市土地征用調研報告

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隨著土地使用制度改革的不斷深化，特別是1999年1月1日新《土地管理法》實施以來，我市土地信訪總量雖然有較大幅度下降，但土地信訪中征地補償的政策處理和農村土地管理中出現的問題確逐年增多，涉及到的問題日趨復雜，處理難度逐步加大。下面就我市土地信訪反映的現狀、成因及處理辦法作初步探討。

一、征用土地中信訪反映的主要問題

近年來，我市在征用土地信訪中主要反映的問題為征地補償的政策處理和農村土地管理中出現的問題，集體信訪主要涉及征地補償安置和城市拆遷安置問題。從2002年上半年群眾來信來訪所反映的問題分析，群眾反映違法占地行為的來信209件、來訪90批，分別占同期信訪總量的58．2％和60．4％。反映違法占地行為的來信來訪仍為我市國土資源信訪的突出問題；農村宅基地管理中存在的問題仍是困擾基層土地管理的頑癥。同時，人民群眾對國士資源管理工作的意見建議逐年增多，反映出群眾對國土資源管理的參政議政意識逐步增強，信訪反映的突出問題有：

1．征地補償不合理。主要有以下幾方面：其一，社會經濟發展過程中的合理征地與農民失地后的生存空間，失地農民生活、生產問題。如：衢江區沈家開發區村民150余人多次集體上訪，反映自1992年土地被征用以來，開發區管委會，對土地征用戶采用安排工作和對未安排工作者按月發放生活補助費，現要對未安排工作者取消按月發放生活補助費政策，實行一次性安置，每人7700-8250元，要求繼續發放生活費。其二，補償標準偏低，農民意見大。如衢江區廿里鎮項家橋村村民40余人上訪，反映鎮辦工業園區征地時青苗補償費、土地安置費太低，與現有農民實際的生活水平差距過大。其三，補償費用的分配問題。如：柯城區鹿鳴山村50余人集體上訪，反映該村土地被征用，由于土地分配不均勻，有的組人均不足1畝，導致補償安置受益不合理，來訪要求按全村人口平均分攤安置費。其四，征地費用收支不公開，留在村集體經濟中的征地補償費用的管理使用問題。如柯城區石室鄉姜家埠頭村村民65人集體上訪，反映東港開發區征用土地時，村干部在丈量面積和賠償中徇私舞弊，借機侵吞補償費。

2、征地程序不規范。其一，未批先征，征地程序不到位，手續不規范，征少用多，征此用彼，甚至越權批地、騙取批地、化整為零等。其二，個別鄉鎮、村組織和干部非法租地和變相買賣土地、從中牟利。其三，依法批準征用的土地交不出使用，已批準的土地閑置不用。其四，征地不依法公告，群眾因不明情況而產生誤解，引起上訪。

3、農民建房審批難。農民建房審批時間拖得長；農民建房地基落實難；農民建房處理相鄰關系難；落實一戶一宅難；農民建房收費多。

4、耕地流失太嚴重。因農業產業結構調整，造成耕地的質量下降。如花木基地等；因農業產業結構調整，致使耕地難以恢復。如看守房、肥料庫、養豬圈等建筑建好后，要恢復耕種就很難；有的借產業結構調整，以發展種植業、養殖業之名占地建房等；有的因產業結構調整，影響生態環境。

二、征用土地信訪問題的成因

近年來，在征用土地中，群眾信訪反映征用土地補償安置問題和違法占地行為的來信來訪居高不下，并涉及的內容日趨復雜，處理難度加大。針對我市80%以上的土地在鄉村，80%以上的信訪來自鄉村，農村80%以上的群眾集體訪反映問題與征用土地有關，80%以上的信訪件反映的問題有一定的道理的實際，做好征用土地信訪工作十分重要。現經分析，引發我市土地征用信訪的原因有二個方面：

一是從客觀方面看，在新《土地管理法》實施后，耕地審批解凍，帶來新的用地高潮有關；近年來我市經濟發展較快，城市化建設和民營經濟發展需要大量建設用地，用地矛盾比較突出；我市人均耕地逐漸減少，土地價值升值。同時，由于一部分農民失去了賴以生存的土地，征地補償又偏低，生產、生活無著落，勢必引起群眾不斷上訪。

二是從主觀方面看。隨著工業化、城市化進程的加快，土地供需矛盾日益突出，個別基層政府和領導干部法制觀念淡薄，片面追求短期效益和個人政績，違法占用土地、非法轉讓土地；個別基層組織、干部在農業產業結構調整過程中，建設占用耕地與合理利用土地的關系處理欠妥，沒有正確處理好發展經濟與保護耕地的關系，只從眼前的利益出發，以土地生財，大搞“形象工程”、“政績工程”，急功近利，盲目圈地上項目，政策把關不嚴，部分村民借發展種養殖之名，在耕地上建造永久性建筑物；有的基層干部作風不深入，處事不民主，在征用土地過程中，主觀行事，隨意拍板，在未做通農民思想工作的情況下，強行征地，對群眾反映的問題不夠重視，調處不夠及時，主觀武斷，損害群眾的利益，造成群眾的不滿，以致造成群眾情緒對立，反對征地，激化矛盾，引起大規模的群體信訪。農民擔心有限的土地補償費用完后，無地可種，無工可做，生活來源無保障而反對征地；一些地方對土地違法案件查處不力。一些干部利用土地搞腐敗，以權謀私，買賣或變相買賣土地；還有些企業未批先用，邊批邊用、少批多用。對這些案件的處罰，存在失之過寬、失之過軟的現象，甚至以罰代法，一罰了事。有的只處理具體辦理人，不追究領導責任，起不到懲戒作用，群眾因不滿意引起重復訪；在處理土地信訪問題中，存在較多的“不作為”行為，個別職能部門領導和基層干部對信訪工作不重視，對群眾的合理要求置若罔聞，態度冷漠，作風粗暴，推諉扯皮，有的以家長式、強制式的態度對待正常上訪，有的甚至把上訪群眾當作對立面，視為“刁民”，有的具體經辦人員，不熟悉土地管理法律、法規，對一些簡單問題解釋不清楚，一些能夠解決的問題得不到及時解決，以致失去群眾的信任，造成越級上訪。今年基層組織進行換屆選舉，社會生產、生活中的一些不同意見或多或少地通過土地信訪渠道反映出來。

三、正確處理征用土地信訪問題

在征用土地中信訪問題涉及廣大農村群眾切身利益，，因此，各級黨委、政府都極為重視，各級國土資源管理部門也要重視征地補償安置的政策處理工作，國土資源部2002年7月12日發出了《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》，要求各級國土資源管理部門要將落實失地農民的補償安置作為實踐“三個代表”重要思想的具體體現，妥善處理保障經濟建設用地與保護農民合法權益的關系，促進社會經濟可持續發展和社會穩定。近年來，我市處理征用土地信訪問題任務還十分艱巨，我們必須從以下幾方面下功夫：

第一，正確處理發展經濟與保護耕地的關系。以經濟建設為中心，發展是硬道理，保護耕地與發展經濟的根本目標是一致的。在具體工作中，切實保護耕地的目標不能動搖。重點要依法把握如下幾點：一是確保耕地的總量動態平衡。也就是說保證耕地的數量不減少和保證耕地的質量不下降。二是確保耕地占補平衡制度的落實。《土地管理法》第三十一條規定的，按照“占多少，墾多少”的原則，“誰占用，誰墾造”的辦法，落實占用耕地補償制度。三是做好基本農田保護工作，上級規定的保護比例（面積）要達到；保護區劃定要科學，落實到地塊，鄉（鎮）要公告，不能隨便占用。四是積極開展土地整理、土地合理開發復墾，解決耕地總量動態平衡。

第二，切實解決“失地農民”后顧之憂問題。從我市近幾年情況看，“失地農民”后顧之憂問題已經到了必須認真對待、切實加以解決的時候。全市因土地征用涉及的農村人口安置人數越來越多。一些“失地農民”一旦生產、生活無保障，必然成為影響社會穩定的重要因素。對此，必須引起高度重視。具體的解決措施，可從以下幾個方面入手：一是嚴格控制征地，盡量減少農村集體土地征用；二是采取適當比例的留地安置政策，鼓勵農民發展第三產業，為失土農民解決實際問題；三是鼓勵被征地農民積極參加養老保險；四是對盈利性經營項目用地，農民愿意以地合作的，應予以鼓勵，以取得長期回報。第三，進一步加強農村基層組織建設。一些群眾在土地問題上深惡痛絕的是一些基層干部特別是一些村干部以地謀私問題，切實加強農村基層組織建設，建設一支真正為群眾辦實事、辦好事，誠心誠意帶領群眾致富的村級班子。一是要建立一支思想好、作風硬、辦事公道的村兩委領導班子。二是要切實實行村級集體經濟組織重大問題民主決策制度，讓廣大群眾充分發表意見，接受群眾的監督。三是要加強對村級兩委干部的管理。村兩委干部涉及違法用地且有以權謀私行為的，要采取組織措施，依照法律和有關規定給予嚴肅處理。

第四，熱情為農民建房排憂解難，抓好農村宅基地管理，嚴格把好審批管理關。一是要科學編制村鎮建設規劃，嚴格執行規劃。把“舊村改造”、“空心村”整治、下山脫貧與“新農村建設”、“中心村”建設有機結合。二是要積極開展宅基地整理，控制村鎮無序的外延擴張。三是要審批程序合法。農村村民建造住宅用地，應當向戶口所在地的村民委員會或農村集體經濟組織提出書面申請，經村民委員會或農村集體經濟組織討論通過并予以公布，鄉（鎮）人民政府審核，報縣人民政府批準。農村村民建造住宅使用農用地的，應當依法辦理農用地轉用手續。四是抓緊農村宅基地使用管理中遺留問題的處理。五是要十分重視農村宅基地糾紛的調處，把問題解決在基層，把矛盾化解在當地，以確保農村社會的穩定。

第五，切實做好土地信訪工作，加大土地執法力度。從土地信訪問題分析，許多信訪問題靠解釋、調解是不能根本解決問題的，必須對違反土地法的行為予以堅決的查處，取信于民。一是要搞好土地法制的宣傳，使干部群眾知法、懂法、守法、不違法。二是要重視初信初訪，加強巡回檢查。及時發現、及時制止、及時查處土地違法行為，做到防范于未然，制止于萌芽，查處典型案件。對政府、法人違法占用土地行為，要敢于查處，不能姑息遷就。對個別鄉（鎮）、村干部以地謀私的，要堅決予以嚴肅查處。把問題解決在萌芽，把矛盾化解在基層。三是對土地違法行為，要貫徹“預防為主，預防和查處相結合”的方針。要建立事前防范、及時發現、及時制止、及時查處違法行為的機制，建立信息網絡，開展巡查，這樣能夠降低執法成本，減少違法損失，要加強聯合辦案。土地行政主管部門目前在自身缺乏強制手段的情況下，要加強與紀檢、監察、公安、檢察和法院的聯系，積極爭取這些部門對土地執法的支持與協作，增強土地執法的威懾力。四要嚴格依法行政。對土地違法案件，不僅要依法查處違法用地，還要依法處理違法用地責任人，該給予行政處分的要給予行政處分，該追究刑事責任的要移送有關部門依法追究刑事責任，真正起到查處一起、教育一片，從而從根本上解決群眾土地信訪問題。