社區(qū)居委會(huì)反思性考察報(bào)告
時(shí)間：2022-10-21 04:48:00
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社區(qū)居委會(huì)作為目前社區(qū)中最具權(quán)威性、影響力、涵蓋面最廣、組織協(xié)調(diào)能力最強(qiáng)的主體組織，其自治程度的高低對(duì)于社區(qū)建設(shè)水平乃至社區(qū)發(fā)展程度的高低都具有直接而重要的影響。但從筆者對(duì)全國(guó)10幾個(gè)不同類型城市的調(diào)查來(lái)看，目前，社區(qū)居委會(huì)的自治程度非但沒(méi)有明顯的增強(qiáng)，反而有弱化的趨勢(shì)。而影響社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮的主要原因之一就是其日益繁重的行政性負(fù)擔(dān)。雖然，針對(duì)社區(qū)居委會(huì)的行政性負(fù)擔(dān)問(wèn)題，各地也采取了一系列“減負(fù)”措施，但實(shí)際效果并不理想，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)越“減”越“重”的怪現(xiàn)象（在某省會(huì)城市竟然有近1/5的經(jīng)激烈競(jìng)爭(zhēng)上崗的社區(qū)工作人員因不堪重負(fù)而被迫辭職）。
由此看來(lái)，社區(qū)居委會(huì)的“減負(fù)”問(wèn)題仍是目前一個(gè)亟待解決的重要課題。那么，社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)到底有多重？繁重負(fù)擔(dān)來(lái)自何處？如何走出“減負(fù)”困境？這是筆者在下文中試圖描述和討論的問(wèn)題。
一、社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀
體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上主要都在做些什么工作呢？為徹底弄清這個(gè)問(wèn)題，筆者調(diào)查了湖北、江西的近50個(gè)社區(qū)，以下是筆者根據(jù)湖北C、D兩社區(qū)二00三年度全年的原始工作記錄整理統(tǒng)計(jì)的社區(qū)居委會(huì)的主要工作任務(wù)情況（見(jiàn)表一）。
表一：二00三年C社區(qū)、D社區(qū)工作情況統(tǒng)計(jì)表
工作類別
C社區(qū)
D社區(qū)
頻數(shù)（件）
占全年工作百分比（%）
頻數(shù)（件）
占全年工作百分比（%）
公共治安
291
15.71
455
24.13
環(huán)境衛(wèi)生
62
3.35
260
13.79
醫(yī)療保健
141
7.61
167
8.85
社會(huì)保障
88
4.75
159
8.43
人口管理
68
3.67
106
5.62
公共設(shè)施
112
6.05
97
5.14
其他行政事務(wù)
493
26.62
412
21.84
文體公益
507
27.38
56
2.97
居民求助
90
4.86
174
9.23
合計(jì)
1852
1886
從表一的統(tǒng)計(jì)結(jié)果不難看出，目前社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)是相當(dāng)繁重的，C、D兩社區(qū)二00三年全年的工作量分別達(dá)1852件、1886件（這還不包括許多沒(méi)有寫入工作記錄的臨時(shí)性工作），平均每天分別要完成5.07件、5.17件工作。需要指出的是，這些工作涉及許多個(gè)行業(yè)，很多是專業(yè)性非常強(qiáng)、居委會(huì)工作人員無(wú)法或不能很好地完成的工作，這也在無(wú)形中有增加了居委會(huì)工作的負(fù)擔(dān)。
雖然，目前居委會(huì)工作的任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，但在筆者的調(diào)查中，幾乎100%的社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人都表示目前居委會(huì)任務(wù)仍在不斷增加，而增加的工作主要是政府交辦的行政性事務(wù)。
二、社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)探源
根據(jù)有關(guān)規(guī)定,社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)主要包括兩個(gè)方面,一是組織居民開展社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè),實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；二是協(xié)助政府工作。從理論上來(lái)講，作為基層群眾性自治組織,其更多的時(shí)間和精力應(yīng)當(dāng)花在社區(qū)的自治事務(wù)之上。但實(shí)際情況又如何呢？我們?nèi)砸院盋、D兩社區(qū)為例，將兩社區(qū)二00三年度完成的工作進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的分類（行政性事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)）后再行統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表二）。
表二：二00三年C社區(qū)、D社區(qū)全年工作情況分類統(tǒng)計(jì)表
工作類別（服務(wù)單位）
C社區(qū)
D社區(qū)
頻數(shù)（件）
占全年工作百分比（%）
頻數(shù)（件）
占全年工作百分比（%）
行政性事務(wù)
市級(jí)單位
201
11
99
5
區(qū)及單位
238
13
149
8
街級(jí)單位
665
36
1292
69
其他單位
151
8
116
6
社區(qū)自治事務(wù)
597
32
230
12
表三：社區(qū)居委會(huì)工作人員對(duì)居委會(huì)工作任務(wù)的評(píng)價(jià)（N=92）
問(wèn)題
答案
頻數(shù)（人）
所占比例（%）
您認(rèn)為在實(shí)際工作中居委會(huì)承擔(dān)的主要事務(wù)是
政府交辦的事務(wù)
78
85
居民求助的事務(wù)
10
11
居委會(huì)自主開展的事務(wù)
4
4
表二的統(tǒng)計(jì)結(jié)果清晰地表明，目前，社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)荷主要來(lái)自政府，兩社區(qū)二00三年完成的工作中，行政性工作分別高達(dá)88%、68%且呈現(xiàn)出越是基層的政府向社區(qū)下派任務(wù)越重的現(xiàn)象，而社區(qū)自治事務(wù)只占12%、32%。這也可在筆者對(duì)92位社區(qū)工作人員的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果（見(jiàn)表三）中得到印證，高達(dá)85%的社區(qū)工作人員表示，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的主要事務(wù)是“政府交辦的事務(wù)”。顯然，目前的社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上仍是基層政府的“一條腿”，而非社區(qū)居民的“頭”，角色發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位，其造成的結(jié)果必然是“種了別人的天，荒了自己的地”。這種角色的變異,必然會(huì)影響到居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的認(rèn)同和信任（見(jiàn)表四中筆者對(duì)96位社區(qū)居民的問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果），從而造成居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的漠視和“用腳投票”等一系列嚴(yán)重的后果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些對(duì)于社區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)和社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展都是相當(dāng)不利的。
表四：社區(qū)居民對(duì)居委會(huì)的信任情況（N=96）
問(wèn)題
答案
頻數(shù)（人）
所占比例（%）
您認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)能否代表社區(qū)或居民的利益
能
18
19
基本能
29
30
基本不能
38
40
不能
11
11
三、“減負(fù)”對(duì)策
社區(qū)居委會(huì)“減負(fù)”問(wèn)題實(shí)際上就是社區(qū)居委會(huì)角色回歸本位的問(wèn)題，這也是提高社區(qū)居委會(huì)自治程度乃至社區(qū)自治水平必須切實(shí)加以解決的一個(gè)基礎(chǔ)性關(guān)鍵問(wèn)題。雖然我們明確了社區(qū)的負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀及其來(lái)源，但在目前這種改革處于攻堅(jiān)階段、社會(huì)轉(zhuǎn)型還未到位的情況下，要想標(biāo)本兼治、徹底解決這個(gè)問(wèn)題，簡(jiǎn)單地采取“行政全能主義”和“社區(qū)自治主義”都是不可取的，而應(yīng)該從微觀和宏觀、機(jī)制和體制以及近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)等方面加以綜合考慮，也就是不但要考慮“長(zhǎng)久之策”，而且要有“權(quán)宜之計(jì)”。
1、“權(quán)宜之計(jì)”。從微觀、機(jī)制和近期方面來(lái)講，現(xiàn)階段必須切實(shí)明確社區(qū)職責(zé)，實(shí)行行政事務(wù)“社區(qū)準(zhǔn)入制”。首先是按照憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)社區(qū)應(yīng)該承擔(dān)的工作進(jìn)行認(rèn)真、全面而細(xì)致的梳理并在此制定出臺(tái)《社區(qū)工作職責(zé)》，從制度上明確社區(qū)到底應(yīng)該做什么。其次是在明確社區(qū)職責(zé)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)行行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)“準(zhǔn)入制”。黨政各職能部門的工作，對(duì)于不必進(jìn)社區(qū)和可進(jìn)可不進(jìn)社區(qū)的，一律不得進(jìn)入社區(qū)；對(duì)于必須進(jìn)入社區(qū)的，一律實(shí)行“準(zhǔn)入制”。這項(xiàng)工作可由各級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行統(tǒng)一審核、歸口管理，各級(jí)社區(qū)辦對(duì)同級(jí)職能部門的行政事務(wù)進(jìn)行審核，但批準(zhǔn)行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)前必須征求下級(jí)社區(qū)辦的意見(jiàn)。各級(jí)社區(qū)辦在批準(zhǔn)行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的同時(shí)，必須按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，一并明確工作經(jīng)費(fèi)的數(shù)額、撥付期限等具體事項(xiàng)。對(duì)于未經(jīng)審核而直接下達(dá)社區(qū)的工作任務(wù)，社區(qū)可以拒絕承擔(dān)。最后，各級(jí)社區(qū)辦定期（一個(gè)月或一季度）通過(guò)發(fā)放不記名調(diào)查表等方式到社區(qū)檢查行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)情況，檢查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)并作為各部門年終考核評(píng)比的依據(jù)。
2、“長(zhǎng)久之策”。從宏觀、體制和長(zhǎng)遠(yuǎn)方面來(lái)講，一是要修改或重新制定出臺(tái)《城市居民委員會(huì)組織法》，特別要將1989年《居組法》中容易造成居委會(huì)角色混亂或在實(shí)際工作中難以執(zhí)行的條文剔除（比如在1989年《居組法》第二條中規(guī)定居委會(huì)是基層群眾性自治組織，但在第三條第五款中又硬性規(guī)定居委會(huì)必須協(xié)助工作），明確界定社區(qū)居委會(huì)的角色定位，從而將社區(qū)居委會(huì)行政性負(fù)擔(dān)的來(lái)源從源頭上切斷。二是在修改法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)該有步驟、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制改革，在實(shí)際工作中理順政府（主要是街道）與社區(qū)的關(guān)系。考慮到傳統(tǒng)城市基層社會(huì)管理體制（即“條塊結(jié)合，條包塊統(tǒng)”）“條”難“包”“塊”又無(wú)法“統(tǒng)”的現(xiàn)狀和目前進(jìn)行的兩種街道體制改革思路（加強(qiáng)街道職能和弱化街道職能）試點(diǎn)情況實(shí)際效果以及管理成本等問(wèn)題，筆者建議社區(qū)管理體制改革宜以“條塊結(jié)合、以條為主”為目標(biāo)取向，逐步弱化街道直至取消街道設(shè)置，街道原有的行政性事務(wù)全部由上級(jí)政府“回收”，屬于社區(qū)自治的事務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)。體制改革后，行政性事務(wù)可自由進(jìn)社區(qū)，但不得進(jìn)社區(qū)居委會(huì)，所有行政性事務(wù)均由政府部門聘用的人員完成。當(dāng)然，社區(qū)居委會(huì)也可根據(jù)自愿原則協(xié)助其完成工作。這樣，社區(qū)居委會(huì)的“減負(fù)”問(wèn)題就又從體制上得到了根本的解決和落實(shí)。