溫州市投資體制改革的初步思路

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黨的十六屆三中全會(huì)就如何進(jìn)一步深化投資體制改革作出了重要部署。近幾年來，溫州市不斷推進(jìn)投融資體制改革，初步形成了投資主體多元化、融資渠道多源化、投資方式多樣化、建設(shè)實(shí)施市場(chǎng)化的基本格局，全社會(huì)投資的快速增長(zhǎng)。但現(xiàn)行的投資體制還存在不少問題，必須進(jìn)一步深化改革，破除障礙，加快發(fā)展，有效推進(jìn)實(shí)施“一港三城”發(fā)展戰(zhàn)略。

一、近幾年來固定資產(chǎn)投資的基本情況

（一）總量增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大

近幾年，溫州市堅(jiān)持進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需的方針，繼續(xù)落實(shí)國(guó)家積極的財(cái)政政策，固定資產(chǎn)投資在較高的平臺(tái)上繼續(xù)較快增長(zhǎng)，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資重點(diǎn)突出，結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。隨著一大批事關(guān)全局的基礎(chǔ)設(shè)施相繼投入使用，極大地改善了投資硬環(huán)境，有力地促進(jìn)了溫州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

（二）狠抓落實(shí)，提高效益，重點(diǎn)建設(shè)成效顯著

溫州市全力推進(jìn)以交通、通訊、水利和電力為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了令人矚目的成就。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)調(diào)控，深化投資體制改革

溫州市緊緊圍繞建設(shè)現(xiàn)代化新溫州和實(shí)施“一港三城”戰(zhàn)略目標(biāo)，大力推進(jìn)“百項(xiàng)千億”工程計(jì)劃實(shí)施。在做好規(guī)劃的同時(shí)，溫州市加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措，做好政府項(xiàng)目的資金平衡和落實(shí)工作。在引導(dǎo)民間投資方面，溫州市解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，率先發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，積極培育民間投資主體，鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，實(shí)行投資市場(chǎng)取向改革，大力發(fā)展民間投資。目前，溫州民間投資已涉及道路、環(huán)保、碼頭、水利、通訊、文化、教育、醫(yī)院、體育、旅游、城市基礎(chǔ)設(shè)施、托幼養(yǎng)老等多個(gè)領(lǐng)域。

二、存在問題與原因

（一）規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸效應(yīng)凸現(xiàn)

近年來，各級(jí)政府在工作中雖然對(duì)規(guī)劃工作都十分重視，但在實(shí)踐中，規(guī)劃的滯后性造成經(jīng)濟(jì)建設(shè)遲緩性現(xiàn)象還是存在的。主要是在制訂規(guī)劃時(shí)前瞻性不夠，往往重近期，輕遠(yuǎn)期，對(duì)重大布局和重大項(xiàng)目的研究不夠，對(duì)綜合性、網(wǎng)絡(luò)化項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足。其次規(guī)劃銜接不夠，各職能部門按各自專業(yè)要求制訂專業(yè)規(guī)劃時(shí)，部門間銜接不夠，缺乏綜合平衡，影響了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。對(duì)規(guī)劃認(rèn)識(shí)不足，往往停留在口頭上，在具體工作中重項(xiàng)目、輕規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)一些規(guī)劃本身的科學(xué)性不強(qiáng)，前期工作深度不夠，研究不深，規(guī)劃制訂好后，經(jīng)不起時(shí)間考驗(yàn)，影響規(guī)劃的權(quán)威性。再者，市民參與度不夠，規(guī)劃都是部門制訂，往往都是關(guān)門搞規(guī)劃，未及時(shí)向社會(huì)公布征詢意見，缺少群眾意見的參與。

溫州市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。如征地難、拆遷難已成為溫州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一大突出問題，并已嚴(yán)重制約和影響工程建設(shè)。又如今年凸現(xiàn)的電力緊張問題，集中反映了電力規(guī)劃不符實(shí)際，發(fā)展滯后，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來了一些社會(huì)矛盾。

（二）形式單一，投資資金融通渠道不暢

溫州市投資領(lǐng)域存在籌資渠道不暢、方式單一，來源不多、引導(dǎo)不夠等問題。融資難仍是民營(yíng)企業(yè)在發(fā)展過程中遇到的難題之一。據(jù)調(diào)查，30％的民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為資金偏緊或緊張。貸款難和難貸款現(xiàn)象同時(shí)存在，不能滿足抵押要求和第三方擔(dān)保要求也是民營(yíng)企業(yè)不能獲得銀行貸款的重要原因。而游離于現(xiàn)有金融系統(tǒng)之外的自發(fā)性民間信用估計(jì)達(dá)到300－350億元，約占銀行貸款的4成。

在利用外資方面，溫州市在全省處于落后地位。外商到溫州來投資存在著不知道找誰，找誰都說了不算的問題。高昂的地價(jià)又使溫州成為一個(gè)投資的價(jià)格高地，制約著大型跨國(guó)公司大項(xiàng)目在溫州落戶。利用外資的層次也不高，大多是投向技術(shù)含量不高的一般加工工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，投向基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)含量高的行業(yè)不多。

（三）權(quán)責(zé)不明，投資體制改革不夠深入

一是國(guó)有資本投資權(quán)責(zé)不明，各級(jí)政府有關(guān)部門和一些政府投資公司作為不獨(dú)立的投資主體，存在主體不明，利益不清，政企難分，收益和風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱等情況，對(duì)投資項(xiàng)目的效益好壞，建設(shè)經(jīng)營(yíng)，債務(wù)償還等不負(fù)有完全責(zé)任。既是投資者又是經(jīng)營(yíng)者，缺乏約束機(jī)制。因而投資積極性很高，一有機(jī)會(huì)就竭力爭(zhēng)取上項(xiàng)目。

二是指揮部的模式存在建管不分，規(guī)模擴(kuò)大的問題。一個(gè)工程建一個(gè)班子，抽一批人馬，買一批設(shè)備，搞一個(gè)辦公樓。工程一完，又各奔東西，無人負(fù)責(zé)。缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，管理成本較高，投資浪費(fèi)較重。指揮部又派生出一些房開公司、服務(wù)公司、項(xiàng)目公司等，只好擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，收取管理費(fèi)養(yǎng)人。

（四）管理粗放，有效監(jiān)督機(jī)制尚待完善

溫州市投資項(xiàng)目管理中特別是一些政府投資項(xiàng)目比較普遍地存在“三超”（超規(guī)模、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)）問題，存在一些重復(fù)建設(shè)，造成投資浪費(fèi)，影響了資金的總體安排。投資項(xiàng)目在管理上缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，并聯(lián)審批推行沒有深入，項(xiàng)目建設(shè)周期過長(zhǎng)，也影響了投資環(huán)境。工程建設(shè)中督查力度不夠，一些項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收上不規(guī)范。建設(shè)市場(chǎng)尚需進(jìn)一步完善，特別是工程招投標(biāo)中存在轉(zhuǎn)包及違法分包的現(xiàn)象，亟待采取措施予以整治。

三、創(chuàng)新思路，加大力度，進(jìn)一步深化投資體制改革

今后幾年，是溫州發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。深化投資體制改革，加大投資力度，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）以“百項(xiàng)千億”工程為重點(diǎn)，加大投資力度

要緊緊圍繞推進(jìn)“一港三城”發(fā)展戰(zhàn)略，以“大規(guī)劃”帶動(dòng)“大建設(shè)”。今后幾年的具體任務(wù)就是加快實(shí)施“百項(xiàng)千億”工程計(jì)劃，以計(jì)劃的實(shí)施實(shí)現(xiàn)溫州市投資總量提升和投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。據(jù)初步估算，“百項(xiàng)千億”工程中計(jì)劃由地方財(cái)政性資金投入25％，向國(guó)家、部、省及相關(guān)投資公司爭(zhēng)取35％，其余40％需面向社會(huì)，吸引民間資金投入。此外，未列入“百項(xiàng)千億”工程的項(xiàng)目5年內(nèi)也需1000多億的民間資金投入。

（二）加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目前期工作，推進(jìn)招商引資

進(jìn)一步加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目前期工作，一是要著眼全局、適度超前、重兵布陣、加強(qiáng)前期，要改變少數(shù)人搞前期工作的局面，多投入精干力量，各部門都要大部分人投入做前期工作。二是要建立前期工作機(jī)制和責(zé)任制。三是要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“一港三城”戰(zhàn)略需要，選中一批重大前期項(xiàng)目，做深入的前期工作。四是注意前期工作方法，重大項(xiàng)目前期工作要與發(fā)展思路和規(guī)劃相銜接，重調(diào)研和綜合平衡，借用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，把工作做深做透。充實(shí)重大建設(shè)項(xiàng)目庫，推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，為招商引資打基礎(chǔ)。

（三）積極引導(dǎo)民間投資，拓寬多元化投資渠道

要為民間投資營(yíng)造一個(gè)平等、公平的投資環(huán)境，擴(kuò)大企業(yè)作為獨(dú)立的投資主體的投資決策權(quán)；試行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)制。要及時(shí)向社會(huì)公布“溫州市招商引資項(xiàng)目計(jì)劃”，采用政府與民間共同投資的做法，推出幾個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)，面向全社會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主公開招投標(biāo)，吸引民間投資。建立投資載體，引導(dǎo)項(xiàng)目和資金的結(jié)合；改革行政審批制度，減少程序，提高效率，盡快建立民間投資項(xiàng)目登記備案制度。堅(jiān)持“誰投資，誰收益”的權(quán)益歸屬原則，健全工作機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。建議由市府牽頭，建立計(jì)委、財(cái)政、國(guó)資、交通、市政等部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)溫州優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)存量盤活，滾動(dòng)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，規(guī)范政府投資行為

進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資的全過程管理，規(guī)范政府投資行為，提高政府投資效益，建立決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格的政府投資管理體制。盡快出臺(tái)《溫州市政府投資管理辦法》，健全政府的投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，提高政府投資的效益。形成跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，避免重復(fù)建設(shè)，合理配置資源，提高投資效率，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、共建共享，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化。

要改革現(xiàn)有的指揮部的建設(shè)管理機(jī)制，除特大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建立單獨(dú)指揮部外，其他政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，要實(shí)行“代建制”，集中管理，用“交鑰匙”方式移交行政、事業(yè)單位使用和管理，通過專業(yè)化管理提高政府撥款投資的效益。對(duì)現(xiàn)有的指揮部，要進(jìn)行整合，剝離所辦的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。政府產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，可由直接投資改為股權(quán)投資，即由政府向授權(quán)投資機(jī)構(gòu)注入資本金，由授權(quán)投資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控股或參股，政府不直接參與項(xiàng)目的具體建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過股權(quán)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和動(dòng)態(tài)調(diào)整。

統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外的政府專項(xiàng)資金，實(shí)行預(yù)算外資金收支兩條線管理，使政府投資在引導(dǎo)社會(huì)各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用，增加政府投入力度，保證穩(wěn)定的財(cái)政資金來源。采取貼息、補(bǔ)助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財(cái)政性資金，提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)要落實(shí)《溫州市重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》，加強(qiáng)政府項(xiàng)目管理監(jiān)督，提高投資效益。強(qiáng)化工程概預(yù)決算管理，優(yōu)化項(xiàng)目方案，合理節(jié)約資金。

（五）深化審批制度改革，優(yōu)化投資環(huán)境

著力改善投資環(huán)境，加強(qiáng)政策、法規(guī)宣傳，努力營(yíng)造一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。不僅要加強(qiáng)投資硬環(huán)境建設(shè)，花大力氣改善交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而且要優(yōu)化投資軟環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步完善與投資有關(guān)的土地、戶籍、就業(yè)、稅收等法律法規(guī)體系；深化審批制度改革，國(guó)家只審批關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目及限制類項(xiàng)目，其他項(xiàng)目由審批制改為備案制，由投資主體自行決策。對(duì)必須審批的限制類項(xiàng)目，政府應(yīng)向社會(huì)公開審批的依據(jù)、內(nèi)容、權(quán)限、條件、程序、時(shí)限等，并嚴(yán)格予以執(zhí)行。積極推行集中辦理、“一站式”服務(wù)的審批方式，推進(jìn)網(wǎng)上并聯(lián)審批，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批的信息化和高效化。

要大力發(fā)展投資咨詢、評(píng)估、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、會(huì)計(jì)、法律、審計(jì)和招標(biāo)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。凡是能由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)有效提供服務(wù)的市場(chǎng)領(lǐng)域，政府職能應(yīng)逐步退出，變直接參與或干預(yù)市場(chǎng)為間接調(diào)控市場(chǎng)，充分發(fā)揮投資中介機(jī)構(gòu)在投資決策和建設(shè)實(shí)施中的服務(wù)作用。同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)信用文化的建設(shè)，營(yíng)造良好的金融、信用環(huán)境。完

實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道市場(chǎng)化、投資決策科學(xué)化、項(xiàng)目管理規(guī)范化、政府調(diào)控透明化以及中介服務(wù)社會(huì)化