連城縣農民房產與宅基地調研報告

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黨的十六屆五中全會提出了新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標要求，體現了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設協調統一的發展要求，也是建設和諧社會的具體體現。其中“村容整潔”可以理解為最大限度的為農民提供良好的居住環境。實際上，基本落腳點就在房產與宅基地的管理上，就是如何規范宅基地管理。基于此，本辦組織人員走訪了全縣部分鄉鎮，并選擇了北團鎮江園村，對農村村民建房及宅基地的管理問題開展了一次調查。

一、農村宅基地的概念及其法律基本特征

通過此次在江園村調查走訪，我們發現九成以上的村民對什么是農村宅基地，如何合法取得和擁有宅基地，宅基地的使用法律規定等情況一無所知，所以我們認為有必要在此與大家一些了解這些政策法規知識。

宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。

宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利，宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地的使用權也應及于地下。其法律基本特征如下。

1、集體所有。我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。

2、使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉讓。

3、取得單一性。法律規定了宅基地取得方式的單一性。

4、一戶一宅。根據我國《土地管理法》第62條第1款的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”從字面上看，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。

5、不可流轉性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。也不可以抵押。

二、全縣的基本概況

連城縣是個山區縣，地勢起伏較大。全縣共有17個鄉（鎮），232個行政村，大部分行政村由于地理環境的原因，經濟條件相對落后。目前，隨著交通區位優勢的凸現、全縣工業化的不斷推進以及外出務工人員的不斷增多，農村經濟逐步活躍，農民收入有較大提高，農民建房需求不斷增大，要求建房的農戶越來越多。我縣農戶擁有房屋主要是以自建的方式取得。根據2007年統計年鑒統計，2006年，全縣平均每人新建房屋面積0.8平方米，均為鋼筋混凝土結構，每平方米新建房屋價值540元；新建房屋生活用0.8平方米；每人年末使用房屋面積29.8平方米，其中磚木結構7.55平方米,鋼筋混凝土結構16.25平方米。年末每戶使用房屋價值24000元。

歸納起來，主要有以下幾種原因導致農民要求建房。一是生活條件改善。近年來，由于農村經濟活躍，農民收入多元化，原來的一些無房戶、困難戶生活水平得到很大改善，希望新建或擴建住宅來改善居住條件，以贏得更好、更舒適的生活環境。二是家庭人口結構發生變化。一些村民因結婚、生孩子后，欲和父母、兄弟分開立戶，要求以一戶一宅為原則單獨審批宅基地；有的家庭因小孩長大，需要單獨的房間，致使原來的住房顯得擁擠，要求按照政府規定的人均住宅面積計算擴建原有住宅。三是房屋年久失修需重建。部分建于20世紀70、80年代的房屋出現地基下沉、屋頂滲漏、墻體開裂等現象，有的還經有關專業部門鑒定屬危房，存在一定的安全隱患。基于此，危房戶為了居住安全和改善住房條件需要，提出了翻建房屋的要求。我縣2006年重建家園的洪災受災戶就屬于此例。四是涉及重點工程建設需要拆遷。為確保贛龍鐵路、龍長高速、永武高速及204國道改線、蓮中路拆遷等重點建設項目的順利實施，對于部分涉及拆遷并選擇自建房的農戶，政府給予安排了宅基地，但由于農村宅基地審批需要一定時間，類似這些因重點工程建設需要拆遷的農房是在未辦理相關法定手續的情況下先建房的。

三、抽樣調查情況

北團鎮江園村共有5個自然村，14個村民小組，總戶數為393戶，人口1635人，農民人均純收入3250元。該村以烤煙種植，生豬、連城白鴨養殖和米粉加工業為主導產業，農村基礎設施較為完善，村風民風、村容村貌較好。

1、村莊規劃方面。就北團鎮江園村調查情況來看，該村建房一直以來都沒有統一規劃，2006年被列為新農村建設市級試點村后，才開始有史以來的一次全面、正規、科學的規劃設計。全縣17個鄉鎮，除了集鎮所在地的行政村和新農村建設試點村外，情況一般都類似江園村。

2、房屋面積方面。根據2004年12月1日起施行的《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》第九條的規定，農村村民每戶建住宅用地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設住宅，或者對原舊住宅進行翻建的，每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。但是就江園村的調查情況來看，用地面積超過120平方米（含120平方米）的有222戶，占56%；80平方米至120平方米（含80平方米）的有109戶，占28%；而不足80平方米的只有62戶，占16%。而且40%左右的農戶都至少還有1處舊宅基地（即閑置舊宅），且絕大部分處于無人居住、年久失修狀態。國土部門除宅基地墾復補助政策外，至今也沒有出臺其它多余宅基地清理收回的政策措施，浪費了大量的土地資源。

3、土地收費問題。按照我國法律規定，宅基地是村民無償使用的，不存在支付土地價款的問題，唯一需要交納的費用就是土地登記費，按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》和原國家土地管理局《關于土地登記收費及其管理辦法》（[1999]國土[籍]字第93號）的規定辦理，具體包括兩項：一是土地權屬調查、地籍測繪費，此項費用農村居民生活用地面積在200平方米（含200平方米）以下每宗地收5元，200平方米以上每宗地收10元。如果已經有了土地利用詳查成果資料的村農民集體所有土地，則必須利用該成果資料進行登記發證，免收土地權屬調查、地籍測繪費。但應每宗地以圖幅為單位每幅收10元圖件編繪資料復制費。二是土地注冊登記、發證費，此費用個人每證5元，單位每證10元。“三資”企業和其他國家特制證書的，每證20元。以上屬于土地登記發證應收取的相關費用，除此以外的任何收費都屬于亂收費項目。

根據《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》第十九條的規定，我省農村村民經批準使用集體土地建設住宅，只需參照《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定的征地補償標準和辦法，向農村集體經濟組織或者村委會支付土地補償費用。農村村民對原舊住宅進行原址翻建、申請新的住宅用地后將原舊住宅用地退還村集體經濟組織的，不繳納土地補償費用，但超過本辦法規定的最高住宅用地面積限額擴建住宅的，應繳納超出面積部分的土地補償費用。

四、存在的問題

1、農村宅基地缺乏統一規劃，用地粗放。村民建房選址多數是在自家承包田、自留地或交通便利的村莊道路附近，沒有統一規劃，隨意選址，使村莊布局雜亂無章，零散分布，浪費土地，聚集效應不高。村發展用地規劃成果資料沒能發揮應有的規劃控制作用。蓋房子要講究“風水”、“坐向”，造成各村各戶往往只按自家的意愿進行建設，而違反了城鎮發展用地規劃的要求。

2、超標準使用宅基地現象十分普遍，少批多用宅基地行為仍然存在。按新《土地管理法》和《福建省條例》規定，農村村民每一戶只能有一處(新舊宅基地合計)不超過標準120平方米的宅基地。但很多農村村民戶均宅基地都超過120平方米。甚至在1999年1月1日新《土地管理法》實施后分配劃撥的宅基地，每宗地面積仍不止120平方米。有一些村(居)多占用的宅基地比國土部門批準的還要多。

3、土地使用法律意識淡薄。由于小農意識的局限，不少村民認為農村宅基地在“一戶一宅”原則下是無償取得的，不少村民在新建或擴建住宅時，有意擴大經審批的建筑面積，認為只要建了房，這塊地就是自家的了。而對于這種情況，基層村干部有的沒有及時發現加以制止；有的即使加以制止，但效果不明顯；還有的則礙于情面，對超面積建房的行為采取放任自流，聽之任之。這樣，使得農村宅基地盲目擴張，“占補平衡”無法實現，建設用地指標無法落實，耕地得不到有效保護。更有甚者借土地資源較為緊缺，在有些村民宅基地無法落實的情況下，將宅基地、承包地、自留地隨意有償轉讓給他人，實施隱性交易，從中非法牟利。“一戶多宅”、亂占地建房、多占地建房的現象盛行，“空心房”現象明顯。在有一戶多宅的情況下，還有許多農民沒有宅基地一家幾代人居住在一起，這就是幾戶有一處住宅。甚至不經申請就搶占耕地建房，當地主管機關有時也無可奈何。江園村曾于2004-2007年期間刮起一股“私占農田、未批先建”的歪風，后在國土執法部門的嚴厲打擊下情況才有所好轉。

4、受經濟利益驅動違章搭建。部分群眾由于受經濟利益驅動和期望在以后征地、拆遷過程中能確認更多的房屋面積或獲得更高的經濟補償，在自家的房屋上突擊加層、違章擴建，或在宅基附近的公用地塊上違章搭建；也有些村民建造簡易房出租給務工人員，或建造豬舍養殖家畜，以獲取更大的經濟收益。這種情況在國、省道沿線工業和商貿業較發達的鄉村尤為多見。

5、審批程序繁雜導致部分村民違法用地。按照規定，村民建房首先由本人提出申請，經村民委員會同意，提交鄉（鎮）國土資源所核實，再上報縣國土資源局審批。手續、程序較繁雜，若在審核過程中有一個環節發現問題，都導致無法審批。由于條件嚴、程序繁、時間長、審批難，尤其近幾年對宅基地審批愈加嚴格，部分群眾對申請報批宅基地有畏難心理，導致了未批先建、違法用地等情況屢禁不止。同時，宅基地的審批劃撥權為鄉(鎮)及村干部所操縱，越權劃撥，以權謀私的現象嚴重。

6、現實狀況與法律規定矛盾沖突較為突出。農村宅基地使用權的流轉秩序混亂，背離了《土地管理法》的立法目的；法律規定的單一性和取得方式多樣性沖突；舊宅基地的收回及其具體規范沒有法律明確規定。

五、思考與對策

通過以上分析可以發現，農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，是計劃經濟時代的歷史產物，已不符合社會主義市場經濟體制的要求。一不適應社會主義市場經濟體制；二不適應農村人口消長變更之勢；三不適應以家庭為經濟單位的傳統習慣；四不適應農村產業結構改革的客觀要求；五不適應改善農民生活，促進農村經濟發展。我們認為應從以下幾個方面對農村房產和宅基地管理加以規范。

1、加強立法。出臺新的法律法規或者對已有的阻礙正確引導，管理，監督宅基地使用的法律法規進行廢除。要著重理好以下三個關系：一是正確處理農村宅基地的福利性和財產性的關系，全面反映農村宅基地的屬性。二是正確處理國家和農民集體的關系。在宅基地的審批過程中，農民集體沒有對宅基地的處分權，這與農民集體的所有者地位極不相稱；另外，也沒有賦予農民集體對宅基地使用的監督、管理權。法律對宅基地所有者的漠視使得所有者并沒有發揮出其應有的作用。三是正確處理國家干預和市場機制的關系。

2、宅基地使用權的擴大。立法的核心的核心是允許完善農民的宅基地使用權，允許其買賣，抵押等并且要給這些行為一定的限制，例如宅基地的使用權只能歸本村居民所有，那就意味著通過其他途徑獲得本村宅基地使用權的外村人只能將它轉讓給本村居民，但要遵循等價有償原者則，不得強制將其收回。

3、完善制度建設。既然城市有房管局，農村也應建立相應的管理機關，主管農村的建房，宅基地的申請，使用和轉讓和收回。現在雖然鄉鎮有國土資源所，但發揮的作用不大。我們應該像對待城市市民買房一樣設立登記機關，記載該戶農民的宅基地的實際面積和大體位置，發給農民房產證和土地使用權證書。農民轉讓宅基地必須登記，否則，不受法律保護。也就越是說登記是取得宅基地使用權的唯一合法要件。即使申請新的宅基地也必須登記。應做到城鎮農村一體化，不應區別對待。

4、針對實際情況放寬原則。在新的制度下，應該突破一戶一宅的原則，建立以一戶一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給以法律的明確規定。首先說明戶的概念，就是以一對夫婦為核心的家庭單位或者以單親父母為中心組建的家庭單位，或者以一個或幾個孤兒組成的生活單元都叫一戶。在現實中有不少一戶多宅的情況，對此應特別對待，使其合法化，同時應該每年對此收取一定的稅收，也叫土地使用費，督促其將多余的宅基地的轉讓給同村其他缺乏宅基地的用戶，加強自動調節功能。同時，允許達到結婚年齡的男青年擁有一塊宅基地，這也符合中國的傳統美德和現實需要。

5、超標準部分實行統一收費。對人均宅基地面積全省統一規定一定的范圍，再由各地按照實際情況確定標準，報省人大備案。各地都應該按照規定執行，對于超越宅基地規定的，每年收取一定的費用。盡量使其購買農村的閑置宅基地，荒地等。并且要根據需要宅基地的多少，適當調高擁有多處宅基地的用戶的使用費用（超過的收取），使供求關系達到一個適度的平衡。收取的費用，作為該村的基建基金，專款專用，不得隨便提取。

6、對農村宅基地進行整理規劃。農村宅基地整理必須堅持統一規劃、分步實施的原則。農村宅基地整理規劃指的是村莊整理規劃，即對某一村莊宅基地的利用進行重新安排，包括原有宅基地利用的調整，騰出宅基地的利用，規劃擴大宅基地的定位等。只有以規劃來統領宅基地整理工作的全局，才能少走彎路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重復建設和浪費。在編制農村宅基地整理規劃工作中，要堅持高起點、高標準，認真貫徹建設社會主義現代化新農村的指導思想。一是要編制好村莊規劃設計，對建筑物進行“五定”，即定位、定向、定高（地面標高和建筑物總高）、定立面、定建筑風格。二是要嚴格規范建設行為。要采取措施確保每家每戶都嚴格按照村莊規劃設計實施建設，有條件的村要實行統一設計，統一建設。三是村莊基礎設施以及公益設施由村集體統一建設。