黨委領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)研報(bào)告

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多年來(lái)我們拘泥于“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的束縛，不敢解放思想進(jìn)行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，沒有找準(zhǔn)并抓住“議行合一”體制弊端對(duì)癥下藥，不僅影響了黨內(nèi)民主的發(fā)展和黨內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)化，而且也影響了加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)政黨的建設(shè)。

一

130年前，馬克思根據(jù)巴黎公社短暫的72天執(zhí)政經(jīng)歷，即在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中指出“公社不應(yīng)當(dāng)是議會(huì)式的，而應(yīng)當(dāng)是同時(shí)兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)。”經(jīng)典作家在經(jīng)典著作的個(gè)別論斷，竟成為我們80年來(lái)幾乎一成不變的“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)模式。

在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)最早思考并認(rèn)識(shí)到發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督重要性的是鄧小平同志，最早想著手改革“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的也是鄧小平同志。1956年，鄧小平同志在黨的“**”《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出：“無(wú)論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國(guó)家的民主生活”。為“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會(huì)在黨章草案中，決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣。”從而“使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”，“使黨內(nèi)民主得到重大發(fā)展。”為解決“議行合一”問題，他強(qiáng)調(diào)，在縣以上地方委員會(huì)“都設(shè)立常務(wù)委員會(huì)和書記處。”

建國(guó)以來(lái)，我們黨在黨內(nèi)民主方面雖然取得明顯成績(jī)，但由于過分依賴于戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)如何科學(xué)分解黨內(nèi)權(quán)力，改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度考慮不多。正如鄧小平同志指出的那樣：從1957年的反右派擴(kuò)大化，到1959年的“廬山會(huì)議”反右傾后，“黨和國(guó)家的民主生活逐漸不正常”，“家長(zhǎng)制現(xiàn)象，不斷滋長(zhǎng)。”由此引發(fā)那場(chǎng)史無(wú)前例的“”，給黨和國(guó)家?guī)?lái)史無(wú)前例的十年浩劫。黨和國(guó)家民主生活遭此重創(chuàng)，同“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”把“議行合一”體制提升到無(wú)以復(fù)加的高度不無(wú)關(guān)系。

黨的十一屆三中全會(huì)的最大功績(jī)，不僅確定了全黨工作重心的轉(zhuǎn)移，而且為發(fā)展黨內(nèi)民主奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。解放思想，實(shí)事求是思想路線的恢復(fù)和確立，有力地推進(jìn)了我們黨和國(guó)家的民主政治建設(shè)。我們制定了黨內(nèi)民主政治生活的準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)政治生活正常化；擴(kuò)大了黨的代表大會(huì)的職權(quán)，確立了領(lǐng)袖是一個(gè)集體的原則，逐步廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；重建了黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，修改和制定了一系列黨規(guī)黨法等等。

但是我們也應(yīng)清醒地看到，不少制約黨內(nèi)民主發(fā)展，影響黨內(nèi)監(jiān)督的深層次問題還沒有觸及。由于黨內(nèi)民主發(fā)展不充分、制度不健全，致使黨內(nèi)監(jiān)督不力、不到位等問題仍然困擾著我們，反腐敗斗爭(zhēng)的深入推進(jìn)仍面臨不少阻力和困難。

我以為，制約黨內(nèi)民主發(fā)展的主要問題是“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制；影響黨內(nèi)監(jiān)督不力、不到位的主要問題也是“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。抓住這個(gè)關(guān)鍵問題，集中全黨的智慧，在十六大前后認(rèn)真研究解決，我們不僅能加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，而且還能給世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的執(zhí)政黨建設(shè)提供有益的啟示。

“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，使黨內(nèi)的立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)集于黨委一身，造成黨內(nèi)權(quán)力配置失衡。黨委既是決策機(jī)關(guān)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)也在其領(lǐng)導(dǎo)之下，集黨內(nèi)三權(quán)于一體的黨委，成了一級(jí)黨組織中的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在這樣一種領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨內(nèi)權(quán)力實(shí)難平衡，黨內(nèi)民主實(shí)難發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)難進(jìn)行。

從黨內(nèi)權(quán)力配置來(lái)看，“議行合一”使黨內(nèi)權(quán)力嚴(yán)重失衡。黨內(nèi)立法決策權(quán)與黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)一旦合一，立法決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)必然混為一體，雙方的相互制約關(guān)系必然打破。黨委實(shí)行“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨內(nèi)就不可能設(shè)置獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨代會(huì)作為同級(jí)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)必然形同虛設(shè)。黨代表只好每五年露一次面，體現(xiàn)一回權(quán)利。由于全委會(huì)大多每年一次，黨代會(huì)、全委會(huì)閉會(huì)后“議行合一”的權(quán)力即自行交予常委會(huì)。黨委（主要是常委會(huì)）既管立法、決策，又管執(zhí)行，從政策的出臺(tái)，到政策的執(zhí)行一竿子插到底。黨委（主要是常委會(huì)特別是第一書記）由于權(quán)力過于集中，又方便好使，為保證執(zhí)行的堅(jiān)決有力，在決策上，多用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制代替民主集中制；在用人上，多用“等級(jí)授職制”取代選舉制。于是，黨委無(wú)論在用人還是治事上，從決策到執(zhí)行，要對(duì)就對(duì)到底，要錯(cuò)就錯(cuò)到底。其間，沒誰(shuí)可以叫板，無(wú)人可以糾偏。“十年”就是最好的例證。“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅造成了晚年所犯的錯(cuò)誤，而且那場(chǎng)史無(wú)前例的浩劫，也引發(fā)了國(guó)內(nèi)外和全黨上下對(duì)此的深刻反思。一些地方紀(jì)委，特別是中央紀(jì)委最早意識(shí)到“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制存在的弊端。經(jīng)中央政治局同意，1996年1月，尉健行同志在中央紀(jì)委六次全會(huì)的報(bào)告中明確提出“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定，”并具體規(guī)定：地縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選，分別由省、市“黨委常委會(huì)提名，黨的委員會(huì)全體會(huì)議審議，進(jìn)行無(wú)記名投票表決。”這是中央在修改黨章前，將地方黨的常委會(huì)一部分決策權(quán)劃給全委會(huì)的最早改革。目前，用票決制決策“三重一大”問題，已為不少地方黨的全委會(huì)或常委會(huì)所采納，盡管這種分權(quán)還不夠科學(xué)，也不盡合理，但這畢竟是對(duì)80年一貫制的“議行合一”黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的最早質(zhì)疑和最具體的補(bǔ)救。

從發(fā)展黨內(nèi)民主來(lái)看，“議行合一”使黨內(nèi)民主嚴(yán)重削弱。作為立法決策機(jī)關(guān)的黨委，本該實(shí)行民主集中制；作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的黨委，本該實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。由于黨委定位于“議行合一”的機(jī)關(guān)，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一身，何時(shí)用民主集中制去研究黨內(nèi)立法、決策問題，何時(shí)用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制去決定黨的方針、政策的執(zhí)行問題，不光作為“班長(zhǎng)”的黨委書記每每大傷腦筋，即使調(diào)動(dòng)常委“一班人”的智慧，也會(huì)七嘴八舌，莫衷一是。由于執(zhí)行權(quán)是最為經(jīng)常、最為集中、最為具體的權(quán)力，又特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任與效率，因此，即使最民主的“班長(zhǎng)”，在拍板的關(guān)鍵時(shí)刻，也不敢把自己的一票等同為普通一票，有時(shí)甚至必須等于或大于“一班人”票數(shù)之和，這也就不難理解建黨80年了，為什么“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記”；為什么“民主集中制還沒有成為嚴(yán)格的制度”；為什么各級(jí)黨委在執(zhí)行民主集中制時(shí)那樣難；為什么有的地方黨委書記要兼任上級(jí)黨委的常委；為什么“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”；為什么“全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題”。因此，“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制下，民主集中制只能用其形式，而首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制卻通常成為黨委書記必然首選并用其實(shí)質(zhì)。

從加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督來(lái)看，“議行合一”成為黨內(nèi)監(jiān)督的嚴(yán)重障礙。盡管黨的全國(guó)代表大會(huì)賦予紀(jì)委“對(duì)同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”的權(quán)力，但在實(shí)際中這是難以實(shí)行、甚至不可能實(shí)行的。一是黨代會(huì)閉會(huì)期間，黨委代行其立法、決策的職權(quán)，黨章規(guī)定紀(jì)委負(fù)責(zé)“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，沒有授予其檢查各級(jí)黨委制定方針、政策的權(quán)力（“黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”實(shí)際指的就是對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督）；二是作為黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)的黨委，從理論上講，紀(jì)委對(duì)其行使執(zhí)行權(quán)可以進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)踐中，又有哪個(gè)紀(jì)委能隨時(shí)分清“議行合一”的黨委，在何時(shí)行使的是執(zhí)行權(quán)，在何時(shí)行使的是立法決策權(quán)呢？監(jiān)督稍有不慎，就可能越權(quán)越位。三是黨章規(guī)定了紀(jì)委要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，面對(duì)“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，又有哪個(gè)紀(jì)委和紀(jì)委書記說得清，何時(shí)應(yīng)該對(duì)黨委進(jìn)行監(jiān)督，何時(shí)應(yīng)該接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。四是“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，還加大了監(jiān)督職能機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督的難度。因?yàn)閷?duì)決策的監(jiān)督和對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)分別是黨代會(huì)和紀(jì)委會(huì)的職責(zé)，但在黨委決策與執(zhí)行合一的情況下，兩種監(jiān)督的分工和協(xié)調(diào)難以操作。五是目前紀(jì)委成員的提名、任命、調(diào)動(dòng)和待遇都握在同級(jí)黨委手中，這種體制上的局限性，決定了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其成員監(jiān)督的不力、不到位的必然性。由此形成這樣一種狀況：對(duì)下級(jí)制約多，對(duì)同級(jí)監(jiān)督少；對(duì)個(gè)人制約多，對(duì)組織監(jiān)督少；形式監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)制約少；被動(dòng)監(jiān)督多，主動(dòng)制約少。以致在查處的眾多腐敗案件中，幾乎沒有一起是由同級(jí)紀(jì)委檢舉揭發(fā)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委班子違紀(jì)違法行為的案例。這既是“議行合一”體制設(shè)計(jì)的弊端所致，也是現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體制亟須改革的原因所在。

或許有人會(huì)認(rèn)為“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制由來(lái)已久，并幫助我們順利度過了戰(zhàn)爭(zhēng)年代和共和國(guó)建設(shè)的初期，繼續(xù)沿用，似無(wú)大礙。其實(shí)，只要認(rèn)真分析和思考就不難發(fā)現(xiàn)，是血與火的戰(zhàn)爭(zhēng)和頻繁的政治運(yùn)動(dòng)，作為保持黨內(nèi)民主、維系黨內(nèi)監(jiān)督的載體，在一定程度上彌補(bǔ)了“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷，使黨內(nèi)民主雖然脆弱（十年浩劫中，黨內(nèi)民主的脆弱性表現(xiàn)得尤為突出，“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”對(duì)黨內(nèi)民主的踐踏，曾達(dá)到無(wú)以復(fù)加的慘烈程度）卻得以延續(xù)下來(lái)。當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)遠(yuǎn)去，運(yùn)動(dòng)不再的今天，如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，如何鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，如何帶領(lǐng)6400萬(wàn)黨員以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，都離不開發(fā)展黨內(nèi)民主。因?yàn)椤鞍l(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級(jí)黨組織的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證。”（“七一”講話）而發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督必須走制度創(chuàng)新之路，必須認(rèn)真研究并切實(shí)解決“議行合一”這個(gè)我們?cè)噲D解決卻又失之交臂的體制問題。

二

我認(rèn)為，要改革“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。

（一）對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置，合理分解，明確界定。

黨的“**”提出實(shí)行黨代會(huì)常任制，在黨的縣以上地方委員會(huì)“都設(shè)立常務(wù)委員會(huì)和書記處”，就內(nèi)含了科學(xué)配置黨的權(quán)力，合理分解黨委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的客觀要求。

1、科學(xué)配置黨的權(quán)力。分設(shè)黨委會(huì)、執(zhí)委會(huì)（或“**”后曾實(shí)行過的書記處）、紀(jì)委會(huì)，將黨的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能適當(dāng)分離。執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間受黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，三個(gè)委員會(huì)共同對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

2、合理分解黨委會(huì)的權(quán)力。將黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)從黨委“議行合一”的權(quán)力框架中適當(dāng)分開。黨委會(huì)負(fù)責(zé)決策，實(shí)行民主集中制，以保證決策的科學(xué)、正確；執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以保證執(zhí)行的效率。

3、明確界定執(zhí)委會(huì)的權(quán)力。應(yīng)在黨章中明確規(guī)定執(zhí)委會(huì)（或書記處）類似黨內(nèi)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)處理黨內(nèi)的行政事務(wù)。縣、市、省的執(zhí)委會(huì)成員擬分別為5、7、9人，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。同級(jí)黨組織各工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)任免的提名權(quán)在執(zhí)委會(huì)，審批權(quán)在同級(jí)黨委會(huì)；執(zhí)委會(huì)有權(quán)任免同級(jí)黨的各工作部門的副職及其以下干部，只需報(bào)同級(jí)黨委會(huì)備案；執(zhí)委會(huì)實(shí)行任期制，一般不超過兩屆。

（二）推行黨的代表大會(huì)常任制，發(fā)揮代表大會(huì)的最高決策職能和最高監(jiān)督職能。

1、在中組部已有10個(gè)縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再分別選擇一些縣、市、省進(jìn)行黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。

2、作為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的縣、市、省，全委會(huì)成員擬分別控制在30、40、50人以內(nèi)，不駐會(huì)；常委會(huì)成員擬分別為9、11、13人，駐會(huì)；全委會(huì)、常委會(huì)成員的組成，40%為不在執(zhí)委會(huì)、紀(jì)委會(huì)和政府、司法機(jī)關(guān)任職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，40%為各行各業(yè)的普通黨員，20%為黨建方面的專家學(xué)者。

3、規(guī)范黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的地位、職責(zé)、權(quán)限。可參照“**”黨章草案的規(guī)定，適當(dāng)縮短地方黨代會(huì)的任期，適當(dāng)增加全委會(huì)、常委會(huì)開會(huì)次數(shù)。各級(jí)黨代會(huì)的主要職權(quán)是聽取和審查黨委會(huì)、執(zhí)委會(huì)、紀(jì)委會(huì)的報(bào)告；討論并決定同級(jí)黨的重大問題；選舉上述三個(gè)委員會(huì)，黨代會(huì)在承擔(dān)對(duì)同級(jí)黨委會(huì)及常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)委會(huì)、紀(jì)委會(huì)的監(jiān)督；黨代會(huì)閉會(huì)期間，全委會(huì)或常委會(huì)應(yīng)代行對(duì)執(zhí)委會(huì)、紀(jì)委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。三個(gè)委員會(huì)成員之間不得交叉任職。

4、黨代表有權(quán)在每年一次的黨代會(huì)上，對(duì)三個(gè)委員會(huì)及其成員進(jìn)行質(zhì)詢、批評(píng)；有5名以上代表聯(lián)名即可提出罷免和撤換不稱職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的議案；閉會(huì)期間，黨代表可通過視察和調(diào)研活動(dòng)，傾聽選區(qū)黨員和群眾的意見建議，以了解、監(jiān)督、檢查同級(jí)黨的三個(gè)委員會(huì)及其工作部門的工作情況。

（三）改革黨的紀(jì)檢監(jiān)督體制，加強(qiáng)黨內(nèi)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

1、應(yīng)把對(duì)同級(jí)黨委會(huì)的監(jiān)督交給黨代會(huì)，紀(jì)委只負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)執(zhí)委會(huì)進(jìn)行專門監(jiān)督，以預(yù)防和處理執(zhí)行權(quán)的濫用。

2、紀(jì)委有權(quán)列席執(zhí)委會(huì)的各種會(huì)議，并有發(fā)言權(quán)；紀(jì)委有權(quán)審閱執(zhí)委會(huì)的各種文件，并有報(bào)告權(quán)；紀(jì)委有權(quán)調(diào)查執(zhí)委會(huì)提名或任免的干部的情況，并有處分權(quán)；紀(jì)委有權(quán)檢查執(zhí)委會(huì)貫徹黨的路線方針政策的執(zhí)行情況，并有監(jiān)督權(quán)。

3、紀(jì)檢工作要實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。從以辦案為主轉(zhuǎn)向以監(jiān)督為主；從以監(jiān)督一般性違紀(jì)違法為主轉(zhuǎn)向以監(jiān)督違反政治紀(jì)律為主；從以事后懲處的監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向以事前預(yù)防的監(jiān)督為主。只有收縮戰(zhàn)線，集中兵力，有進(jìn)有退，才能突出重點(diǎn)，按黨章賦予的權(quán)力實(shí)施相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督。

4、擴(kuò)大紀(jì)委獨(dú)立行使立案、調(diào)查、處分的權(quán)限，以加大對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)執(zhí)委會(huì)任命的干部可獨(dú)立作出立案、初核、給予黨紀(jì)處分的決定。

5、改革“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。地方紀(jì)委、部門紀(jì)檢組的主要領(lǐng)導(dǎo)人選，以上級(jí)紀(jì)委提名為主；必要時(shí)上級(jí)紀(jì)委有權(quán)向下級(jí)紀(jì)委選派主要領(lǐng)導(dǎo)；逐步將對(duì)各省各部委的臨時(shí)巡視改為派駐巡視，擬按原大行政區(qū)和系統(tǒng)設(shè)立固定的巡視辦公室，待條件成熟時(shí)，分步完成全系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。