如何推動社會養老保險思考

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自1998年政府機構改革，農村養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部以來，受管理體制改革、利息持續下調及中央關于農村社會養老保險政策變動的影響，全國大部分地區農村養老保險事業，出現了參保人數下降、基金運行難度加大等方面的困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態，很多在基層工作的同志不知道農村養老保險下一步工作如何進行，出現了這樣那樣的困惑與不理解。我們認為，我國的農村社會養老保險工作不應終止，應當穩妥推進。

1.基本政策要穩定。

我國農村社會養老保險方案的基本思想是：堅持低標準起步，堅持個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合的制度。這些政策從總體上看是符合實際情況的，應當繼續堅持，并要逐步完善。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。農村社會養老保險最早提出按商業保險運行，但商業保險公司因成本高、保費難征集而失去積極性。民政部門開展起來這項工作之后，又有人提出農村養老保險應不應由政府部門辦理的問題，擔心增加農民負擔。1998年把農村養老保險移交到勞動與社會保障部門，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現了停頓、滑坡。對如何開展農村社會養老保險認識的不統一，影響了工作人員和農民的積極性。國家關于農村養老保險的原則性意見或大政方針，要基本統一并保持基本穩定，這是穩妥推進農村養老保險的前提條件。

2.法律地位亟待確立。

通過立法的形式建立與健全社會保險與社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經過10多年的改革探索，我國已經建立起城鎮社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉社會救助制度的雛形。目前正在起草《社會保險法》等有關法律，這將促進我國社會保險制度的健康發展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮居民，把廣大的農民排斥在外。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，越來越多的農村居民將離開土地，需要進入到社會保險體系中來。農村社會保險是我國社會保險制度的重要組成部分，應當明確其法律地位。應當從法律上明確，不僅城鎮要建立社會保險制度，農村也可以搞社會養老保險，特別是有條件而又自愿開展這項工作的地區。應當允許開展農村養老保險，并成為全國社會保險制度的有機組成部分，受到法律的保護。

3.堅持因地制宜與自愿原則，避免農村養老保險制度的“一刀切”。

我國幅員遼闊，地區差異很大。廣大農村地區更是千差萬別。受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內讓全國農民普遍參加進來是不可能的。要堅決避免強迫農民參加的做法，杜絕“好心做壞事”。因為這不僅增加農民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，才能使這項工作健康持續地運行。對經濟條件好的富裕地區來說，集體補貼一部分，個人繳納一部分，經濟條件是允許的，農民是有積極性的。貧窮地區的農民，普遍開展養老保險的條件不成熟。但是部分農民具有保險意識。他們小錢當大錢花，參加養老保險的積極性甚至比富裕地區的還高。在自愿的前提下，無論是貧窮地區還是富裕地區，都可以搞養老保險。與開展養老保險制度不應“一刀切”一樣，目前也不應把已經開展起來的農村社會養老保險普遍轉向商業保險，以避免政策驟變對這項工作的沖擊與不利影響。要避免單軌制，堅持雙軌制。應當允許有條件的地區繼續開展社會養老保險，不愿意繼續這項工作的地區可以轉向商業保險。我們在調查時地方的同志普遍反映，不要對農村社會養老保險實行“一刀切”政策。煙臺等地的同志反映，至少應允許沿海發達地區在自愿的前提下，繼續開展這項工作。

4.堅持個人賬戶積累模式，不能搞社會統籌，不能搞個人賬戶空帳。

現行農村社會養老保險制度,堅持個人賬戶積累模式，資金全部進入個人賬戶。在戶口遷移等情況下可以退保或轉保。這有利于保證農民參加社會養老保險制度的自主性，也有利于該制度運行的靈活性。由于大部分地區農民參加養老保險缺乏集體補貼，不能向城鎮公務員之家，全國公務員的共同天地養老保險那樣實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。搞社會統籌，表面上“公平”，但條件不允許，“殺富濟貧”，農民目前是沒有積極性的。根據目前經濟條件與農民思想覺悟水平，所有積累資金進入個人賬戶，成為個人的財產，并且在投保時集體有補貼，農民是有積極性的。在農村搞社會養老保險，目前只能是完全積累制。既然是完全積累制，必須堅持“實賬戶”，不能搞個人空帳。任何機構、部門或個人，都不許挪用農村養老保險基金。

5．健全制度，保證農村養老保險基金的保值增值。

自1996年以來，我國利率連續下調，對農村養老保險個人賬戶的承諾利息造成了很大壓力。為了使資金能夠平衡運行，養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率（貼現率）計算出的養老金。一些人感覺有一種被欺騙的感覺，并對農村養老保險的發展造成了不利影響。這個情況說明，完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增值，否則將變成歷史包袱。健全制度是保值增值的關鍵。首先要保證資金的安全性，因為增值最大化并不是養老保險基金的最大目的。購買國債仍是主要的選擇，并且應保證投資基金的絕對安全。其次，允許養老保險基金進行適當的投資組合，適當放寬投資的領域。我們在煙臺、上海等地調查，目前養老保險基金的增值率一般在5左右，高于同期銀行利率。除去管理成本，仍有一定的積累節余。他們表示，如果讓他們適當進入市政基礎設施建設等投資領域，可進一步提高盈利率。再次，可以通過法律程序，在保證資金安全性的前提下，推行投資制,將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，可以提高積累資金的增值率，促進資本市場的發展。另外，由于農村養老保險基金大多集中在縣級保障部門（分布在鄉鎮的資金正逐步向縣級部門集中）。受人才、信息、投資能力等方面的限制，可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，允許將養老保險基金全部上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。只有實現積累基金的保值增值，投保農民的養老才有保障，才能實現這種積累制養老保險制度的初衷。

6.完善農村養老保險個人賬戶的補貼制度。

為了促進農民參加社會養老保險制度，民政部及各地區規定了集體補貼的一些辦法。比如一些地區按交費額進行補貼，這在集體財力比較發達的村莊和鄉鎮比較普遍。大部分鄉鎮規定了按職業與職務給予補助的辦法。相對來說，收入比較高、投保金額大、屬于特殊職業的“村民”，得到的集體補貼比較高，而一般的普通農民得到的集體補貼比較少。為了使社會養老保險制度真正發揮其社會互助職能，有能力進行補助的鄉村，應盡可能采取按人頭補助的辦法。在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者愈富”的局面，使補貼制度更“公平”，更好地發揮社會保障制度的調劑功能。

7.協調好農村社會養老保險與其他社會保障制度的關系。

農村社會養老保險是城鄉社會保障體系的一個組成部分。隨著經濟社會的發展變化，必然涉及到如何協調農村養老保險制度與城鄉社會保障體系的關系問題。比如，隨著城市化的進展，參加農村養老保險的市郊農民可能轉移到城鎮，其養老保險也應向城鎮養老保險體系轉軌。如何轉軌，值得進一步研究。目前上海市試圖在城鄉之間建立以小城鎮及衛星城為依托的過渡地帶。關于城鄉養老保險如何接軌的具體辦法正在研究。與之相關的一個問題是農村社會養老保險是按地區建立，還是以個人為依托。作為完全積累制的個人賬戶，應當以個人為依托，社區提供的集體補貼也應隨個人賬戶流動。目前農村正在推行最低生活保障制度，應當把傳統“五保制度”、“最低生活保障制度”與社會養老保險制度有機結合起來。在家庭養老保障的基礎上，逐步健全發揮補充作用的社會化養老保障體系。

8.繼續探索多種形式的農村社會養老保障制度。

90年代初期以來由民政部門開展的農村社會養老保險制度，僅僅是探索農村社會化養老保障制度的一種形式。這也是一種比較統一的養老制度。應當允許各地區積極探索多種形式的社會化養老保障制度。廣東省一些無子女的農村老人，通過政府組織、自愿協議的形式，將土地與其他生產資料作為遺產轉移給愿意承擔養老義務的村民（甚至外來民工），解決養老問題，是一種比較好的形式。有些地區規定70歲以上的無子女村民，其承包田收歸集體，由集體供養其老年生活。在一些不發達地區，除了傳統的家庭保障制度外，又建立起一些新機制。如一些少數民族村建立了儲蓄互助會。參加互助會的成員，每年交10公斤糧食或谷物，積累起來以備養老。在發達地區，除大力發展商業保險之外，還發展起一些商業化運作的“托老所”或老年公寓。我們在煙臺市參觀了一些社會化的敬老院、托老所與老年公寓，對開展社會化養老保障發揮了積極作用。

9.加快農村社會養老保險的部門移交，理順管理體制，穩定隊伍，不斷提高人員素質與管理水平。

政府機構改革之后，農村社會養老保險由民政部門移交給勞公務員之家，全國公務員的共同天地動與社會保障部部門，由于勞動與社會保障部門主要負責城鎮職工的社會保障問題，在農村缺乏相應的管理機構和人員，在鄉村開展工作比較困難，因此要堅持人、財、物整體移交的方式。中央應盡快明確有關政策。地方要加快移交工作，盡快正常開展有關業務，防止這項工作的停頓、滑坡甚至中斷。在理順管理體制的過程中，要穩定隊伍，加強培訓，不斷提供人員素質與農村養老保險的管理水平，促進農村養老保險工作的穩妥。