慶油田允許固定資產抵扣營業額的照顧性政策，并要與延長石油工業集團公司一樣，除向中央交納資源稅和增值稅外，還應向地方交納地方性稅費。在爭取上述各項稅費政策的同時，對資源輸出型和高耗能企業還應積極爭取提高各類政策性收費標準和與中、省部門的分成比例，不斷壯大地方財力。二是延長石油工業集團公司應實行原油價格市場化，實現和國內原油價格接軌，避免地方稅費流失。三是應借鑒新疆庫爾勒鄯善縣的辦法，將“靖-京”、“靖-寧”、“靖-滬”等管道營業稅按50%返還我市。四是提高石油和天然氣資源稅的單位稅額，執行石油為8-30元／噸，天然氣為2-15元／千立方米的上限標準。五是資源開采造成采空和塌陷等地質災害，其治理所需費用巨大，因此應積極向中、省爭取開征城鎮土地使用稅和生態環境補償費。六是在天然氣管道建設和保護方面，賦予了地方政府對本行政區域內管道設施的保護義務，但天然氣開采企業卻沒有相應的保護經費投入，義務和利益極不對等，錢讓長慶方面賺了，但責任卻留給地方，建議積極與長慶方面協商爭取天然氣管道保護費和增加管道占地補償費。

4、加強監管，切實保障資源的有序開發。一是嚴格審核審批。長慶方面委托或雇用其他公司和個人從事開采或輔助開采作業的，應委托市一級建設、工商、石化、水務、土地、環保、稅務等職能部門要對這些開采單位進行相關資質審核，并納入行業管理之中；二是統計部門依據《統計法》有關規定，把長慶方面的投資建設納入國家規定的基本建設管理程序，并對其固定資產投入、生產經營和完成地區生產總值按屬地管理進行統計，以便為地方政府決策提供可靠的參考依據。三是據長慶方面講，目前內蒙古自治區政府已停止審批井位，他們在內蒙古的天然氣開采已全部停了下來，內蒙以此與長慶據理力爭，著力維護地方和廣大群眾利益，我市也應采取相應措施，嚴格把關，提高準入條件。

5、加大環保投入，加強環境保護。一是要增加環保投入，設立環?；穑闪h?；饡?，加大對市內重點開采區的污染防治力度，大力發展循環經濟和清潔生產，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的資源節約型和環境友好型社會。二是嚴格環境保護執法，樹立節約資源和保護環境也是發展的理念，積極推行并嚴格執行環境影響評價、污染物排放總量控制、環境目標考核和責任追究制度，從事后治理向事前保護轉變，切實改變先污染、后治理，邊污染、邊治理的狀況。三是以環境的承載能力劃定重點開發區、限制開發區和禁止開發區等功能區。

6、統籌考慮資源擁有量，合理安排建設項目。我市雖然資源富集，但真正地方政府能控制和利用的資源量十分有限，這在天然氣方面表現尤為突出?！笆晃濉逼陂g，要根據地方煤炭、石油、天然氣、鹽及水資源等的擁有量和環境承載能力，安排大型化工項目，不可盲目上馬，避免重復建設。市上及定邊、靖邊、橫山、子洲等縣“十一五”規劃都有天然氣發電、液化、氣制甲醇等轉化項目，但現在受制于長慶，在民用氣指標申請上都有困難，何況工業用氣。現在我市供氣的xx、xx、西安等地天然氣頻頻告急，而天然氣已達最大產能，所以這些項目應充分調研論證，慎重上馬，以防無米下鍋。同時，各地大上甲醇項目，究竟市場前景如何，也有待深入調研論證。

7、綜合開發，綜合利用。我市各類資源富集，煤、油、氣、鹽等各種礦產資源區塊相互重疊，究竟如何合理有序、有效開發，應盡快制定開發詳規，確保資源綜合有效利用，最大限度降低對環境的破壞和影響，減少開發過程中的各種矛盾沖突，如橫山樊河煤礦井田的天然氣開采就極大地影響了煤炭開采，隨著資源開發的推進，引發的此類矛盾必然更大、更多。(