委員會制度建設調查報告

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黨內民主是黨的生命。加強黨內民主建設，必須充分尊重黨員的主體地位，保障黨員民主權利。黨的代表大會制度和委員會制度是黨的重要組織制度和領導制度，是發揚黨內民主、集中全黨意志的重要載體，對推進黨的建設新的偉大工程具有十分重要的意義。因此，必須以改革創新精神，從改革體制機制入手，加強和改進黨的地方代表大會制度建設，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。**年，本課題組組織力量，通過召開座談會、個別走訪地方黨政領導、發放調查問卷等方式進行了深入調研。在深入調研的基礎上，我們對加強和改進黨的地方代表大會和委員會制度建設問題形成了一些初步認識。

一

中國共產黨在80多年的奮斗歷程中，始終把加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設作為黨的建設的重要任務，堅持根據形勢和任務的需要不斷完善創新。特別是十六大以來，黨中央從新世紀新階段的形勢和任務出發，就加強和改進黨的代表大會和委員會制度建設提出了一系列新要求，推出了一系列新舉措。按照中央要求，各地黨組織堅持解放思想、實事求是、與時俱進，進行積極探索和創新，取得了一定成效。主要是：積極探索黨代表任期制，黨代表的作用得到較好發揮；試行黨代會年會制，黨代表大會的制度功能得到較充分體現；全面落實全委會票決下一級地方黨政領導班子正職人選制度，全委會的用人權得到增強；逐步完善常委會向全委會報告工作制度，全委會的監督職能得到強化；全面推進地方黨委領導班子配備改革，地方黨委的集體領導作用得到進一步加強。但從總體來看，這與中央關于進一步擴大黨內民主，提高黨的執政能力和保持黨的先進性的要求相比，還存在一定差距。主要有以下幾個方面的問題。

（一）一些地方黨的代表大會對委員會的工作報告討論不充分，影響了會議質量。當前，一些地方黨的代表大會會議質量還不盡如人意，突出表現在代表對報告的討論不夠深入。

一是報告提交大會前沒有廣泛征求代表意見，代表對重要議題缺乏會前準備。問卷調查顯示，有13.1%的人表示，由于“對相關情況不了解”，所以在黨代會上提不出實質性的意見。二是有的地方提交黨代表大會的工作報告過于宏觀，講原則性意見多，講解決實際問題的措施少；講成績多，講問題少，代表無法深入討論。三是黨代表對自己的角色定位認識不正確，審議報告的責任意識不強。有的地方黨代表把審議報告的職責錯誤地理解為學習領會報告精神，只談自己如何理解、貫徹，對委員會的工作提不出意見或建議。

（二）黨內選舉制度不完善，一些地方黨代表大會選舉工作發揚民主不夠。選舉程序存在缺陷。一些地方候選人提名制度過于籠統，候選人介紹制度過于模糊，甚至流于形式。組織上沒有給候選人提供表達和展示的平臺。問卷調查顯示，在回答“您認為目前影響黨內民主選舉的最主要問題”時，有36.5%的人認為代表對候選人的情況不了解。有的地方還存在著選票設計不科學，填寫選票時不尊重代表的隱秘權，選舉的監督機制不健全等問題。

選舉人的意志沒有得到充分體現。有的地方過分強調組織意圖，忽視了代表的選舉權利。有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過于明顯。

競爭機制引入不夠。從擴大黨內民主和廣大黨員干部的要求來看，目前，許多地方差額選舉與直接選舉的比例還是太少。浙江臺州市在對326人的問卷調查中，有52.7%的受訪者認為黨內民主選舉制度存在的主要問題是競爭機制引入不夠。

（三）黨的地方委員會向同級代表大會負責并接受監督的規定難以落實，影響了黨代表大會的權威。依照黨章規定，黨的各級委員會應向同級代表大會負責并報告工作。但從實際情況看，黨的地方代表大會一般每5年召開一次，委員會直到5年屆滿才向黨的代表大會報告工作，而且每屆黨代會聽取和審議的委員會報告，不是由它選舉產生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產生的委員會的報告。在長達5年時間里，委員會如何對同級代表大會負責缺乏制度安排，黨代會對它所授予的權力缺乏有效的監督手段和載體。因此，大會閉幕后，黨代會難以繼續在黨內政治生活中發揮應有的作用，其監督職能也得不到真正實現。

一些地方黨委委員屆中頻繁調整影響了同級黨代表大會選舉的權威性。保持委員會成員的穩定是尊重代表大會的意志、維護黨內選舉的嚴肅性和權威性的基本要求?！兜胤近h委工作條例》規定，調動或指派下一級黨組織的負責人，其數額在下一級黨的委員會任期內一般不得超過常委會委員職數的二分之一。但是，有的地方遠遠超過了這個界限規定。有的地方黨代表大會剛剛開過，有的常委工作就發生變動。如果組織上隨時任免黨委主要負責人，黨代表大會的選舉就失去了實際意義。

（四）一些地方黨委決策范圍不明確、議事規則和決策程序不規范，全委會的決策、監督職能虛化。一些地方黨委重大問題的決策權過分集中于常委會。一些地方對提交全委會決定的“重大問題”的范圍和內容規定不明確，或者雖然作了一些具體規定，但缺少相應的實施細則和程序作保證。在缺乏制度規范的情況下，哪些問題需要提交全委會討論決定，實際上完全取決于常委會特別是書記的意愿。有的地方單純從決策效率考慮，以常委會代替全委會決定重大問題。

一些地方全委會議事規則和決策程序不完善。主要表現有：一是全委會召開次數和內容的安排不夠科學。有的地方全委會召開次數過少，一次會議研究的議題很多，會議時間又較短，委員難以充分發表意見，對議題的討論、決定往往是草草了事。有的地方往往把召開全委會當成一種形式，存在通報情況多，研究問題少；部署工作多，決定大事少；提出要求多，聽取批評少的“三多三少”問題。二是全委會的議題準備工作不夠規范。一些地方提交全委會審議的議題在會前不作認真研究準備，議題方案既缺少科學的論證，又缺乏實際操作性。有的地方甚至不按規定提前把會議議題和相關資料送達委員，委員在會前對議題一無所知，與臨時動議區別不大。三是會議的民主氣氛不夠濃。有的是由熟悉議題相關工作的委員發表一點意見，其他委員隨便議議；有的是書記率先表態，其他委員因個人利害關系或礙于面子不敢或不愿表達不同意見，隨聲附和。有的完全看主要領導的眼色行事。

全委會對常委會及其成員難以進行監督。主要原因是：缺乏足夠有效的監督手段。比如，黨章規定常委會在全委會閉會期間行使委員會的職權。但是，常委會行使全委會職權的情況應如何向全委會報告，全委會又如何及時對常委會權力運行情況進行監督，常委會如果出現違背全委會決議的問題如何解決，目前在制度上尚缺乏有效的制約措施。雖然**年4月中央出臺了開展黨內詢問和質詢辦法，但由于缺乏可操作的具體工作程序，目前這項工作在地方基本沒有開展。

（五）一些地方黨委常委會的工作機制不夠完善。推行地方黨委領導班子配備改革后，地方黨委常委會的工作運行出現了一些新的情況和問題。

專職副書記職責定位不明確，缺乏統一規范。許多專職副書記感到困惑，副書記在常委會中的職責和定位不對稱，出現了“專職不專，實職虛設”的問題，工作積極性和主動性受到很大影響。

常委之間溝通協調機制不暢。實行領導班子配備改革后，常委分工相對獨立。如果缺乏溝通交流，常委會集體決策就容易成為“書記+分管常委”的決策，勢必影響常委會的議事能力和決策水平。

議題的確定程序不完善。一些地方常委會議題的確定存在隨意性，主要取決于一把手的主觀意志。只要書記認為重要，就提交常委會討論；如果書記認為不重要，即使其他常委認為很重要也很難提交常委會討論。據問卷調查顯示，在回答地方黨委常委會決策隨意性大的主要根源時，有43%的人選擇常委會議事規則、決策程序不完善和一把手不按程序辦事。

二

加強和改進黨的地方代表大會制度和委員會制度建設，必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，全面貫徹黨的十七大精神，從我們黨面臨的新形勢新任務的實際出發，堅持以改革創新的精神，切實解決好黨的地方代表大會制度和委員會制度在實際運行中存在的問題和弊端，使黨的各級地方代表大會和委員會更好地發揮職能作用。

（一）結合實際制定貫徹落實黨的代表大會代表任期制的具體辦法，充分發揮黨代表的作用。實行黨的代表大會代表任期制，是改革和完善黨的代表大會制度的一項重大創新舉措，對于進一步擴大黨內民主，落實黨代表對黨內事務的參與權、決策權、監督權具有十分重要的意義。地方黨委應著重在以下幾個方面著力。

1.改進代表產生辦法。代表選舉是代表任期制的基礎性環節。要按照黨章和黨內有關規定，改進代表產生方式，從制度設計和程序安排上充分保障黨員意愿的表達，強化代表選舉的群眾基礎。一是合理劃分選舉單位。二是合理規定代表結構比例。減少領導干部黨員代表比例，增加工農生產一線黨員代表比例。同時，調整界別代表比例，應特別劃出婦女、老干部、非公企業、科教文衛等界別，進行專項推薦。三是擴大差額選舉比例。調研中，一般認為黨代表候選人的差額比例為30-50%比較合適。四是組織開展競選演說。競選演說有利于加深對候選人的了解，提高代表選舉的競爭性，也有利于增強黨代表的代表意識。黨員領導干部應到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺進行競選承諾，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。

2.建立保證黨代表閉會期間發揮作用的制度。從各地探索實踐來看，應逐步建立黨代表考察、調研制度，黨代表質詢、詢問制度，黨代表提案、建議制度，黨代表聯系黨員群眾制度，黨內重要情況向代表通報制度，重大決策征求黨代表意見制度，代表列席黨內有關會議等制度。這些制度要相互配套銜接，形成新的制度體系，保證黨代表在參與黨內事務和推進黨內監督中充分發揮作用。

3.加強黨代表的教育管理監督。黨代表素質高低，直接影響其作用的發揮。各級黨組織要采取有效措施加強對黨代表的培訓教育，增強代表履職能力。要加強對黨代表的考核監督。黨代表由選舉單位黨員選出，必須接受本選區黨員和黨組織的監督。比如，建立代表述職制度，接受黨員對代表履行職責情況的評議。要進一步規范代表資格的確認、代表的辭職、罷免和代表資格的暫停與終止，始終保持代表隊伍的廣泛性、代表性和先進性。要實行黨代表的動態管理。當選舉單位出現黨代表名額空缺時，應及時進行補選。

(二)進一步改進黨的地方代表大會的組織工作，切實提高會議質量。

1.會前深入調研、廣泛征求意見，起草高質量的大會報告。在起草大會報告的過程中，首先應開展廣泛深入的調查研究，廣泛征求意見。報告總結工作要堅持實事求是，成績要講夠，問題要找準；報告提出規劃要符合科學發展、以人為本的要求，任務目標要看得見、摸得著，有具體的保障措施。報告提交大會前，應在本屆代表和新選出的新一屆代表中征求意見，使大會報告的討論過程真正成為代表參與民主決策的過程。

2.改革黨內選舉制度，擴大黨內選舉民主。完善黨內民主選舉制度，重要的是在制度上要有所創新，在程序上要進一步細化和規范。一是改進候選人的提名制度。改變過去那種候選人單純由上級黨委推薦提名的方式，實行上級黨委提名、黨代會代表聯合提名以及黨員個人自薦競選提名等多種提名方式相結合，擴大參加推薦候選人的范圍。二是建立健全候選人介紹制度。代表大會主席團要對新一屆領導班子人事安排的要求作出說明，包括對成員素質、能力、結構的要求等。選舉前，大會應采取適當方式較為翔實地向代表介紹領導班子候選人情況，可以讓候選人與選舉人見面，作自我介紹，談當選打算，使選舉人對候選人有一個較為完整的直觀印象。三是擴大差額選舉的比例和范圍。地方“兩委”委員候選人的差額比例可以適當擴大，黨委常委候選人的差額比例也可以適當增加。四是改進選舉方式。選舉投票時，要保障選舉人不受外界干擾。要改善填寫選票的條件，保證選舉人真實表達自己的意愿。

（三）試行黨代表大會常任制，積極探索發揮黨代會作用的途徑和方式。在縣（市、區）一級實行黨代表大會常任制，對于擴大黨內民主，推進黨的領導體制改革，做到科學執政、民主執政、依法執政，具有很強的實踐意義。

1.科學規范權力運行機制。試行常任制，必須按照發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用的要求，在改革和完善地方黨委領導體制，理順黨內權力關系，規范權力運行機制方面進行探索。如，建立黨代表行使權利的保證制度；完善“三會”授權關系相互制約的制度；規范黨委會權力運行機制。通過建立健全這些制度，進一步發揮黨代表大會的作用，形成常委會對全委會負責、全委會對黨的代表大會負責的相互監督制約的權力運行機制。

2.進一步完善年會制。一是合理規范年會職權。確定年會職權，要充分體現黨代會對本地區政治、經濟、文化、社會發展和黨的建設方面的重大問題的決策權，對“兩委”班子權力運行的監督權。同時，要注意與人代會的職能科學劃分，防止出現新的黨政職能不分。二是科學確定年會議題。年會議題應根據當年的中心工作確定。議題可以由常委會提出，也可以由代表團或代表聯名提出，無論以何種方式提出的議題，都要提交全委會討論確定。三是創新會議審議方式。堅持地方黨委、紀委每年報告工作制度，探索對會議報告進行論證性的審議，進一步提高會議質量。四是精簡會議程序。取消大會預備會議，把大會議程、籌備工作報告在黨的代表大會前的全委會上討論通過。五是有效整合會議資源。要本著確保會議質量、統籌會議安排、提高運行效能的要求，整合有關會議。

3.加強配套制度改革。常任制要同干部人事制度改革、黨內其他民主制度建設相結合，統籌部署、整體推進。既要借鑒已有的經驗，又不能墨守成規，要以黨章為依據，大膽地闖、大膽地試。要善于總結，及時完善。為了保證黨代表大會常任制試點少走彎路，應加強理論研究，為實踐提供理論支撐。

（四）強化地方黨委全委會的職能，充分發揮全委會的決策和監督作用。要從明確全委會、常委會職責范圍，理順黨內權力關系著眼，科學規范全委會、常委會的議事決策程序，努力建立一套科學化、民主化、規范化的工作機制。

1.確立和維護全委會是本級黨組織領導機關的權威地位，認真落實全委會的決策、監督職能。要正確處理全委會與常委會的關系，切實糾正圖省事、怕麻煩而由常委會代替全委會決策重大問題的做法，自覺抵制與民主集中制原則相違背的潛規則，改變全委會決策“走形式”的不正常現象。

2.完善全委會決策機制，發揮全委會在重大問題上的決策作用。一是要科學界定全委會的決策范圍，既要防止把本應由全委會集體討論決定的重大問題交由常委會或其他會議來決定，又要防止把一般性的問題不加選擇地拿到全委會上來討論。二是進一步完善全委會議事規則、決策程序。要改進全委會議題的確定方式，委員聯名提出的議題以及黨代表提案也應列為全委會議題；要適當增加全委會召開的次數；要在鞏固完善全委會票決重要干部制度的同時，進一步擴大全委會票決重大問題的范圍，探索建立全委會票決重大問題的具體辦法。

3.改進委員會的監督機制，切實加強對常委會及其成員的監督。一要完善常委會定期向全委會報告工作制度。要明確報告的主要內容，包括執行黨代表大會決議、全委會決議決定的情況，工作中存在的主要問題，需要提請全委會研究解決的重大事項等；要完善審議和表決程序，使審議報告的過程真正變成對常委會及其成員進行監督的過程。二要建立全委會對常委會成員進行民主評議制度。常委會成員要定期向全委會述職、述廉，接受全委會評議。三要保證黨委委員對常委會進行質詢、詢問制度的落實。

（五）健全地方黨委常委會工作機制，進一步加強領導班子的集體領導作用。要完善地方黨委常委會議事規則和決策程序。一要建立議題管理制度。在議題產生環節體現民主集中制原則，防止和糾正重要議題不上會討論，事務性工作反而上會討論的決策錯位問題。二是搞好決策前的科學論證。決策前，必須深入調查研究，有的必須進行專家論證、決策評估，實行公示，召開聽證會。嚴格禁止決策臨時動議，會議召開前必須將相關材料提供給常委會全體成員，進行認真準備。三要堅持集體討論決定。在討論發言時，應按照委員、副書記、書記的順序發表意見，并強調對各自的觀點說明理由，避免隨聲附和，保證廣開言路，充分討論。在決策的方式上，可以按照不同的決策內容，采取不同方式。決定人事問題，應采取無記名投票表決方式，杜絕“個人說了算”；決定經濟社會發展的重大問題，應采取記名投票表決方式，表決情況記錄在案，以增強常委參與決策的責任意識。

要科學確定常委會委員的職責分工。特別是要解決好專職副書記的職責定位問題。專職副書記的職責定位應放在加強地方黨委領導班子建設這個大局中來考慮和把握，堅持權責一致原則，做到規范、統一。應將中央關于專職副書記“協助書記處理日常事務、受書記委托負責其他有關工作”的規定進一步細化。專職副書記的職責應由地方黨委分級確定。

探索建立常委會經常性的溝通協調機制。從各地實踐來看，以下三種形式都起到了較好的作用。一是由黨委專職副書記協助書記組織常委間的溝通協調工作，減輕書記直接與各位常委溝通協調的工作量，有利于書記集中精力抓大事、謀全局。二是實行常委例會制，每周召開一次常委會，交流工作情況，對一些重要問題進行務虛。三是改書記辦公會為黨政領導“碰頭會”。碰頭會的組成人員可以是“3＋X”，3即黨委書記、兼任行政正職的副書記、黨委專職副書記，X可以根據碰頭會議題，由相關常委參加，對涉及當地經濟、社會發展全局的工作進行溝通協調，增強常委會領導經濟社會又好又快發展的能力。