淺議社區組織架構和機制運作

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隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸完善，經濟格局和社會結構發生了深刻變化。社區作為基層社會生活的區域性共同體，在城市管理、社會穩定和發展中的地位日益突出。社區黨建作為鞏固黨的執政基礎和群眾基礎、加強社會主義兩個文明建設的有效途徑，已成為城市黨的建設工作的重要課題。而如何構筑一個合理完善的社區組織體系和運行機制則是做好社區黨建各項工作的前提和基礎。

一、現行社區組織架構和運行機制存在的問題

現行社區組織架構包括社區黨組織、社區居民自治組織和社區群眾組織、社區中介組織等各類組織。近年來，全國許多大中城市為適應政治和經濟體制改革的需要，轉變思維方式和管理模式，調動社會各方面的力量，積極探索適合本地實際、各具特色的社區建設思路和做法，創造了沈陽模式、上海模式、青島模式、武漢模式等社區建設管理模式。每一種模式的切入點雖然不同，但都在一定程度上對社區體制進行了改革，對社區組織建設進行了創新，突出了社區民主自治，強化了社區的社會功能。改革的同時也都不可避免地遇到了下列問題和阻力。

一是法律、法規相對滯后。*頒布實行的《城市居民委員會組織法》在法律上將居民委員會定位為基層群眾性自治組織，但隨著社區建設與發展的步伐加快，居民委員會的工作對象已不再是純居民，居民委員會的工作內容也較之以往更加豐富，使得《組織法》的有關規定已滯后形勢發展的要求。加之在社區黨組織的領導方式上、社區成員代表大會的作用發揮上、社區居民委員會的職能運作上，一些比較有效的創新做法與原有法律規定都存在矛盾，一些組織架構缺乏相應的法律、政策支持，廣大社區工作者在思想認識上也不完全統一，造成各地工作發展不平衡。

二是政府職能轉變還不到位。政府在轉變職能過程中，由于各部門對待具體問題的認識不一致，一些政府職能部門片面理解重心下移，把本來屬于政府部門的工作任務轉移到社區居委會，熱衷于到社區設機構、掛牌子，出現了社區組織行政化、社區活動形式化的傾向，增加了社區居委會負擔。目前，社區居民委員會所承擔的工作任務還是以區級政府條口和街道布置的為主，真正應履行的社區自治職責和服務職能卻逐漸弱化。

三是社區自治組織的自治功能還未真正發揮。社區體制改革后，作為社區最高權力機構的社區成員代表大會身兼決策、議事和監督職責，但因缺乏完善的工作運行機制，社區成員代表大會在履行了對社區居民委員會的選舉任務后，對社區重大事項和社區居委會的日常工作沒有實現真正的管理和監督。社區居民委員會名義上對社區成員代表大會負責，但因代表大會組織是松散型，沒有實質約束能力，而社區的各項經費投入包括社委會組成人員的工資福利均由政府財政統包，造成了社委會對政府依賴性較強，凡事只對上級負責，不對社區群眾和駐區單位負責。

四是社區單位和居民群眾的參與意識有待增強。社會上下對城市社區建設這一新生事物還有一個理解和接受的過程。因為社會保障機制尚未完全建立，社區體制改革尚未完全配套，機關、事業單位、院校、駐地軍隊等單位組織的社會管理和服務職能還沒有完全剝離，走向市場和社區。由此造成社區建設與社區單位及居民個人的利益聯系得不夠密切，還沒有成為一種生存和生活的必然需要，有關單位法人以及社區群眾還缺乏參與和自治意識。

二、對社區組織架構的設想

理順社區內各類組織的相互關系，明確各自責權利，是構建合理社區組織架構和機制運作的基礎和前提。中共中央組織部在1996年下發的《關于加強街道黨的建設工作的意見》中指出，居民區黨支部是居民區各種組織和各項工作的領導核心。其職責之一是支持和保證居委會依法履行職責。*年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中也指出，社區黨組織是社區組織的領導核心，在街道黨組織的領導下開展工作。社區居民委員會的根本性質是黨領導下的社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織。

上述規定對社區兩大基本組織---社區黨組織和社區自治組織給予了明確的定位和職責的劃分。但對社區各類組織結構尚未進行完整闡述。我們認為，社區組織結構體系應如下圖所示：

三、對社區工作機制運作模式的設想

社區組織架構包括四個層次：一是社區黨組織；二是社區成員代表大會選舉產生的社區居民委員會；三是依托社區居民委員會在社區成立的各類社區服務載體。它們之間的相互關系和運作模式各自不同。

1、社區黨組織與社區成員代表大會的關系。

中國的社區自治不同于西方的社區自治，是在中國共產黨領導下的社區自治，這就需要通過加強社區黨建來實現黨的領導，發揮社區黨組織在社區組織中的政治領導核心作用，保證社區發展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項法律。

社區黨組織通過組織、協調、保障社區成員代表大會的有效召開來實現黨對社區工作的領導，是黨的政治領導的又一表現方式，它可以把黨的政策通過法定程序變為社區居民和社區單位的共同意志，并且能夠充分發揮群眾參與社區管理的積極性，擴大社區工作的群眾基礎。

社區其他組織在社區成員代表大會的領導下，自我運作、自我管理，可以使黨組織從具體事務中擺脫出來，集中研究和解決社區建設中的宏觀性問題，改善黨的領導。我國社會主義各項事業建設和發展事實證明，一個單位或地區的黨建工作與經濟工作、行政管理、民主管理之間交叉滲透、互相溝通、關系協調，就會相互促進，共同發展。所以黨對社區組織的領導最主要的方式是加強對社區成員代表大會的影響，充分發揮其中黨員的作用。而統包統攬的領導方式，不僅與社區自治性質不符，而且還會影響黨組織的活力和黨在群眾中的形象，影響到單位和地區整體功能和作用的發揮。社區黨組織對社區自治組織的決策機構----社區成員代表大會，包括執行機構----社區居民委員會，以及社區各類組織的領導核心作用應該體現在：

一是發揮社區黨組織的政治優勢，抓好黨組織自身建設，發揮離退休黨員、下崗黨員、流動黨員和在職黨員的作用，建設一支在社區各類組織和各項工作中都能起模范帶頭作用的黨員隊伍。

二是發揮黨組織的組織優勢，密切聯系群眾，溝通、協調與駐區機關、企事業單位和各類新經濟、新社會組織中黨組織的關系，形成社區各項工作的合力，組織協調推進社區全局性工作。

三是發揮黨組織對社區自治的組織、指導、協調和監督作用。對社區居民代表大會的民主決策的內容和程序進行把關，協助上級組織對社區居民委員會組成人員進行考察是黨對社區領導的基礎；發揮社區成員代表大會及其所屬委員會中黨員的作用，在社區自治組織民主決策過程中，將貫徹黨的路線、方針、政策與維護社區居民的民主權利和共同利益有機結合起來是黨對社區領導的保證；在社區自治組織民主管理過程中，指導、監督社區居民委員會正確行使自治權力，保證社區內各類組織在國家法律法規和政策范圍內開展各自工作是黨對社區領導的主要內容；及時了解民情、民意，維護好最廣大社區群眾和駐區單位的根本利益，組織社區成員代表開展社區議事、社區事務督察、社區事務評鑒等工作，對社區居民委員會行使各項權利、履行各項義務進行有效的監督，同時指導社區自治組織對政府有關部門及派出機構行使評議權和建議權，讓群眾滿意、讓群眾信任、讓群眾參與，是檢驗黨對社區領導是否卓有成效的根本標準。

2、社區成員代表大會與社區居民委員會的關系。

社區成員代表大會是由社區單位代表和居民代表組成的對社區重大事項進行民主決策的機構，它也是社區最高權力機構。它在黨組織的領導下充分發動社區各類組織和社區廣大群眾對社區事務實現自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。社區成員代表大會常設由社區成員代表中的知名人士、各級人大代表、政協委員和熱心社會公益的居民積極分子組成的社區議事委員會、社區事務督察委員會、社區事務評鑒委員會等專門委員會，分別承擔社區成員代表大會休會期間社區事務的商議決策、監督協調和對社區居民委員會執行社區管理事務好壞的評鑒工作。社區成員代表大會與社區居民委員會之間是領導與被領導關系。黨組織通過對社區成員代表大會及其專門委員會工作的組織、協調，從而實現對社區居民委員會工作的保障和監督。

3、社區居民委員會和社區志愿者、社區服務中心、社區中介組織等各類組織的關系。

《居委會組織法》規定，居民委員會有協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育工作，協助維護社會治安，開展便民利民的社區服務活動等義務。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中也明確了城市社區建設的各項任務包括拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安等。上述各項工作的落實，社區居民委員會還必須依據黨和國家的有關政策，有效利用社區志愿者、社區服務中心、社區中介機構等載體，引導、支持、規范和配合不同類型的組織，發揮各自作用，為殘疾人、優撫對象和生活困難居民等弱勢群體提供社會福利服務，努力發揮社區服務的社會保障功能；為老年群體提供日常生活照顧、醫療保健和精神生活等方面的服務，以適應社會人口老齡化的需要；扶持和引導服務中介組織為居民群眾提供便民系列服務，滿足人民群眾日益增長的物質和文化需要；為轄區內的企事業單位和機關團體，提供后勤保障服務，以適應企業走向市場和機關、團體、事業單位改革的需要，通過以上服務全面實現社區自治組織的社會功能。

要真正實現黨領導下的社區自治，保證上述組織體系正常有效運轉，還必須依靠城市基層政權的指導和支持。各級城市政府尤其是基層人民政府和它的派出機構－－街道辦事處要在黨委的領導下，尊重社區自治組織的自治地位，不要簡單地將其當作自己的“腿”，努力促使社區自治組織把協助政府工作與自主地為居民服務有機結合起來，幫助其提高自治水平，同時不斷加大對社區建設的投入。

近年來，隨著社區建設的全面推進，社區承擔的責任在不斷擴大，而社區組織的權利卻不甚明確，甚至出現了"社區是個筐，什么都往里裝"的現象。我們希望有中國特色的社會主義社區自治，應該是在黨的領導下，全體社會力量都來學習并參與社區的自理，共同建設一個管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化社區。