不具備法人登記條件思考

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根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院第411號令）的規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件，并且在進(jìn)行法人登記，領(lǐng)取事業(yè)單位法人證書后才能開展活動(dòng)。事業(yè)單位法人登記工作雖然在全國推開已經(jīng)有近10年時(shí)間了，但目前各地仍然存在著大量不具備法人條件的事業(yè)單位，已登記的事業(yè)單位普遍法人主體地位不明確，對財(cái)政和主管部門的依賴性較強(qiáng)，不能完全按法人模式運(yùn)行等等。就如何解決事業(yè)單位法人主體地位不明確的問題，進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位登記管理工作，筆者談幾點(diǎn)粗淺看法：

一、要對事業(yè)單位職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位

現(xiàn)有事業(yè)單位主要組建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)政府職責(zé)范圍缺乏明確的界限，使事業(yè)單位承擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)條件下本應(yīng)由多種組織形式承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)職責(zé)，其服務(wù)既有公益性，又有私益性，這種職能上的多元化是事業(yè)單位許多弊端的深層次根源，使事業(yè)單位陷入體制性障礙的重重包圍之中，左沖右突，還是在沉郁低唱“敢問路在何方？”。這種職能定位的模糊也直接導(dǎo)致了事業(yè)單位很難從行政機(jī)關(guān)真正獨(dú)立出來，確立自身的法人地位，同時(shí)也導(dǎo)致了事業(yè)單位改革始終停留在微觀領(lǐng)域的淺層次施行業(yè)務(wù)性改革，較之行政體制改革、企業(yè)改革慢了一拍、乃至二拍。近些年來，圍繞究竟該如何定位事業(yè)單位職能的爭論一直沒有停止過。由于職能定位的混沌，中央機(jī)構(gòu)編制部門對事業(yè)單位的定義也一改再改，最新、最權(quán)威的定義是，中央編辦在今年4月15日出臺的《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中的表述。所謂事業(yè)單位，是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、公用設(shè)施管理等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。不管對事業(yè)單位如何定義，但有一點(diǎn)還是形成了基本共識，那就是事業(yè)單位是公益性的社會(huì)服務(wù)組織。要建立健全現(xiàn)代事業(yè)法人制度，真正確立事業(yè)單位的法人主體地位，首要的就是要對照公益性社會(huì)服務(wù)組織這一事業(yè)單位基本的職能定位，對事業(yè)單位進(jìn)行全面清理，合理劃分和界定行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)。對完全履行行政職能的事業(yè)單位該認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)的要認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)；對完全履行競爭性經(jīng)營開發(fā)職能的事業(yè)單位，該轉(zhuǎn)為企業(yè)的要轉(zhuǎn)為企業(yè)。對一時(shí)難以劃分的行政職責(zé)，可以作為過渡，按審批權(quán)限經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)或經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核后報(bào)黨委或政府批準(zhǔn)，通過授權(quán)的方式交由事業(yè)單位承擔(dān)。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的履行行政職能的事業(yè)單位也應(yīng)辦理法人登記，并依法以《事業(yè)單位法人證書》作為其具備執(zhí)法主體資格的依據(jù)，其執(zhí)法范圍應(yīng)當(dāng)以證書記載的“宗旨和業(yè)務(wù)范圍”為準(zhǔn)。

二、要規(guī)范事業(yè)單位的管理

現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)仍然習(xí)慣把事業(yè)單位當(dāng)作自身的附屬物，事無巨細(xì)，都由自已說了算。對事業(yè)單位的管理一直套用行政機(jī)關(guān)的管理方式和方法，從而使事業(yè)單位中官本位、鐵飯碗、大鍋飯等“機(jī)關(guān)病”日益凸現(xiàn)出來。日趨嚴(yán)重的行政化傾向使得事業(yè)單位的服務(wù)職能弱化，束縛了事業(yè)單位中人的進(jìn)步，阻礙了事業(yè)單位的發(fā)展。要確立事業(yè)單位法人主體地位，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求和事業(yè)單位發(fā)展需要的管理體制。首先，要轉(zhuǎn)變對事業(yè)單位的管理方式。主管部門（舉辦單位）對事業(yè)單位的管理要由微觀具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)向宏觀綜合管理上來，從過去以行政命令、指令性計(jì)劃為主的直接管理轉(zhuǎn)到運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段為主的間接管理上來。主管部門對事業(yè)單位的管理職責(zé)主要是政策引導(dǎo)，管好領(lǐng)導(dǎo)班子（或只管法定代表人），監(jiān)管國有資產(chǎn)，并切實(shí)采取措施，保障事業(yè)單位的獨(dú)立運(yùn)作權(quán)，使其能夠自主決定本單位的發(fā)展規(guī)劃，獨(dú)立開展活動(dòng)，并承擔(dān)民事權(quán)利義務(wù)。其次，要賦予事業(yè)單位法人相應(yīng)的人事管理權(quán)。要使事業(yè)單位法人享有充分的用人自主權(quán)，在按規(guī)定的程序?qū)徟?，可自主選人用人；要結(jié)合事業(yè)單位人事制度改革，建立事業(yè)單位人員聘用制，逐步形成人員能進(jìn)能出、干部能上能下的用人機(jī)制；要擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部的工資分配自主權(quán)，逐步建立形式多樣、自主靈活的分配制度，形成良好的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。第三，要規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理。對職能單一、規(guī)模過小、服務(wù)對象單一的事業(yè)單位進(jìn)行撤并，使合并后的事業(yè)單位具備法人條件。要精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，將設(shè)置過多、過散的站所，尤其是不具備法人條件的站所歸并成綜合性的“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”、“文化服務(wù)中心”等，使其具備法人條件。各級機(jī)構(gòu)編制部門在審批成立新的事業(yè)單位時(shí)，應(yīng)當(dāng)把該單位能否具備法人條件作為審批的重要依據(jù)，不得再批準(zhǔn)成立不具備法人條件的事業(yè)單位。

三、要建立獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)制度

現(xiàn)在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的一大弊端是，事業(yè)單位名義上有財(cái)產(chǎn)，但實(shí)際上由主管部門控制，導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體虛置，最終誰也不能對資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。建立健全現(xiàn)代事業(yè)法人制度，解決事業(yè)單位法人主體地位不明確的問題，最基本的是建立獨(dú)立事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度。首先，要明確事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)。要對事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)真清理，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)并可獨(dú)立支配的法人財(cái)產(chǎn)。對沒有與其開展業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的資產(chǎn)的事業(yè)單位，財(cái)政或主管部門要?jiǎng)潛芑蚴谟柘噙m應(yīng)的資產(chǎn)，作為法人的開辦資金。事業(yè)單位開辦資金數(shù)額須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所驗(yàn)證。其次，賦予事業(yè)單位獨(dú)立核算權(quán)。要切實(shí)落實(shí)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)自主權(quán)。事業(yè)單位一般應(yīng)配會(huì)計(jì)、出納，獨(dú)立建帳。如因單位規(guī)模小不能配備專門財(cái)務(wù)人員的，可以實(shí)行財(cái)務(wù)制，由主管部門或委托中介機(jī)構(gòu)帳目，但財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)在事業(yè)單位，且?guī)つ恳獑瘟ⅰＳ袟l件的地方和部門可以試行事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制。第三，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理。事業(yè)單位登記管理部門要主動(dòng)與其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和財(cái)政部門密切配合，采取有力措施，加強(qiáng)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失。凡涉及到國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須辦理有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。要逐步建立事業(yè)單位法定代表人離任審查制度，把審查結(jié)論作為事業(yè)單位登記管理的重要依據(jù)。

四、要完善事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

建立事業(yè)單位法人制度，確立事業(yè)單位法人地位，真正的目的就是要建立起有效的事業(yè)單位法人運(yùn)行機(jī)制。即有人對事業(yè)單位資產(chǎn)的保值增值真正負(fù)責(zé)，具有自主經(jīng)營、自我發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，具有自我約束、規(guī)范經(jīng)營的內(nèi)在要求。這幾個(gè)方面都取決于事業(yè)單位有沒有完善的法人治理結(jié)構(gòu)。從某種程度上說沒有完善的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，也就沒有真正意義上的獨(dú)立事業(yè)單位法人運(yùn)行機(jī)制，更談不上獨(dú)立法人地位。首先，要明確政府和事業(yè)單位主管部門作為出資人的權(quán)利和責(zé)任，落實(shí)事業(yè)單位法人對國有資產(chǎn)保值增值的權(quán)利和責(zé)任，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位的積極性，推動(dòng)事業(yè)單位發(fā)展。其次，要使事業(yè)單位干部職工利益與單位利益統(tǒng)一起來，讓各方都能從事業(yè)單位的發(fā)展中直接獲得與其貢獻(xiàn)相稱的利益。要讓所有事業(yè)單位的職工都能通過適當(dāng)?shù)男问?，參與事業(yè)單位管理，根據(jù)自己對事業(yè)單位發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)，依法享有各自的權(quán)益，這就使事業(yè)單位不僅具有了自主經(jīng)營、自我發(fā)展的條件，而且具有了自主經(jīng)營、自我發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。第三，理順事業(yè)單位內(nèi)部各組織的關(guān)系，形成有效的制衡機(jī)制，并建立相應(yīng)的制度予以保障。當(dāng)前事業(yè)單位法人可以通過建立組織章程，明確單位的名稱、住所、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、宗旨和業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)，明確法人單位、法定代表人和職工的權(quán)利義務(wù)，明確單位的領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事管理準(zhǔn)則、社會(huì)服務(wù)行為準(zhǔn)則等。有條件的事業(yè)單位法人可以探索建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理班子，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，關(guān)系為紐帶，各負(fù)其責(zé)，相互制約，大家共同對事業(yè)單位的利益和發(fā)展負(fù)責(zé)，從而確保事業(yè)單位規(guī)范有序發(fā)展。