中改院改革形勢分析會觀點綜述

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2004年4月17日，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦農村土地制度創新與農民組織發展——中改院改革形勢分析會。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文，中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林，以及來自農業部、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、中國農業大學、《經濟社會體制比較》雜志社等部門和機構的20余位領導、專家、學者出席了會議。會議由中國（海南）改革發展研究院農村所所長、浙江師范大學農村中心主任王景新主持。會議圍繞“農村土地制度創新與農民組織發展”這一主題，集中討論了三個問題：（1）當前我國農村土地制度改革的形勢、面臨的問題以及改革思路；（2）真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”需要研究解決的問題；（3）當前我國農民組織發生、發展的趨勢以及法律和政策問題。現將主要觀點綜述如下：

一、對農村土地制度改革的反思

1、當前我國“三農”問題之所以再次引起全社會的關注，都與農村土地制度和農民組織有直接或者間接的聯系。

中改院跟蹤農村土地第二輪承包和《農村土地承包法》立法研究的過程，自1997至2003年進行了6年的土地問題研究。“賦予農民長期而有保障的土地使用權”這個觀點，首先是由中改院提出來的，被中央制定政策時所采納，并成為《農村土地承包法》的立法宗旨。《農村土地承包法》頒布了，各方面的評價很高，但從2003年3月1日開始執行至今，一年零一個月的實踐看，其效果并不理想。這不能不引起人們的反思。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文認為，把“農村土地制度創新與農民組織發展”這兩個議題放在一起討論非常好，土地制度和農民組織有非常密切的聯系，它們往往互為因果，發生的變革也緊密相聯。農村土地制度創新不引入農民組織建設是沒有出路的。他指出，《農村土地承包法》出臺以后，土地承包關系到底是穩定還是不斷變革，要深入調查研究，因為它最終涉及到整個體制問題。

中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林教授認為，現在看，農村由土地引起的經濟糾紛、社會糾紛，包括農民同基層政權組織的矛盾，都與土地關系直接地或間接地聯系在一起。“賦予農民長期而有保障的土地使用權”的緊迫性，比十五屆三中全會提出這個問題的時候更嚴峻，更是一個全局性的問題。

農業部產業政策與法規司副司長張紅宇認為，土地問題一直是我國“三農”問題的核心。不管在過去、現在、還是將來，土地的生存或保障、收入、就業等三大功能是始終存在的。目前在農民收入多元化的情況下，土地收入依然占60％；農村勞動力盡管有1億流動大軍，有1.3億在鄉鎮企業，但是仍有1.7億在經營土地，還有3000萬從事畜牧業、漁業生產的也要依靠土地。現在我們談土地問題依然不過時。土地問題任何時候都是熱點、重點和難點。“中改院這么多年，孜孜不倦地抓住這個問題做文章，抓住了核心”。

農業部農村改革實驗區辦公室綜合處處長朱守銀認為，政府和各利益群體對農村土地可以隨便征、隨便要、隨便使用，證明農村土地產權的外部性很強。都來爭奪農民土地利益，本身就是一個問題，只有“無主”財產才可能出現這種狀況。

2、《農村土地承包法》出臺了，農村土地問題及其矛盾糾紛卻越來越嚴重，事實已經表明了農村土地制度設計的矛盾。

遲福林認為，《農村土地承包法》出臺了，相關法律規定也出來了，但近年出現的農村土地問題卻越來越多。原因就是近幾年城鄉“二元制度結構”沒有徹底打破，使整個社會發展過程中的矛盾越來越突出。同時，農村土地制度安排不合理，已經成為一切矛盾的重要根源。王景新認為，出現這種問題，可能是現代化進程中一定要付出的代價，也可能有基層干部對現行法律和政策理解的偏差而執行不力的因素，但最根本的是農村土地制度設計本身有問題。

國務院發展研究中心農村經濟部部長韓俊認為，集體所有制內涵著一種矛盾和沖突。集體是什么，邊界不清楚，農村土地制度改革其實已經很深入，但問題仍然沒有解決，表明整個體制還存在問題。國務院發展研究中心農村經濟部副部長徐小青談到，所謂集體所有，在許多地方實際上就是村干部所有。村干部說了算，什么法律，什么土地管理制度，他可以不管不顧。這到底是怎么回事？確實需要我們反思。

中國農業大學人文與發展學院法學教授任大鵬認為，盡管從憲法開始就明確土地分為國家所有和集體所有，但我們始終把集體所有看作是一種類似國家所有的方式，所以才有了先征用、再出讓等。實行最嚴格的耕地保護、用途管制制度，在一定意義上成為限制農民的一種措施。

中國人民大學農村發展研究所嚴瑞珍教授認為，家庭承包責任制在歷史上起了很好的作用，但它是否適應現有生產力發展水平，是否在很多方面已經成為生產力發展的阻礙，還有沒有必要完全地、一點不改動地把它保留下來，有必要研究。我們老講“長期的”、“有保證的”，但長期到什么時候？能不能有進一步的思路。

中國社會科學院工業經濟研究所曹建海研究員認為，目前的土地市場是政府壟斷下的市場，農村的土地制度依附于國家的土地征用制度，是依附型的所有權。土地壟斷的結果導致了一系列的宏觀問題，這樣的經濟增長會導致經濟的“崩盤”。

王景新提出，當前我國農村存在削弱家庭經營制度的五大因素：第一，農民承包土地承擔了太多的功能，已不堪重負。第二，認識或觀念上的誤區，無疑是動搖家庭承包經營制度的“腐蝕劑”。第三，目前農村面臨著前所未有的土地調整壓力，集體土地總量減少的過程也是農民承包土地調整的過程，“賦予農民長期而穩定的土地使用權”的政策、法律精神遠沒有落實，農民土地權利事實上"短期而不穩定"。第四，農村土地大量轉移，形成兩個“三分天下”局面：在農業內部的土地流轉表現出向本地種植養殖業大戶、非農村住戶（民間、工商資本和外資）等主體迅速集中的趨勢；向非農用途轉移過程中“國家建設”、“園區開發”、“鄉村集體圈占”三分天下。第五，與此相對應，農村生產關系和社會結構正在發生變化，可能導致家庭經營制度逐步解體。

3、家庭承包經營制度是一項沒有完成的土地制度改革，它存在著歷史的局限性和改革的不徹底性，到了對其進行反思和改革的時候了。

打破“二元制度結構”的桎梏、“統籌城鄉經濟社會發展”，無疑是解決“三農”問題的一劑良藥，有關政策開始對“農民收入增長”、“耕地過快減少”、“糧食增產”、“農民權益”、“弱勢群體”（如失地農民、農村婦女、貧困人口）等經濟、政治和社會問題發揮積極的作用就是明證。但應該看到，宏觀政策調整的作用是有限的。宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發揮作用，從而影響“從根本上解決‘三農問題’”。

中國農業科學院牛若峰教授認為，家庭承包經營制度是一項沒有完成的改革，其標志是：沒有解決土地所有權問題，集體所有的法律規定含混不清；沒有把土地所有權和農戶宅基地所有權歸還農民；沒有給予農民長期永久的經營使用權和土地處置權，承包農戶只是半自主的經營主體；另外，沒有將農村集體組織改造為名正言順的合作經濟組織，如土地合作社。

陳錫文認為，當前農村土地制度存在兩個問題。（1）農村的土地承包權到底是什么權利沒有說清楚，《農村土地承包法》只是在總則中出現“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，在后面的所有條文中都是用“土地承包經營權”這個概念。（2）農村集體經濟組織成員是個什么概念沒有說清楚。土地是農村集體所有的，法律賦予每一個成員平等的承包集體土地的權利，這都解釋得很完整，但是什么樣的人才是集體組織成員不清楚。因為人口不斷改變，新出生的就是你的成員，嫁出去就不是你的成員，這是土地承包關系不穩定的根源。

王景新認為，從現實看，土地集體所有、家庭承包經營制度設計有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩定，而且新增成員具有“天賦資源權”和法定的“公開、公平、公正”承包權，因此"土地承包關系穩定"與"承包土地關系變更"的矛盾始終存在；現代化過程實際上也是農業資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，"穩定"與"變更"之間的沖突始終不可避免。其二，集體成員“共同共有”的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地和鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空擋。

有專家認為，集體所有制是城鄉“二元制度結構”的經濟基礎，土地集體所有取消了農戶的財產權利，剝奪了農民自主經營和處置農產品、自愿進出的權利，使合作經濟失去了重要基礎。有專家認為，農村雙層經營體制沒有真正形成：農戶家庭只有土地經營的承包權，自主經營權不完整，使得農戶家庭形成了對集體的依附關系；同時，村委會既是行政組織又是經濟組織，農村政社分開的問題沒有完全解決。還有專家認為，當前農村許多地方的集體經濟已成為空殼，只剩下農戶家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地（比如“機動地”）和資產（比如以集體名義經營的鄉村企業）由少數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營“兩張皮”的現象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統分結合的雙層經營體制勢在必行。

二、關于農村土地制度改革的建議

目前，我國對家庭承包經營制度改造有各種主張，歸納起來：一是國家所有，農民永佃。二是土地所有權歸集體，使用權農民私有。三是以社區股份合作制改造農村集體土地所有制。四是實行有條件的土地私有制，比如：限制土地買賣以防止土地向少數人集中或兼并；歸還農民土地所有權的同時，必須建立農民土地權益保護機制和有效的社會保障體制等。這次會議上，大家的認識進一步深化。

韓俊認為，土地歸國家所有、歸自然人所有不是決定性的，決定性的是土地權利在法律上清晰和有保障。因此他提出，不能孤立地談農村內部土地制度的改變，土地制度的改革要城鄉一起考慮，作為一個系統性工程來考慮。至于如何改革，他提出首先要界定產權；其次，要明晰土地權利并在法律上有保障。如果沒有法律保障，誰都可以侵犯，就是私有化，那有什么用呢。土地承包期限的長短并非一定影響土地權利。韓俊分析說，德國土地雖然是國家的，但農民有12年的使用權，它的權利非常清楚，因此并不影響農民對土地的投入。有專家建議，要提出一個農村土地制度改革的“路線圖”，首先要從共同共有轉向按份共有，然后實行永久化的租用，并使之物權化，最后宣布這個使用權就是個人的所有權。

徐小青認為，討論產權類型，不能說誰好誰不好，而是哪個更適合我國國情。越南想學我國的集體共有制，結果學不了，它管不住鄉村干部，干脆宣布土地國有。我國土地所有制的幾種形式，如果有機會的話都可以試驗一下，看看在我國到底是什么樣的制度更好。

張紅宇持不同觀點，認為中國農民土地所有權固然很重要，但使用權相對更重要。他回顧：新中國成立以前，農民大部分是佃戶，沒有土地所有權這一說；新中國成立以后，農民分到土地也是一個短暫的時期，又歸攏到；改革開放到現在，土地都是集體所有。所以到農村去做調研，農民從來沒說過所有權的問題，都說的是使用權。我們講使用權的構成中，占有、經營、收益、處置，前三個比較完整，問題在處置權，立腳點應該在土地的處置權上做文章，不討論所有權，可以把使用權發揮得淋漓盡致。

遲福林認為，農村土地制度改革涉及到五大問題。第一，城鄉統一，實現農民土地使用權物權化；第二，實化農民在集體經濟組織中的產權主體地位；第三，解決土地資源自主配置和國家利益的矛盾；第四，解決土地補償問題的關鍵是提高農民的談判地位；第五，創造好的制度環境，保障農民基本的公共產品供給。他呼吁，以落實“長期而穩定的土地使用權”為重點，打破城鄉“二元制度結構”，盡快在這個方面取得突破，農村的發展、穩定才有保證。不然，矛盾會越來越深。

王景新提出，用農民集體成員“按份共有”的實現形式，改造農村土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農村經濟社會的震蕩，同時，土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，能夠化解當前矛盾而又比較穩妥。因此提出三點建議：（1）以“起點公平”的原則和真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限（比如第二輪承包起始）的集體成員平均分配承包。（2）把“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農戶“永佃”；嚴格實行“生不增、死不減”政策和“不得調整土地”的法律規定，切斷新增人口與土地的聯系。（3）用相關法律將農民“長期不變的土地使用權”，界定和規范為“農民私有財產權”，納入私有財產保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權。

陳錫文指出，整個農村改革和政策制定，到現在為止，好改的基本改完了，剩下幾塊“骨頭”，不啃也很難前進了。因此提出兩條：一定要積極地推進改革；一定要從我國現狀出發。他主張在研究方案提出建議的時候，必須記住黨和國家的性質；必須研究實施的條件和手段。改革措施要能夠推動經濟社會向前邁進，而不引起社會動蕩。這是最重要的。

三、關于農民組織建設

1、當前我國農民組織建設已迫在眉睫。

陳錫文認為，隨著稅費改革的深入，對農村組織建設是一大機遇。農村土地制度改革還沒有完成，明顯的是土地的經營制度做了一些改革，但是農村的組織框架基本沒有改革，就是把變成鄉（鎮）政府，生產大隊變成村民委員會，生產小隊變成了村民小組。從三級所有、隊為基礎的歷史沿革看，農村土地所有權本來屬于村民小組，但目前村委會反而把村民小組這一層的權利基本上都給淡化掉了。村民委員會從組織法上講是一級組織，村民小組不是一級組織。由于不是一級組織，所以它的土地所有權很難用法律保證。再則，農民與村民委員會不是平等關系，農民是個人，村委會是組織。他指出，當前我國農民組織建設已迫在眉睫。

遲福林認為，農民的談判地位取決于農民組織發展。今后幾年，農民組織將有一個大的發展。農村以土地為核心的產權制度改革深入是一個原因，另外，農村稅費制度改革在未來兩三年可能基本完成，這將催生我國農民組織建設。

有專家指出，農村不是沒有組織，組織程度極高，但它是遺留下來的，因此其性質和功能都是偏向于內向管理，是行政管理體制延續的組織。現在農村需要外向型、經營型的組織。還應該看到，農民組織和農村治理結構嚴重滯后與家庭承包經營制度不配套所帶來的嚴重影響。“遺留”的公社體制與家庭經營摩擦是現實農村經濟、政治和社會問題的根源。

王景新認為，中國農民組織建設可以分解成四類進行研究：第一是村民委員會、黨支部這樣的正式組織；第二是現在正在發展中的農村合作經濟組織；第三是農民自發形成的維權組織；第四是農村的功能性組織，它們并不一定具備完整的組織結構或形態，這種組織形態并不是很完善，但卻很有動員力。

2、農民合作經濟組織的性質問題。

任大鵬認為，現實中很多所謂的合作經濟組織，包括專業的、社區的、產業化形式——公司加農戶等，都叫作合作經濟。大量文獻對合作社的定義，最后的落腳點是企業。這可能會導致一種錯誤的傾向，合作社本來是考慮農民的土地聯合，將來我們在反壟斷立法的時候對它要豁免；如果把它歸為一個企業，它所享受反壟斷的豁免就不存在。嚴瑞珍指出，農民組織只有兩大類，一是政治組織，一是經濟組織。在我國搞帶有政治性質的組織很難。《經濟社會體制比較》雜志社執行總編孫寬平認為，農民組織性質的定位問題很重要，是組織農民進入市場，還是組織農民維護自己的利益，顯然是不同的。

韓俊認為，美國的農民合作社首先是一個企業。我國的合作社為什么不能盈利，不鼓勵它去盈利實際上沒有什么發展潛力。合作社對外就是要追求利潤最大化。合作社不能永遠靠政府扶持，沒有盈利如何發展？他進一步指出，目前的集體經濟組織是“四不像”。有的集體經濟組織已經退化成自治組織，經濟的含義已經沒了；有的已經成為家庭控制的組織；農村供銷社的改革進入了死胡同，把它變成農民的組織是不可能的；新的農民組織現在也沒有什么大的發展，其影響力非常有限；要把農民組織起來，重建農會等，不培養一批獻身農業發展的人，依靠原有班底很可能又失敗了。任大鵬補充說，合作社以盈利來支持服務，最終目的和落腳點是服務，本質不一樣，堅持認為應該仍然把合作社界定為是一種以成員服務為目的的社團法人。韓俊談到，合作社在國外都已經開始變形了，“純種”的合作社在我國肯定不行。張紅宇也強調，中國的合作社要“與時俱進”。公務員之家版權所有

3、關于農民合作經濟組織的立法理念和建設。

任大鵬認為，國際合作社發展的趨勢，一方面向資本經營發展，與此相聯系，改革了過去的“一人一票”等等。我國正在起草的《農業合作經濟組織法》名稱很費解，是農民合作經濟“組織的法”，還是農民合作經濟的“組織法”，不清楚，實際上講“合作社法”就很清楚了，它就是一個“組織的法”。合作社不單純是一個經濟體，它首先是社會的弱勢群體、是尋求社會公平的弱勢群體的聯合。如果把合作社作為一種單純的合作經濟，可能會制約農民組織發展。

張紅宇認為，是通過推動法律建設來推動農村合作經濟組織的發展，還是已經認可這些組織，現在只需要規范它，顯然是不一樣的。但有一條可以肯定，農民非要組織起來。臺灣省的農民組織非常完整，搞得有聲有色，它們可以發育，我們就不可以嗎？

徐小青認為，我們要研究農村傳統組織將來的生存環境，如果沒有生存環境，就應該用新的組織形式替代它。

中國社會科學院農村發展研究所于建嶸教授，研究農民有組織的依法抗爭而聞名于農村研究領域。他認為，中國農村20多年的發展變化，都是農民“逼”出來的。他說，“到農村調查，基層政府抱怨，‘現在的事情難辦，沒辦法了，每件事情都要找農民代表協商’，這是農民抗爭的結果”，是大好事。因此建議，土地制度和農民組織制度創新，要更多地關注農民的意見，看看農民需要什么樣的土地制度和組織制度，把更多的時間放在調查研究上。