市環境信訪疑難問題的成因及對策

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近些年，隨著我市經濟建設的快速發展以及廣大群眾物質生活水平的不斷提高，人們對環境質量的要求日趨強烈，環境保護問題顯現出在人們生活中的重要性，環境信訪問題已經逐漸成為社會各界關注的熱點問題。從1999年市環保局成立“環保110”（02年起已更名為全國統一的環保舉報熱線電話“12369”）舉報熱線電話以來，共受理查處各類環境污染舉報事項超過3萬件次。環境信訪工作是解決環境污染問題、為群眾辦實事的重要手段和渠道。隨著環境信訪工作的不斷深入開展，群眾反映有些異味、光污染等擾民問題十分突出，如何切實解決這些疑難問題是擺在環保部門面前的一件大事。本文將就有關問題進行研究分析。

一、環境信訪疑難問題的種類

國家對主要污染物的排放制定了相應的標準,國家允許企事業單位在規定標準的范圍內排放污染物。根據實際擾民狀況，環境信訪疑難問題可以大致分為兩類。一類是排放污染物不超標的，例如噪聲、惡臭氣體、煙塵等，這類問題以擾民但不超標的噪聲為主，其中不超標的卡拉ok、風機、生產噪聲擾民問題十分突出。另一類是排放的污染物，國家暫時沒有制定出相應的標準，例如異味、光、熱污染以及一些人為噪聲等，其中異味、熱以及人員說話、裝卸噪聲擾民問題十分突出。針對這兩類問題，環保部門難以依據環保法律法規進行調查處理。

二、環境信訪疑難問題的成因

（一）城市整體規劃、布局不合理。我市城區內的居民區中混雜著商業、飲食、服務、文化娛樂、加工生產等多種行業，這些行業在從事經營活動中就必然產生油煙、噪聲、煙塵、污水等多項污染。而在一些老工業企業、重污染企業（例如哈藥集團制藥總廠、煙廠）的附近卻興建了許多居民區。可以看出，一方面開發商為了追求最大經濟效益，在居民住宅樓內興建許多門市房、地下室，這就為一些產生或有可能產生擾民污染的經營活動提供了客觀條件，居民區內存在諸多環境信訪隱患，90％以上的環境信訪問題均發生在居民區就是最好的證明。

（二）環境立法不健全。我國的環境立法起步較晚、發展較快，環境法規體系已初步形成，但現行的環境法律、原創：法規有相當一部分是以計劃經濟模式為基礎的、以當時社會生活條件為背景制定的，這就必然與目前市場經濟條件下的社會情況不相適應，在立法體系和內容上存在著許多不完善之處。立法上、尤其是標準上仍有空白，某些領域仍無法可依。有些方面至今尚缺乏全面系統的法律規定，特別是對一些突出的環境擾民問題，在已有的立法中沒有作出相應的規定，這就使環保部門在審批、驗收和日常監督管理過程中，難以對管理相對人提出相應要求采取預防或補救措施。

（三）環境執法部門職能交叉，行政管理有漏洞。我國在環境保護領域實行的是統管與分管相結合的多部門分層次的執法體制。在這種體制下，執法主體林業，執法權力和執法責任分散，不僅不利于集中執法，統一執法，而且容易造成執法混亂，并給執法相對人履行義務造成很大不便。環境行政執法主體之間利益不一致，職責不清，在執法實踐中，當幾個執法部門在各自的職權范圍內對某一環境事務都享有監督管理權時，就不可避免地出現互相爭權，互相推諉的局面。

（四）環保第一審批權落實不到位。有關法律明確規定：一切開發建設活動，應當實行環境影響報告制度。對未執行環境影響報告制度的，規劃、計劃、土地、銀行、工商等部門不得辦理有關手續，設計部門不得先行設計。但有不少相關部門不嚴格按法定程序審批，各自為政。有的部門不但不與環保部門配合協作．共同把關，反而給一些對環境有較大影響、存在嚴重擾民問題的建設項目大開綠燈，致使這些項目從立項到開工生產，競沒有環保部門的任何審批手續，一路順風，毫無阻力地拿到了合法的生產或經營營業執照，造成環保部門在建設項目管理中行政執法的被動局面。另外，按照現有體制，環保部門應對環保執法進行規劃、協調、監督。但是，各項環境保護法律法規對環保部門如何監督其他部門、擁有哪些監督權均沒有做出具體規定，致使在實際執法中形成無法彌補的執法空檔，有些部門只忙于自身主要業務，不去履行環保執法職責，環保部門既無法監督這些部門，又不能具體行使這些部門的執法權力、解決實際污染擾民問題。這在處理噪聲污染擾民問題上表現得最為突出。

（五）環保部門執法手段軟弱，硬件配備不足。環保部門是對本轄區環境保護工作實施統一監督管理的機關，在環境保護方面要對人民和政府全權負責，但各項環境保護法律法規卻幾乎沒有賦予環保部門任何強制執法手段，特別是沒有賦予查封、凍結、扣押、沒收等手段，而環保部門面對的是環境意識差、肆意污染破壞環境的違法行業，客觀地講，環保執法不可避免地帶有軟弱性和不徹底性。同時，目前國家和政府對環保部門硬件設施的投入似乎仍顯不足。以今年查處全市異味污染問題為例，由于現場環境執法和監測人員沒有相應的快速應急檢測設備，致使執法人員難以準確查找異味污染源、監測人員難以將異味氣體進行有效收集、檢測。

（六）上訪群眾環境意識“超前”。據市環保局12369環保熱線電話舉報中心的受理人員介紹，有的居民對生活環境質量的要求特別高，有時甚至是苛刻，尤其對噪聲擾民問題的反映十分強烈。目前我市居民居住區大部分是與商業區、工業區混雜在一起，要求企事業單位的“零污染”和“零排放”都是不可能達到的，使居民區達到絕對的安靜也是不現實的，部分上訪群眾的要求與社會實際狀況存在巨大差距。

三、解決環境信訪疑難問題的對策

（一）加強環保審批工作。今年是實施《行政許可法》的第一年，以貫徹實施行政許可法為契機，要依據相關規定，在對居民區內即“環境敏感區”的建設項目進行環保審批過程中引入聽證程序，組織有關群眾進行聽證。這樣會有利于環保部門拒絕審批那些產生或可能產生環境信訪疑難問題的建設項目，使建設方能夠更理智、合理的進行選址，避免在居民區內產生污染和擾民問題，也有效避免了建設方的重復投資。同時，要積極協調規劃、工商、文化、公安等有關部門，加強合作，落實環保第一審批工作，在審批工作中堅持和完善群眾參與機制，對切實影響或污染群眾生活環境的新、改、擴生產經營項目嚴格控制。

（二）積極建議修改、完善環境立法。環保部門應結合環境執法實踐和群眾投訴情況，積極建議人大常委會盡快修改現有地方性法規，如《哈爾濱市城市居民居住環境保護條例》。目前，市環保局已經提出修改該條例的具體建議，并上報市人大常委會。該條例有望在2005年修改、完善，從而更有效的保護廣大人民群眾的環境權益。同時，環保部門還應積極建議上級部門盡快建立健全環境排放標準，如異味、光、熱等。

（三）大力推行清潔生產。

清潔生產就是將整體預防的環境戰略應用于生產過程和產品中,以期減少對人類和環境的危害。對生產的過程而言,清潔生產包括節約原材料和能源,淘汰有毒的原材料,在生產的過程中即排放廢物之前,減降廢物的數量和毒性；對產品而言,清潔生產戰略旨在減少從原材料的提煉到產品的最終處置的全生命周期的不利影響。清潔生產通過應用專門技術、改進工藝、設備和管理模式來實現。清潔生產不僅可以盡可能地提高原材料、能源的利用率,而且可以大大地減少污染物的產生量和排放量,減少二次污染的風險,減少末端治理的負荷,節省環保投資和運行費用。環保部門要對居民區附近一些工業污染企業提供咨詢、指導服務，通過推行清潔生產，使企業加強管理，達到減污、降耗、增效的目的，有效控制環境信訪疑難問題的產生。

（四）加大投入、強化部門協作與聯合執法

政府應加大對環保部門人力物力的投入，尤其要切實加大硬件設施（包括現場取證設備）的投入，提高環境監察隊伍的快速反映能力。同時，環保部門還要加強與文化、工商、公安、城管行政執法等部門的協作，原創：積極開展聯合執法，查處群眾舉報熱點問題，通過協同作戰，齊抓共管，嚴厲打擊了環境污染違法行為，對環境違法行為起到了一定的震懾作用，避免了互相推諉、扯皮現象的產生。

（五）加大環保宣傳、教育力度。

提高環境行政執法水平，加強和完善環境行政執法，離不開環境宣傳教育。要進一步加強環境宣傳教育，讓人民群眾、尤其是那些企業經營者懂得，保護環境、維護他人的環境權益是每個公民應有的環境道德水平。要逐步形成公眾參與環境保護監督管理的機制，廣泛普及和宣傳環境科學知識和法律法規，通過報紙、廣播、電視等新聞媒介，形成“保護環境光榮，破壞環境可恥”的強大社會輿論。環保部門要進一步完善環境宣傳教育網絡，制定并實施切實可行的環境保護宣傳教育計劃，經常不斷地對群眾和企業經營者進行環境保護宣傳教育，使社會各界對環保部門的職能有正確的認識，對環保部門的工作給予充分的理解和支持，在社會逐步形成人人了解環保、參與環保、支持環保的局面。

我市的經濟發展相對還是比較落后的，環境狀況更不容樂觀，當前是我市實施振興老工業基地戰略，全面建設小康社會的關鍵時期，我們應進一步解放思想，搶抓機遇，與時俱進，開拓創新，通過環保部門和社會各界的共同努力，早日把我市建設成為生態型園林城市和環保模范城市。