論完善司法獨立的保障機制及價值取向

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司法是法治的靈魂，司法獨立是法治的基本要求，是實現司法公正的制度保障。堅持司法的獨立性是近現代法治文明的重大成果，是我國司法的重要原則，是實現司法公正、維護司法權威、防止權力濫用和專斷的必然要求，是實施依法治國方略、建設社會主義法治國家的重要保證，也是構建社會主義和諧社會的內在要求。因而研究司法的獨立性這一課題，具有重大的理論意義和現實意義。本文擬通過對司法獨立性的重大意義、科學內涵和要求，我國司法獨立原則的特征與現狀等問題進行考察分析，對新形勢下如何以社會主義法治理念為價值導向，建立和完善司法獨立的保障機制發表淺見。

一、司法獨立對司法公正和法治的意義

司法獨立與司法公正和法治是緊密聯系在一起的。司法獨立是司法公正的制度保障，是現代法治的基本要求，是構建社會主義和諧社會的法治基礎。沒有司法的獨立，很難做到司法公正；沒有司法的獨立，建設社會主義法治國家將成為無源之水，無本之木。

（一）司法獨立是司法公正的前提

實現司法公正需要多方面的因素，但司法獨立是司法公正的重要因素和前提條件。一個獨立的不受外界干預和影響的法院與法官，更可能作出公正的裁判，而在一個存在外界干預和影響的環境下工作的法官，不當司法極易發生。

司法獨立之所以是司法公正的基礎和前提條件，其主要理由是：第一，只有保持司法獨立，才能使法院和法官獨立審判，不屈從于任何權勢和誘惑，真正做到在法律面前人人平等。第二，只有保持司法獨立，法官獨立于一方當事人，不與一方當事人有任何利害關系，才能夠保障法定程序的實現。由于審判活動是對各種沖突和糾紛的裁判，法官作為裁判者，必須超然獨立于任何一方當事人，這就要求裁判者在個案中與雙方當事人保持獨立，始終處于中立的第三者的地位，與任何一方不得有利益的糾葛，也不得對任何一方存在好惡偏見，對雙方當事人予以平等的重視和尊重，只有這樣才能保證案件的審理和裁判是公正的。第三，只有保持司法獨立，才能在適用法律過程中嚴格依法辦事，準確的適用法律。例如，領導過問案件和先定后審，都會影響審判的公開性和公正性，很難保障嚴格執法，因而很難做到司法公正。尤其是從實踐來看，許多違法、枉法的裁判以及適用法律不平等的裁判，除了法官的專業素質不高有關以外，大多都是因為法官屈從于權勢和各種非法的干預以及司法腐敗造成的，這些都表明法官本身在執法時沒有真正的獨立。司法獨立在嚴格執法、平等保護當事人、實現程序公正中的作用，充分表明司法獨立是裁判公正的基礎和前提條件。

司法獨立之所以是司法公正的前提，還因為，實際上的不公正與人們感覺上的不公正是司法不獨立的當然后果，而獨立司法以保障司法公正是當事人與社會的強烈要求，甚至可以說是制度產生的初始要求。正如1995年8月在北京通過的“司法獨立基本原則聲明”所言，獨立的司法機關是實現無偏倚的公正與公開審判不可或缺之要素。司法獨立是現代法制國家所普遍承認和確認的一項原則，這不僅是因為司法獨立建立了現代意義上審判程序和制度，表現了司法程序應有的公正性，也是公正程序的集中體現。沒有司法獨立，應有的公正就無法實現；如果司法不獨立，法院不獨立，法官不獨立，那么審判必然被立法者、行政者等所扭曲，司法公正根本無法實現。

（二）司法獨立的是現代法治的基礎

司法獨立是司法公正的前提，司法公正是法治的基礎，因而司法獨立是法治的重要基礎。具體表現在以下幾個方面：

1、司法獨立是嚴格執法的前提。嚴格依法辦事是現代法治的基本要求。法治意味著法律的普遍適用和至高無上，法律平等的保護公民權利并對政府實行有效的制約，這一切都必須通過獨立的、公正的司法來實現。法律崇高權威性的建立，主要取決于司法機構是否能做到有法必依，執法必嚴，違法必糾，并依法解決各種糾紛，充分保護公民和法人的合法權益，有效地打擊犯罪和懲治違法行為。因此，要做到嚴格執法，就必須確保司法獨立。

2、司法獨立是平等保護公民和法人權利的前提。法的本質在于權利，司法獨立是法治的重要保障。法治作為人類文明的成果和千百年來社會政治組織經驗的體現，其重要的內涵是公民在法律面前人人平等，公民利益得到充分的尊重和保護，而要實現對公民權利的平等保護，就必須做到司法的獨立和公正。法的基本價值在于其平等和正義，即法律必須平等地適用于一切人，在每個具體案件中只有當法院處于超然獨立于當事人的地位，對任何一方都不偏不倚，尤其是在審判活動中不屈從于任何權勢的壓力及金錢的誘惑，秉公辦案，才能真正做到通過公正的裁判平等地保護當事人。

3、司法獨立是程序公正實現的保障。程序公正是看得見的公正，是司法公正的重要內容，是法治的重要體現。英國學者夏普洛指出：“司法獨立是程序方面精心的設計。”司法獨立不僅是現代司法產生的基礎，而且也是現代司法中最重要的程序原則。這就是說，在一個具體案件中，法官對當事人雙方保持中立的立場，對任何當事人不具有好惡的偏見，對其審理的案件不具有利害關系，這本身是司法公正的程序的內涵，如果沒有保持獨立和中立，則不論裁判結果如何，該審判是不公正、不合法的，也不能夠在當事人心中建立任何信任感。

4、保持司法獨立是實行司法對行政有效的控制、保護公民利益不受侵害的關鍵。現代法治的精神不僅要求公民守法，而且要求政府守法。由于政府的行政管理涉及到社會的各個角落，作用的領域十分廣闊，特別是行政管理權具有命令和服從性質，如果行政管理權不能依法行使，則極容易造成對公民、法人合法權益的侵害；一旦因行政機關及其工作人員在行使行政權的過程中，因侵害公民和法人的合法權益而被起訴到法院，則司法便承擔著對具體行政行為的合法性的裁判任務。而法院要履行司法審查的職能，發揮司法對行政的監督作用，促進行政機關依法行政，就必須堅持司法獨立，否則法院很難保持中立的裁判者地位并作出公正的裁判。

二、司法獨立的內涵和要求

司法獨立是指司法機關行使司法權只服從法律，而不受行政機關、社會團體和個人的干預。根據法律的規定和資產階級學者的解釋，司法獨立的含義可以概括為：審判權由法院依法獨立行使，不受行政機關和立法機關的干涉，法院與行政機關、立法機關鼎足而立；一個法院的審判活動不受另一個法院的干涉；上級法院只能依法定程序變更下級法院的判決；法官依良心獨立行使職能，不受各方面意見包括檢察官控訴的影響。

司法獨立作為一項司法制度和原則，理論上應當包含三個層面的含義和內容：司法權獨立、法院對外獨立、法院內部獨立。

1、司法權獨立。它是司法內部獨立與外部獨立的內在邏輯起點及其理論根據。司法權獨立是通過法院獨立和法官獨立而得以實現的，其中，獨立的法院是獨立的司法權的承擔者，獨立的法官是獨立的司法權的具體實施者，如果沒有司法權獨立，法院內部獨立和外部獨立便成為無本之木。

2、法院對外獨立。在實行“三權分立”的西方國家，是指司法機關獨立于立法機關和行政機關，司法權獨立于立法權和行政權。1983年在加拿大舉行的司法獨立第一次世界大會通過的《司法獨立世界宣言》規定：“司法機關應當獨立于行政機關和立法機關。”對外獨立是司法獨立在現實上的制度設計和制度體現，是司法權獨立的外在標志，并且是法官獨立的物質基礎。

3、法院內部獨立。審判獨立原則不僅要求司法機關對外保持獨立，避免遭受國家其他權力的侵犯，而且要求在法院內部保持獨立，即對案件的審理和判決，應當由審理該案的法官和合議庭根據事實和法律獨立地作出裁判，不受其他法官和法院行政工作人員的干涉。

內部獨立是司法權獨立和法院外部獨立的具體體現和歸宿，與法院外部獨立相比，是在更微觀的層面上對司法權獨立的現實體現和制度安排，并使法院作為一個整體的獨立性得以實現和維持。與此同時，鑒于司法活動的個體性、親歷性、技術性和判斷性，內部獨立具有最本質的意義，是審判獨立的核心內容。

三、我國司法獨立的特征及存在的問題

我國司法獨立是在統一國家權力下的不同分工，人民代表大會在國家權力中處于核心地位，與西方的“三權分立”有本質的區別。在我國的現行政治體制下，行政權、審判權、檢察權分別由行政機關（人民政府）、審判機關和檢察機關行使，對權力機關（人大及其常委會）負責，受其監督。從我國的政治體制來看，這些國家機關之間不是權力分立的關系，而是國家職能分工的關系。[1]具體表現在以下三方面：

第一，指人民法院獨立行使審判權。按照國家職能分工，審判機關獨立于行政機關，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。對于來自上述不當干涉，人民法院及其審判人員均有權進行抵制，直至采取措施予以排除。

第二，指人民檢察機關獨立行使檢察權。司法獨立還包括人民檢察院獨立行使檢察權的內容。檢察機關和審判機關統稱為司法機關，憲法和法律賦予人民檢察院獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。

第三，我國的司法獨立，是指法院作為一個整體，獨立行使審判權，而不是法官完全獨立，不受任何牽制。中國的審判獨立是相對的，實行民主集中制，由審委會討論決定審判工作中的重大問題。

應當看到，黨的十一屆三中全會以來，司法機關在依法行使職權，秉公辦案，充分保障人民的合法權益和打擊犯罪等方面，發揮了極為重要的作用，取得了非常顯著的成果，司法獨立的原則得到較好的堅持和發展；但迄今為止，因各方面的原因，司法機關獨立行使職權的原則，仍不能獲得充分保障。

1、司法權力的定位不明確。司法機關雖然從政府中分離出來，但實質上仍作為地方的一個機關，屬地方管理；在人事管理上也是以地方管理為主，參照公務員的管理辦法。因此，從某種意義上講，司法權在國家法制建設中的作用沒有充分發揮出來。

2、司法對外的獨立受到限制。法院對外獨立，是司法獨立的重要體現，但長期以來，人們對社會需要一個獨立裁判的機構的重要性認識不清，更多的是把法院當作處理地方行政事務的工具，將法院視為黨委、政府的一個職能部門；加上公司法保障措施不健全，司法機關在人、財、物等方面受制于地方其他國家機關和組織，導致司法機關變成了地方政權的一個部門，司法人員成了一般公務員，司法機關自身也擺脫不了行政管理，司法工作的規律性難以落實。

3、法官還不能實現真正意義上的獨立行使審判權。法官依法獨立裁判，這是司法獨立的具體體現，但現行的法官保障措施不健全，在實踐中，由于行政機關掌握了國家的財政權和人事權，各級審判機關的經費劃撥由地方政府決定，審判機關實際上只相當于同級行政機關的一個下屬部門，難以保障執法的統一性和嚴肅性。同時，地方審判機關在人事、財政制度上也依附地方黨委和人事部門，對人民法院主要領導干部的提名權和推薦權，又控制在地方各級黨委和地方各級政府人事部門手中，在此種情況下，要求法官為了審判獨立而對抗地方壓力，顯然是不現實的。

4、司法保障措施不到位，嚴重制約著司法的獨立性。正如前面所述，在財政、人事方面，審判機關沒有獨立的財政權人事權，完全由地方行政機關掌握，審判機關的各種經費來源、審判人員的工資福利待遇以及法官本身的任免，都完全受地方政府控制。與此同時，目前的法官地位和待遇也與其所承擔的重要角色不相稱。法官較低的社會地位和工資待遇，難以使法官產生職業榮譽感和責任感，甚至造成法官隊伍的極不穩定，優秀人才不斷流失，法官隊伍呈現斷層現象。

四、完善我國司法獨立保障機制的基本途徑

我國堅持司法的獨立性有自己的特點，在權力分工方面取得了一些成功的經驗。但司法的獨立性仍存在一些薄弱環節。為了確保司法公正，促進社會主義法治，針對存在的問題，當務之急，應以社會主義法治理念為價值導向，著力從以下幾方面保障和完善我國司法的獨立性：

（一）堅持以更新司法價值觀念為基礎，以社會主義法治理念為價值導向，為實現司法獨立提供強有力的思想保障

完善司法獨立的保障機制要有價值理念作支撐。司法價值理念是司法深層次的價值導向。構建我國司法獨立的保障機制，應以社會主義法治理念為價值導向，即以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導的價值理念為導向，進行改革完善。這一理念的價值導向有兩個支點：

第一，司法獨立必須符合依法治國理念。司法獨立是我國的一項憲法原則，也是一項重要的法治原則。司法獨立與法治是緊密聯系在一起的。司法獨立的含義就是指司法機構獨立行使司法權而僅僅是服從法律，司法機構能夠排除其在法律適用過程中所受到的一切外來干預。如果司法不能獨立，根本不能保障法律的嚴格公正的執行，也難以實現法治。我國要推行依法治國，建設社會主義法治國家，首先必須更新司法觀念，崇尚法治，維護法律和司法權威。只有使全社會成員特別是各級領導干部牢固樹立司法獨立和法治的理念，才能為司法獨立提供強有力的思想保障。

第二，堅持司法的獨立性，必須始終堅持我國的司法性質，必須堅持司法為民這一根本的價值取向，必須堅持中國特色社會主義的政治方向。根據我國的國家性質和國情，我們所堅持的司法獨立，不能搞西方式的“三權分立”，各自為政，而是在堅持黨的領導下，按照民主集中制原則對國家權力合理分工（而不是權力分立），人民代表大會在國家權力處于核心地位，行政權、審判權、檢檢察權分別由行政機關、審判機關和檢察機關行使，對權利機關負責，受其監督。這樣不僅有利于國家權力的正確行使，使之形成合力，而且還有利于實現依法治國與堅持黨的領導和人民當家作主的有機統一，確保人民司法的性質，確保堅定正確的政治方向。

（二）堅持以深化司法體制改革為動力，建立和完善適合中國國情的司法獨立的保障體制和機制

堅持司法的獨立性需要體制和機制作保障，必須深化司法改革。能否堅持司法獨立，在很大程度上取決于司法體制和機制。“司法的真正危險在于合理改革的膽怯抵制、對陳規的頑固堅持。”[2]當代中國的司法改革，是自80年代末期啟動，90年代之后逐步推進和深化。現階段我國司法體制改革的目標是，按照公正司法與嚴格執法的要求，維護司法權威，完善司法機關的機構設置，職權劃分和管理制度，逐步健全權責明確，相互配合，相互制約，高效運行的司法體制，在全社會實現公平與正義。

為確保司法體制改革順利進行，應當堅持以下幾項原則：堅持黨的領導，堅持人民代表大會制度，維護國家法制的統一；堅持改革進程的漸進性，立足本國國情與借鑒國外有益經驗相結合；堅持改革措施的合法性，遵循司法工作的客觀規律。當務之急，是強化司法的統一性，明確司法權的界限，強化司法保障措施，增強司法機關在人事、財政等方面的獨立性，擺脫司法機關對地方的依賴性。

構建司法獨立的保障機制，最根本的是改革現行的司法管理和保障體制，克服司法管理的行政化，司法權的地方化。司法管理應尊重其自身規律，要按有利于維護法制的統一和尊嚴，有利于保障憲法和法律的實施，有利于保護當事人合法權益、實現社會公平正義的要求，構建全國統一性的司法管理體制，切實排出司法的地方干擾。司法的物質和人事保障，應全國統一進行，至少要按照以省級為基礎進行統一安排，統一保障，切實克服司法權的地方化。要通過改革，實現司法的外部和內部的真正獨立，建立起一個廉潔、獨立、公正、高效、專業化的司法體系，在全社會樹立起司法權威和公信力。

（三）堅持以正確處理“五個關系”為重點，為實現司法獨立提供良好的社會法治保障

1、正確處理司法獨立與堅持黨的領導的關系

堅持黨的領導，是社會主義法制與資本主義法制的根本區別，是我國的立國之本。我們所說的司法獨立，絕不像西方國家所倡導的擺脫任何政黨的影響的司法獨立，而是在中國共產黨的領導下的司法獨立。司法機關只有遵循黨的方針政策，才能正確有效地適用法律，充分地保護人民和打擊犯罪，才能保持堅定正確的政治方向。

黨對司法工作的領導主要是政治和方針政策的領導，而絕不是直接插手干預具體的審判工作，或對案件的裁判意見作出審批，絕不是由各級黨委領導以言代法，不按法定程序辦事。黨對司法工作的領導，還體現在黨對司法干部的監督和管理，包括法院內部的黨組對法官的選拔，并根據司法工作的規律和特點，制定一套有助于提高司法隊伍政治素質和業務素質的干部管理制度。

2、正確處理司法獨立與自覺接受人大監督的關系

司法獨立絕不是不受監督，權力機關對司法的監督是我國憲法所確認的最高的法律監督，也是保障司法機關獨立公正地行使職權所必須的，甚至可以說是我國司法獨立的重要組成部分。人民代表大會制度是中國根本的政治制度，人民代表大會是人民行使國家權力的機關。根據我國憲法規定，最高人民法院應對全國人民代表大會及其常委會負責并受其監督，地方各級法院對產生它的國家權力機關負責并受其監督。

司法機關向權力機關負責，旨在實現全體人民的意志和利益，從而履行人民的重托，絕不能把負責理解為司法機關在行使職權過程中，應當服從人大的具體領導。權力機關對司法機關的監督，原則上主要是對法官的任免的監督以及對法院院長工作報告的審查，而不應當是對個案的指示；應當是事后的一般監督，而不是對個案的直接監督。尤其是在司法機關審理案件的過程中，權力機關不應當對案件的處理發表意見，施加壓力，作指示或下令更改司法機關的裁判等，否則會妨礙司法機關獨立行使審判權。

3、正確處理司法獨立與自覺接受社會監督的關系

司法獨立并非不接受社會的監督，監督是憲法賦予人民群眾的權利，監督防腐敗，監督促公正。社會監督包括公眾監督和輿論監督兩部分。但法院和法官在接受社會監督時，要堅持司法的獨立性，嚴格依法公正審判，而不能因監督受社會所左右。《法官職業道德基本準則》規定，法官在審理案件的過程中，應當自覺接受公眾監督的同時，還應當避免受到新聞媒體和公眾輿論的不當影響。

4、正確處理上級法院與下級法院的關系

人民法院系統內上級法院與下級法院是獨立的，是監督與被監督的關系，這是司法的獨立性的重要體現。但在現實中，法院內部普遍存在一種現象，在案件還沒有審理的情況下，審判人員即向院長、庭長進行請示匯報，甚至有的下級法院還將未結的疑難案件作為請示案件上報給上級法院，要求上級予以把關。這實際上是將法院的審判監督即審級監督關系混同于行政隸屬關系，事實上干擾了法院的獨立審判。因此，法官在處理上下級法院關系時，應切實維護獨立審判的原則，保護當事人的訴訟權利。上級法院和法官對下級法院正在審理的案件，不得干預，不得批條子、打招呼，不得以法律程序以外的其他任何方式施加影響。

5、正確處理法院獨立與法官獨立的關系

人民法院獨立行使審判權的制度，強調人民法院作為一個整體，根據民主集中制原則從事審判活動。法官獨立是司法獨立的前提，但法官是司法活動的具體實施者，法院獨立必須要落實法官獨立，法官獨立是法院獨立的深化。要做到司法內部獨立，促進司法公正，必須在法院內部嚴格區分司法行政權與審判權，每個法官在依法享有和行使審判權方面是獨立的、平等的，法官的等級是一種技術性方面而不是行政隸屬的根據，法官之上無法官。只有獨立的法官才能根據自由心正、理智、良知、道德來審判，而不是根據院長、庭長的指示，或者外來的壓力、影響、干預等來審判。正確處理法院獨立與法官獨立的關系，就是在堅持法院獨立的前提下，充分保證法官獨立行使審判權，徹底廢除所謂對案件處理的“層層審批、領導把關”的作法，切實落實合議庭和獨任庭的法官依法享有的審判權，為司法公正營造良好的內部司法環境。