黨委組織部長在村主職干部培訓班上的講稿

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近幾年來，林區黨委陸續選派了一批機關年輕干部到村任職。這一做法的起因，主要有以下兩個方面：

一是上級黨組織培養優秀青年干部的實際需要。選派優秀年輕干部到基層任職鍛煉，是我們黨培養干部的一個傳統，具有基層工作經驗成為優秀青年干部成長的重要環節。作為本來就是基層的縣、鄉鎮機關和單位來說，其基層單位也就只有村一級組織了。選派年輕干部到基層任職鍛煉，為區直部門和鄉鎮的機關干部下基層鍛煉提供一個舞臺。

二是村黨支部后繼乏人的現實選擇。隨著市場經濟的發展，一些經濟發展相對落后地區的農村優秀人才都紛紛外出打工，入黨積極分子很難培養；由于村級集體經濟公務員之家版權所有薄弱、村干部報酬低，村里現有的黨員缺乏工作熱情，有的村長期不發展黨員，黨員年齡嚴重老化，政策法制素質和帶領群眾致富能力不適合新形勢要求，挑選能夠勝任村黨支部書記的人的難度越來越大，使在“少數老年黨員中選人”的問題較為突出，即使沒有合適的人選，也要“瘸子里面挑將軍”，甚至干脆一人長期擔任。這樣的村黨支部工作幾年下來，工作平平，不見起色，農村落后面貌長期得不到改變，群眾意見較大。為了解決這些問題，林區黨委決定逐步考慮推行選派農村黨支部書記的做法。

實行村黨支部書記選派，是農村基層黨組織建設的一個新事物，還在探索之中。從我們的工作實踐上看，這種做法是有利也有弊。

從利的方面來看，主要表現在：

第一，它在客觀上強化了年輕干部到基層或艱苦復雜環境經受鍛煉成長的意識。

第二，能夠暫時解決村級組織“有人辦事”的問題。

從弊的方面看，主要有以下幾個方面：

第一，農村黨支部后繼乏人的問題沒有得到根本解決。下派的村黨支部書記們一般任期都在二、三年左右，使這些“村支部書記們”在村里呆不長，村里畢竟只是區、鄉鎮機關和事業單位干部的暫時“鍛煉點”，到期很少繼續留任的，導致村黨支部書記人員更迭頻繁，不利于村里工作的長期性、穩定性和連續性。

第二，將村黨支部書記由選舉變成上級黨組織選派，有悖于發展黨內民主的要求。選派村黨支部書記，實際上取消了黨員大會對村黨支部書記的選舉程序，而黨章第條規定：黨的支部委員會（當然包括村黨支部委員會）由黨員大會選舉產生。

第三，選派村黨支部書記的做法，使基層黨內民主落后于社會民主。在我國廣大的農村，早已實行了村民自治。在村委會主任實行村民直選的情況下，村黨支部書記卻由上級黨組織選派，可能導致村黨支部和村委員會之間的民意支持基礎的距離拉大，由此產生的村黨支部和村委員會之間矛盾更難解決。通過發展黨內民主促進社會民主的設想也就難以實現。加強農村基層黨組織建設，要以村委會直選為基礎，而不是形成“兩張皮”。鄉鎮黨組織應當通過實踐培養一批扎根于農村和農民群眾之中不走的村黨支部書記，做農民的“領頭雁”。而村黨支部書記的產生，還是應該通過“兩推一選”的方式，把黨組織的意圖和農民的意愿統一起來。只有這樣，才能真正實現黨員意愿和群眾意愿的統一，實現黨內民主和人民民主的有機結合，并真正充分發揮村黨支部在村民自治中的領導核心作用。

從上述的利弊分析中，不難看出，選派村黨支部書記的做法，能作為特定歷史條件下的一種過渡辦法，但不應成為農村黨支部建設的發展方向。

七、以法治方式管理農村事務

今年我國有多萬個村民委員會進行換屆選舉，到月日，《村民委員會組織法》正式實施周年。多年來，在農村基層民主建設的實踐中，存在哪些值得研究的問題？怎樣解決好這些問題？非常值得探討。

實行家庭聯產承包責任制以來，特別是實行《村民委員會組織法》后，農村的經濟、政治、社會生活各個方面都發生了深刻變化，最集中的體現就是鄉、村兩級由過去的上下級行政從屬關系變成了獨立法人間的法律平等關系，傳統體制下形成的平衡關系被打破，農村基層管理體制進入轉軌時期。農村出現的很多問題都與這個變化有關。如果還沿用過去一些基層組織建設的工作方法和農村管理的手段，現在顯然不適應了。圍繞這個變化，我們提出把法律手段作為主要方式來管理農村事務，對農村事務的管理由過去的行政手段為主轉為以法律手段為主，并輔以行政的、經濟的和鄉規民約的手段對農村事務進行有效的管理。這應該是一個方向。

同時，在《村民委員會組織法》實施過程中，由于認識和工作不到位，也出現了一些新的不容忽視的問題，有些問題還比較嚴重，需要我們認真對待。

第一，村委會直選出現了一些帶有傾向性的問題。主要有兩點：一是一些地方村民自治實際異化成“村主任說了算”，造成“政令不通”。一方面，實行村民自治，從制度上有效地改變了過去村干部“只對上負責，不對下負責”的問題。但是也產生了一種錯誤的認識，有的村主任認為自己是村民選的，所以只向村民負責，消極對待鄉鎮一級黨委和政府布置的工作。另一方面，對村主任或村民委員會的錯誤做法，甚至違背國家法律和黨的政策的行為，缺乏有效的監督和糾正。特別是在直選中，一些素質不高的人被選進班子。個別村的選舉由于受到家族、宗族等勢力的左右，大戶、大姓當選，導致新當選的干部素質不高，能力不強，有的作風不正，不為民辦事，有的還嚴重侵犯群眾利益。還有個別村由于某種原因，把一些違法亂紀的“強人”、“惡人”選進班子，這些村干部上任后橫行鄉里，為所欲為，外面有些地方甚至有的村干部成為農村黑惡勢力，有的打著為民請命、謀利的旗號，與政府對抗，強攬所在地工程，以謀取私利，嚴重影響了農村經濟的發展和社會的穩定。由于缺乏明確的監督主體和監督程序，村民難于實行有效監督，而鄉鎮一級又無力糾正，形成“政令不通”，個別地方甚至成了“無政府狀態”。拿老百姓的話來說，過去是“團長管營長，營長管連長”，現在是“團長能管住營長，營長卻管不住連長”（“團長”指區縣政府，“營長”指鄉鎮政府，“連長”指村委會）。二是一些黨的基層組織沒有學會依法辦事。我們的基層組織包括一些街道社區的黨組織沒有學會依法辦事，在選舉中從主觀愿望出發，違反選民意愿，帶有明顯傾向性，還是按過去行政命令的辦法來主持農村的選舉工作，使農民很反感，也給我們的工作帶來了被動。

第二，黨支部建設出現一些新的情況。主要表現有三點：一是村黨支部的作用相對受到削弱，權威性下降。村委會直選以來，大多數村委會都能自覺接受村黨支部的領導，正確行使職權。但在村民自治問題上，當前有些地方的干部群眾仍存在一些錯誤的認識，認為“村民自治就是村委會說了算”，有的村委會干部認為“你那個書記是三十個、五十個黨員選出來的，我這個村長是全村八百口、一千口村民選出來的，所以我這個村長真正是代表了全體村民的利益。”有的地方甚至出現了“村民選干部，不要黨支部；支書管黨員，主任管村務”的情況，客觀上把黨員和群眾隔離開來，削弱了黨支部的領導核心作用。有的出現村委會和黨支部互不服氣，村委會不接受黨支部領導，一些重大決策不征求黨支部意見，在一些問題處理上唱“對臺戲”。二是黨員發展緩慢，黨員隊伍老化，農村黨員比例過低。一些農村只注重發展經濟，放松了黨的建設，對入黨積極分子培養不夠，致使農村黨員發展緩慢，黨員隊伍老化。三是受傳統的黨員發展模式限制，客觀上形成了黨支部書記對農村政治資源的壟斷，甚至在個別地方出現了黨支部家族化的現象。一些老黨員干部思想保守，對新上來的村干部心存疑慮，害怕其入黨后進一步搶了自己的地盤，打破自己對政治資源的壟斷，所以在黨員發展上積極性不高。上級要求他們發展黨員，他們就往往選自己的子侄，選自己家族的成員，使黨支部成了某種意義上的家族、宗族的“黨支部”。黨員隊伍老化、干部后繼乏人、黨支部家族化，嚴重影響了農村黨組織的戰斗力、代表性和先進性，黨的核心作用在一些地區受到削弱。

以上兩個方面的問題在當前農村帶有一定的普遍性，不能不引起我們的高度重視和認真思考。對于《村民委員會組織法》的實行，基層干部中有兩種看法。一些人認為這個辦法好，實行基層民主，出現一些問題不足為怪，隨著時間的推移，農民民主意識的增強，有些問題自然而然就會解決。還有一些人覺得實行新的辦法超前了，早了、糟了，還不太符合農村當前的實際，與廣大農民的思想實際、經濟狀況不相符合，現在還不具備條件接受這種民主選舉辦法。

如何正確看待這些問題？我們認為，不能簡單地評價新的辦法是“好”還是“糟”。首先，應該肯定《村民委員會組織法》的實施，是黨中央在新的歷史時期根據時代的要求作出的重要決策，它的真正意義在于把政治民主還給農民，其目的是擴大基層民主，把農村事務逐步納入法制化軌道，讓農民群眾真正當家做主，有發言權。這是農村政治體制改革的一項重大舉措，從歷史的角度來看，實行村民自治是大勢所趨，中央的這一決策無疑是正確的，也符合黨的十六大提出的政治體制改革的要求。同時，要正確對待前進中出現的問題。因為任何一個新生事物都有從不完善到完善的發展過程，這就像搞經濟體制改革一樣，中間有很多陣痛，不可能一蹴而就，不可能今天發一個文件，明天就能進入理想狀態，實踐中肯定有一個較長的適應期。問題是，在適應期中我們不應無所作為，應該有所作為。

我們過去對這些情況進行研究，從思想教育、支部建設、黨員發展、干部作風等方面入手做了大量工作，收到了一定效果，但是問題沒有得到根本解決。中央提出加強黨的執政能力建設，我們從加強執政能力建設角度認真分析農村工作現狀，從實踐、理論兩個方面進行了深入探索，初步形成了一些觀點和做法。我認為，《村民委員會組織法》實施后遇到的這些情況，歸根到底是因為出現了鄉、村兩級由過去的上下級行政從屬關系變成了獨立法人間的法律平等關系，傳統體制下形成的平衡關系被打破的變化，我們還沒有認識和適應。

根據這個變化，我們提出轉變農村工作方式，通過采取一系列務實管用、行之有效的做法，不斷加強農村基層組織建設，增強黨在基層的執政能力，用法律手段作為主要方式來管理農村事務，以適應鄉村兩級法律關系的變化、強化農村管理。圍繞法律手段這一主渠道，同時輔以行政的、經濟的、鄉規民約的手段來調解農村的矛盾，管理農村的事務。

一是鄉鎮黨委和政府自覺地把一切工作納入到法律框架內，依法按程序管理農村事務。過去做農村工作，主要是上級灌輸、下級貫徹，強調自上而下用行政命令的手段來解決農村矛盾，在鄉鎮往往是行政領導審案子、黨委書記斷官司。現在，村委會干部更傾向于維護本村群眾利益，執行上級行政指令的意識越來越淡漠，同時隨著農民群眾法律意識的增強，用公務員之家版權所有行政命令指揮工作、管理農村事務的做法，也越來越顯得捉襟見肘了。所以，我們強調將農村事務的管理納入法制化的軌道。首先是把我們的工作納入法律框架內，要求各級領導干部依法行政，嚴格依法開展農村兩委會換屆選舉、征地拆遷等重要工作，嚴格依法按程序處理農村的熱點、難點問題。通過調解、行政復議、仲裁、行政訴訟等程序來解決農民群眾的問題，最終給群眾一個滿意的答復。

二是建章立制，通過制度創新解決農村矛盾。著眼于建立農村矛盾解決機制，林區黨委要盡快研究出臺了關于農村工作的三個基本文件，即《關于農村集體財物分配若干問題的規定》、《農村財務管理辦法》、《農村干部管理辦法》，使農村管理工作有章可循，有“法”可依，減少矛盾和爭議，明確基層干部的職責、權利、義務及應該遵循的工作規范。并要將這三個文件匯集成冊，做成藍皮書，下發給全區的農民群眾。這樣，我們和農民就能在法律的框架內互相約束，既約束農民行為，也約束政府行為，政府不是無限權力，而是有限權力。另外，要大力推行農村黨支部領導下的兩委會聯席會議制度、基層例會和“一會兩課”制度、農村干部廉政談話制、農村干部年度考核制，用制度約束行為、推進工作。

三是通過鄉規民約的手段，調解農村矛盾。農村出現糾紛后，農民群眾主要是通過兩種方式來解決問題：一是上訪，二是打官司。我們首先提倡群眾通過法律的渠道來解決問題；第二是在工作中變上訪為下訪，信訪工作由被動變主動，及時了解農村中存在的問題；同時提倡用鄉規民約來化解大量的農村民間糾紛。我們強調以法律渠道為主來解決農村問題，但大小事情都要通過法律渠道來解決，也是不現實的，一是社會成本太高，二是由于訴訟時效的限制，容易積累一些社會矛盾。我們注意到了這個問題。所以，除了法律調解以外，我們鼓勵農民在一些民間糾紛上息訴罷訪，通過鄉規民約來化解糾紛，解決矛盾。產生在社會主義法律和道德準則基礎上的鄉規民約，是一種群眾性的自我教育、自我監督、自我約束的辦法，在農村一般是由村委會通過村民大會討論制定的。《憲法》第二十四條規定：“國家通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設”，把制定和執行鄉規民約作為了加強社會主義精神文明建設的措施之一，對鄉規民約的法律地位作出了明確規定。由于受時間和地域的限制，法律和制度在處理農村事務方面有一定的局限性，而鄉規民約是鄉村群眾自發制定和自愿執行的各種道德守則和公約，往往會起到積極的作用。大家按照鄉規民約，商量解決問題的辦法，改變了過去我說你聽、我壓你服的做法，有效地化解了矛盾，一些問題也得到了很好地解決。

各位書記、主任，因準備不充分，實踐經驗不足，以上所講大多都是坐而論道、紙上談兵，不對之處，請大家批評指正。謝謝。