縣村級領導班子建設情況調查與思考

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中央提出農村黨支部要實現“五個好”，有一個好班子是“五好”的核心和關鍵，只有把村級班子建設好了，才能實現“一好”帶“四好”，全面創“五好”。最近，我們對全縣村級班子建設情況進行了一次專項調研。

一、基本情況

近年來，縣委和各鎮鄉黨委始終把村級領導班子建設作為農村基層組織建設重點內容來抓，使我縣村級領導班子全面建設得到了加強。

1、村級領導班子的年齡結構通過逐步調整趨于合理。全縣658個村級領導班子成員中，年齡在35歲以下的占12.5％，36歲至45歲的占37.1％，46歲至55歲的占464％，56歲至60歲的占34％，61歲以上的占06％。村支書中35歲以下60人，占92％，36歲至45歲273人，占416％，46歲至55歲301人，占471％，56歲以上占21％。

2、村級領導班子人員冗腫的現象得到較大改變，精干有效的領導群體正在形成。1996年以來，各鎮鄉黨委相繼實施了村級人員精簡工作，以人口、土地和村級可用資金為標準，采取定編制、定職位、定人員、定待遇辦法，共精簡各類人員1192名；同時實施村三委成員交叉兼職，全縣村支書一般都兼任社長，村支書兼任村主任的有65人，占99％(此為村委會換屆選舉前統計數據)，村黨支部委員兼任村委會成員的有758人，占396％。初步改變了過去村級機構多，人員冗腫現象。

3、通過調整、充實、培訓、教育、提高等，村級領導班子整體素質得到了優化，戰斗力、凝聚力不斷增強。1998年上半年，全縣經過村干部述職評議，共調整不稱職村干部41人，群眾信任度不高的村領導班子26個；同年10月，支部換屆選舉結束后，又調整后進村支部班子21個，調整支部書記101人，調整充實支委424名，村干部工作能力偏弱現象得到了改善，創業精神強、致富能力強的領導班子呈上升趨勢。到目前為止，全縣共有163個“五好”村黨支部，占總數的248％，并涌現出下應灣底、五鄉四安等一批省、市級先進基層黨組織。目前全縣658個村級領導班子中，較強的班子有343個，占521％，一般的257個，占391％，差的有58個，占88％。同時，經調整和強化培訓，村級領導班子文化程度偏低的現象得到改善。全縣村級領導班子成員中，大專以上文化程度383人，占總數的9.8％，中專、高中文化程度800人，占總數的20.3％，初中以下2752人，占總數的69.9％。支部書記中，大專文化104人，占總數的15.8％，高中文化203人，占30.9％，初中及以下文化349人，占53.3％。

4、村級領導班子的民主法制意識逐步樹立。從1997年下半年起，我縣相繼建立實施了村干部述職評議、村務財務分開、村委會直選和村干部報告工作日制度，形成了一整套比較規范、完善的選舉、決策、參與、監督、反饋體系，使村務管理和村級領導班子建設走上了公開化、科學化、民主化、規范化的軌道，村干部的宗旨觀念、民主意識和責任意識得到增強。

在充分肯定我縣村級領導班子和村干部隊伍建設上取得成績的同時，也應清醒地看到，當前農業和農村工作形勢嚴峻，面臨的新情況、新問題不斷增多，村級領導班子和村干部隊伍建設面臨著新的挑戰。

首先是農村工作目標發生了變化。當前農村工作進入了一個新的發展時期，縣委縣府提出到2020年全縣要基本實現農業和農村現代化，經濟和社會發展主要指標達到或超過目前中等發達國家水平，建成與寧波現代化國際港口城市相適應的農業發達、經濟繁榮、政治民主、社會文明、布局合理、環境優美、農民富裕的社會主義現代化新農村。這既是當前統領全縣農業、農村工作的一面旗幟，更是包括村干部在內的廣大農村基層干部工作的奮斗目標。

其次是農村工作內容發生了變化。現在要求村支書不僅要抓農業，還要抓工業、商業、抓城建，抓計劃生育、抓精神文明建設；不僅要會跑田頭，還要會跑碼頭；不僅要善于管理，還要會科學決策。僅從農業生產來講，其內容也發生了變化，不只是播種和收割的問題，而且涉及到農業產業化問題，要引導農民合理調整產業結構，走多種經營路子，工作內容更廣泛，難度更大。

再者是農村工作關系發生了變化。實行家庭聯產承包責任制和集體企業轉制后，干部與村民，不再是指揮與服從的關系，而變成為有事要商量著辦的關系。昨天的“為民作主”，已被今天的“由民作主”所取代；昨天的“行政命令式”工作方法，已被今天的“民主商量式”工作方法所代替。現在群眾對村支部和村干部的態度是“有吃有穿不靠你，招工上學不求你，有了困難要找你，解決不了就罵你”。這就對干部在執行政策上的堅定性、思想上的純潔性、政治上的敏銳性、處理問題方法上的靈活性等方面提出了更高的要求。靠行政手段壓人，用簡單粗暴工作方法解決問題的時代已經過去。

二、存在問題

當前農村的新情況、新問題、新變化對村級領導班子和村干部隊伍建設提出了許多新的要求和任務，但從現實看，我縣村級領導班子和村干部隊伍與農村業已變化了的形勢和中央提出的建設一個好班子的要求相比，仍有一定差距，主要表現在：

——村干部素質參差不齊。在一些村級領導班子中，村干部文化偏低、年齡偏大、政策水平低、致富和領導能力偏弱的不在少數。一是思想觀念陳舊。思想不夠解放，因循守舊，滿足于現狀，不研究新情況，不學習新經驗，樂于同自己過去相比，缺乏危機感。也有的對新形勢下如何抓心中無數，工作著力點、切入點不明，停留于應付和交差上。還有的習慣于“等、靠、要”，強調客觀情況多、發揮主觀能動性少，對如何盤活存量，促進集體資產的保值增值辦法不多，缺乏積極探索的精神。二是領導能力不強。一些村干部缺乏帶領群眾勤勞致富的本領和能力，經濟意識淡薄，經營管理經驗不足，在競爭日趨激烈形勢下，對如何發展壯大村級集體經濟，帶領群眾共同致富感到無從下手，力不從心。特別是一些經濟貧薄村，支部書記普遍存在精神不振問題，把希望寄托在等待扶貧，把眼光盯在扶貧優惠政策上。還有一些村干部對如何做好工作畏難情緒嚴重。三是政策水平低。一些村干部文化底子薄，又不肯學習，導致政策理論水平低，對黨的農村政策知之甚少，還不如普通群眾懂得多，一碰到新情況新問題，就不知所措，結果造成工作失誤，農民群眾意見大；一些村干部執行政策能力弱，在工作中憑主觀意識去處理問題，或利己思想嚴重，執行政策隨意性大，貫徹黨的方針政策走了樣跑了調，給農村工作帶來很多麻煩。四是工作方法不適應。有些干部感到現在工作“行政命令不行，思想工作不靈，物質刺激少錢，法制管理沒權”；出現了老辦法不能用，軟辦法不頂用，新辦法不會用，硬辦法不敢用；有的喜歡搞“一言堂”，重大問題不經支委會、黨員會討論，影響了班子團結，造成干群關系緊張；也有的不會科學決策，不注重市場信息，工作嚴重失誤；更有一些村干部群眾觀念淡薄，對群眾關注的熱點、難點問題或視而不見，或久拖不決，致使干群矛盾激化。

——村班子駕馭全局的能力與水平不高。隨著社會主義市場經濟在農村的發展，農村商品化、專業化、現代化的推進，農民從業結構的分散，村級組織的職能發生了根本性變化，從原來的以生產(發展集體經濟)為主變為生產與管理并重，并逐步發展到以管理職能為主。村級領導方式以原來的集工作指導權、生產經營權、財物分配權于一體轉變為農業生產、農民生活、社會事業服務為主的管理模式。這一變化直接導致村干部的工作領域和空間不斷拓寬，工作內容日趨復雜，對村領導班子和主要領導干部領導和駕馭全局的能力與水平提出了比較高的要求。一些村支部書記對此感到茫然失措或束手無策，在他們看來現在工作無從下手，“抓經濟工作不行、做群眾工作不靈、管理村務沒權、抓黨務工作沒興趣”，因而普遍存在“三怕”(怕難、怕煩、怕虧)，“三不”(不想干、不敢干、不會干)思想。工作中存在著三多三少現象，即求穩的多，敢闖的少；應付的多，開拓的少；樂當太平官的多，自我加壓的少。

——村級領導班子不穩定。在調查座談中，一些村支部書記談到：現在當村干部的工作做好是應該，做不好是罪孽，退下來就是失業。一方面認為自己辛辛苦苦任職多年，種了集體的地，荒了自家的“田”，到頭來，升遷無望，在職時有人求，退下來無人睬，與其退后茶涼，“鳳凰墜地不如雞”，還不如早走為好。另一方面，現在群眾要求越來越高，而村級集體經濟發展越來越難，工作壓力越來越重，人累死，怨交死，工資報酬又不高，一旦退下來，靠一、二百元一月的養老金根本無法度日，想想自己能力又不比那些辦廠經商的人差，心態失衡。而在一些邊遠貧困地區的村干部則因工資報酬無法保證而紛紛流失，全縣97年度村干部報酬未能全額兌現的有153個村，占23％，歷年共拖欠村干部報酬263萬元。

——村干部民主管理意識不強。從民主政治建設調查情況看，村干部民主意識與民主實踐的要求相比仍有一定差距，突出表現在村級民主管理和民主決策水平不高。民主管理制度訂得不少，但大都形同虛設，有章不依，工作行為隨意性比較大。民主決策意識差，村干部對民主決策的主體認識模糊，大多數村干部認為決策主體理所當然是黨支部、村委會而不是村民代表會議，因而對村級重大事項的討論和重大政策出臺決策程序不規范。據我們在12個鄉鎮70多個村調查情況看，有17％村由村支部書記個人說了算；26％的村由村兩委會幾個主要干部說了算；48％的村由村兩委會決定，向黨員大會或村民代表會議進行通報，且90％以上村的村民代表會議不擁有決策權。

——村干部隊伍建設青黃不接。目前，全縣共有1810名村級后備干部，村均2—3名；有223個建立村(社)長助理制，配備助理224人。但現在18歲至35歲年齡段，有致富本領，有培養前途的青年，一般都外出務工經商，苗子難覓、人選難找。在一些邊遠山區、經濟貧困村、“三有”薄弱村尤為突出。

我縣村級領導班子建設中存在的種種問題，究其原因是多方面的。一是在村干部選拔使用上標準不一，視野不寬，渠道不廣，因而陷入“合適的人選不到，選到的人又干不了。”的兩難境地。二是在對村干部的教育管理上存在著五重五輕現象：即重使用、輕教育；重組織建設，輕思想作風建設；重目標的制定、任務的落實，輕嚴格的考核和獎懲兌現；重制度的制定，輕制度的執行；重在位干部管理，輕離任干部管理，影響了村干部工作能量的發揮和工作潛力的發掘。此外，這幾年村辦企業轉制，村級收入來源減少和村級負擔過重，支出相對增大，造成一些村集體經濟薄弱，無錢辦事，也是造成村級領導班子隊伍不穩，精神不振的一個重要原因。

三、對策建議

1、要加大對班子建設的指導和監督考核力度。一是要強化指導。建議縣委制訂出臺《鄞縣村干部選拔使用暫行條例》、《鄞縣村級規范化管理章程》和《鄞縣村級收支規范化管理章程》，以簡單實用，便于操作為原則，有效地指導鄉鎮黨委抓好農村基層組織建設特別是村級領導班子和村干部隊伍建設。二是要強化監督。要繼續實施縣委書記與鄉鎮黨委書記簽訂黨建工作責任狀，強化鄉鎮黨委書記抓黨建工作的責任意識。同時，要采取措施加大對鄉鎮黨建工作特別是村級領導班子建設情況的考核督查力度。三是要樹立樣板。建議縣委每三年進行一次黨建工作先進鄉鎮黨委、優秀鄉鎮黨委書記和優秀黨務工作者評選活動，以樹立學習榜樣。

2、要規范選人用人機制，提高“有人管事”水平。要以《鄞縣村干部選拔使用暫行條例》為依據，做好選人、育人、關心人文章。

一是要統一選拔標準。邱隘鎮黨委近年來堅持“德、才、財”標準，挑選了8名企業廠長到貧薄村任支部書記，在較短時間內改變了村里面貌，取得了比較明顯的成效。群眾對此的評價是：村干部自己有能力富，才能帶領集體和群眾富；村干部自己都不會富，根本談不上讓集體富，帶領群眾富。我們認為，在堅持德、才為先前提下，加上“財”，是當前市場經濟條件下比較切合實際的一條村干部選拔捷徑，值得推廣。

二是拓寬選拔渠道和視野。要在堅持原有的內選、外請、下派基礎上，積極探索異地交流和公開選拔村干部方式。從一些人才較多的強村、先進村選拔素質好、有能力的干部到經濟貧薄村、后進村異地任職，這既可優化人才資源配置，又可以發揮人才的潛能，還可以改變貧薄村面貌。當然，異地任職工作難度也不小，必須慎重、穩妥地進行探索和嘗試。同時，要大膽探索和嘗試公推公選村干部和后備干部的做法。今年村委會直選的實施，為公推公選村支部書記和其他干部(包括后備干部)帶來了有利條件。一些地方在選拔村支部書記時實施“兩票制”(群眾投信任票、推薦產生支委候選人；黨員投票選舉支委成員)的做法可以為我所用，以擴大黨支部成員產生的競爭度、民主度和群眾公認度。此外，還可嘗試選拔優秀大中專畢業生到村任職的做法。

三是要加強對村干部的教育培訓。要充分利用縣、鎮、黨校和成人文化技術學校等教育陣地開展村干部上崗培訓和學歷培訓，爭取在三年內對全體村干部進行一次輪訓，力爭使全縣村干部初中以上學歷達到80％以上，村支部書記高中以上學歷達到60％以上。

四是要加大對村干部的關心培養，穩定村干部隊伍。(1)進一步完善村干部養老保險制度，加大養老保險金額度。對一些實績明顯，任職時間長的村支部書記實行養老金額度與任職時間相掛鉤。解決村干部特別是村支書的后顧之憂。(2)建立村支部書記工薪制。實行績效掛鉤，堅持鎮鄉統籌，按月、定期定額發放工資。根據土地、人口、經濟總量、集體可用收入等要素，在年初由各鎮鄉黨委、政府核定，一般應保證村支部書記月工資在500元以上。村其他干部工資由村按崗位、職責和工作量大小確定。(3)建立貧困村干部基本報酬統籌基金，發放對象為縣級貧薄村和“三有”薄弱村支部書記，保證其基本工資報酬能按月領取，資金由縣、鎮從切塊扶貧資金中解決，一般每月最低不能低于400元。(4)建立完善村支部書記任期目標管理責任制。把村支部書記全年工作目標量化為若干具體內容，實行“三掛鉤”：即與黨建工作目標，村級經濟發展目標、精神文明建設目標掛鉤，年終由鎮鄉黨委進行考評，對連續三年前三名的支部書記給予重獎，對特別優秀者經上級黨委考察選拔進鄉鎮領導班子；對連續三年后三名的自然淘汰。同時，建議縣委每三年進行一次“十佳富民書記”、“十佳脫貧致富帶頭人”和“十佳五好示范村”的評選活動，進一步激勵村干部事業心。

3、要規范村務管理，提高“有章理事”水平。要以《鄞縣村級規范化管理章程》為依據，加強村務民主管理、民主決策、民主監督工作，規范村干部工作行為。

一是要明確各種組織的地位和職責。要明確黨支部是村級各種組織的領導核心，居于領導地位。村委會、村經濟合作社是黨支部領導下獨立開展工作的兩個村級組織。黨支部與村委會、村經濟合作社的關系要理順。同時，要明確各自職責和分工，避免黨支部包辦一切。

二是要明確民主決策程序，這是村級規范化管理的核心和重點。首先應該明確村級重大事項的決策主體是村民代表會議，而非村黨支部、村委會；其次應該明確村級決策程序一般為三會決策機制，即村兩委會提出意見，提交村黨員大會討論，最后由村民代表會議作出決定，然后由村干部實施。再者要明確決策議事內容。規定凡涉及全體村民利益的重大事項均應提交村民代表會議討論決定，而不能由少數人甚至個別人說了算。

三是要規范村干部工作行為，明確村干部可以做什么，必須要做什么及不可做什么。

四是要進一步強化村級民主監督力度。要繼續深化完善村務財務公開、村干部述職評議和村干部報告工作制度，有條件的鎮鄉可實行村務財務一季度公開一次的做法。

4、要規范村級收支管理，提高“有錢辦事”水平。要以《鄞縣村級收支規范化管理章程》為依據，重點做好“開源、節流、整頓、政策扶持和激勵”五篇文章。

一要做好開源文章。一是要積極支持和鼓勵各村因地制宜，探索發展路子。(1)走資源開發路子。充分利用現有的各種資源優勢，如山木資源、海洋資源、旅游資源、土地資源，采取集體和個人共同投資，集體經營和個人承包等多種經營方式，發展村級集體經濟。(2)走現代農業路子。順應農業市場化流通，產業化經營的趨勢，通過培植特色種養殖基地、建立農業示范園區，興辦農業龍頭企業，大力辦農工貿一體化、主供銷一條龍的“龍頭企業”。(3)走資本經營路子。通過盤活各種經營性集體資產、興辦村級股份制和股份合作制企業，創辦不同領域的產業項目使村級資產有效運行，達到保值增值目的。(4)走服務創收路子。通過為農戶提供產前、產中、產后服務，為村民提供生活服務，為個私企業提供各項配套，逐步形成村級個私企業群，使村集體取得明顯經濟效益。(5)走房地生財路子。通過集體房產出租增收、新建房產資源創收和集體土地開發增值等途徑，促進集體收入增長。二是要及時收取各種應收費用。對一些承包或租賃企業要及時收繳承包款、租賃費；對農民應承擔的稅、公積金、公益金、勞動積累工等三制一上交費用以及水、電費要及時收取。對各類非農用地，要規范土地征用費的管理，而不能把屬于集體的征用土地補償金私分到戶。對轉制為股份合作制個體私營企業的農村集體用地，要明確其集體資產的性質，按規定收取土地使用費。

二要做好節流文章。一是要繼續做好人員精簡工作。二是要規范非生產性支出，特別是對村級交際招待費用、村干部管理費用、村級福利性支出和為民辦實事支出等都要有一個剛性比例限制，誰超出誰負責，嚴格控制村級費用支出。

三要做好整頓轉化文章。對一些經濟貧薄村、“三有”薄弱村除在稅收、政策、人員支持外，還可以采取“移、兼、并、聯”。對一些邊遠山區村，可以實行移民；對一些資源缺乏，人口少的小村和經濟薄弱村可以由附近的強村、先進村來兼并，以強村帶窮村；對一些人口少、村小但一時不具備并村條件的可以先實施建聯合支部的方式。如橫街鎮實行的“一個支部、幾個村委、統一領導、單獨核算”的組織體制，不僅減少了村級人員，也減輕了村里負擔；而且增強了支部的凝聚力。為將來實行并村創造了條件，不失為整頓轉化后進村、貧薄村的一種有效嘗試。

四要做好政策扶持文章。建議縣委對原來的貧薄村政策作適當的調整，為經濟貧薄村落實相應的企業與貧薄村掛鉤，以企業減免稅用于扶助貧困村發展。由縣里統一調配扶貧資金。同時建立縣經濟貧薄村發展基金，為貧薄村發展集體經濟提供資金保證。

五要做好激勵文章。通過建立發展集體經濟貢獻獎來激勵村干部努力發展壯大村級集體經濟。由鄉鎮黨委確定基數，以年可用資金增長為標準，給予村干部一定的物質獎勵，具體標準由各鎮鄉黨委確定。