“一號文件”開啟“反哺時代”
時間：2022-02-12 11:40:00
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“一號文件”的兩個系列
《21世紀》：和1980年代的五個“一號文件”以及一個“五號文件”相比，從去年開始的新一輪“一號文件”政策的系列出臺，從背景到內容有什么不同？
劉堪：我是過來人了。1980年代的“一號文件”，我認為解決的問題比較集中，始終圍繞大包干這個中心展開的，經(jīng)營體制的轉換是那一個階段的核心任務。1982年五個“一號文件”出臺之后，1987年中央又出臺了一個五號文件（它本來也應該是一號文件，因為時間沒有趕上，變成了五號文件），這個“五號文件”把過去五個“一號文件”中的主要內容概括了一下，有告別的意思。當時以為，繼續(xù)采取這種形式出臺政策，好象不大適宜了，需要替代以法規(guī)、條例的形式，逐個解決問題。那時候文件更多采用縱論的形式，主要目的是要農(nóng)民放心，讓干部有決心執(zhí)行政策。但是，這種政策性語言執(zhí)行的伸縮性很大，只適合1980年代那個特定的年代。
吳象：1980年代的一號文件，確定了聯(lián)產(chǎn)承包責任制，通過所有權和經(jīng)營權兩權分離，使農(nóng)民掌握了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權。經(jīng)過十年動亂，整個國民經(jīng)濟到了崩潰的邊緣，當時我國九億多人口中就有兩億五的人吃不飽飯，這是最大的問題?！耙惶栁募闭{動了農(nóng)民的積極性，很快實現(xiàn)了經(jīng)濟的增長。
當時的“一號文件”講總的精神，保障農(nóng)民的物質利益和生產(chǎn)積極性，但在文件執(zhí)行過程中，計劃體制總的精神是壓制農(nóng)民的，通過廉價收購農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品，利用“剪刀差”實現(xiàn)工業(yè)化的原始積累，但是農(nóng)民沒有分享到工業(yè)化的成果。對國務院各個部門、各個下屬單位出的文件，老百姓給它一個籠頭的稱呼叫“二號文件”，“二號文件”更多地體現(xiàn)了部門利益，很多和一號文件是相矛盾的，主要原因在于當時的計劃經(jīng)濟下對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的歧視沒有從體制上根本改變。甚至一些農(nóng)民反映，“一號文件很好，二號文件好狠”。
后來，鄧小平南巡講話之后，提出建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，才把體制的問題逐漸解決，但計劃經(jīng)濟體制并沒有從根本上得到解決，城鄉(xiāng)分割、二元結構的狀況沒有從根本上改變。正如同這次“一號文件”開頭所講的，我們“必須清醒地看到，農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制并沒有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒有消除，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢頭的任務非常艱巨。”
溫鐵軍：1980年代的“一號文件”，既是兩次思想解放大討論的產(chǎn)物，也是貼近農(nóng)村當時改革和發(fā)展實際的大量調查研究的結果。因此，當年提出的政策具有相當重要的實際意義。雖然當年曾經(jīng)有“三五牌”干部――50年代參加工作，50多歲，50元工資――的阻撓，但大多數(shù)農(nóng)民還是得到實惠的?，F(xiàn)在的實際情況是，利益結構已經(jīng)形成并且固化，而且農(nóng)村基層貫徹落實“一號文件”也缺乏載體，因此非常困難。去年的一號文件貫徹，中央政府強調減免稅、兩減免、三補貼，這些本來是可以落實的，但是到基層去了解，很多農(nóng)民不知道。實際遇到了就像80年代“三五牌”干部相類似的問題；而且據(jù)了解，在各個不同的部委之間，也因為不同的利益而存在執(zhí)行上的阻力。
前年我說過，本屆政府要化解“三農(nóng)”困境“任重道遠”，這說的是后半句話，前半句話其實就是“積重難返”。在去年一號文件出臺的時候，有的媒體報道我說“似曾相識燕歸來”，但也沒有人注意，那前半句話叫做“無可奈何花落去”。也因此，我看這次的一號文件實事求是地強調農(nóng)村問題嚴重，有重大歷史意義，在很大程度上回歸了十一屆三中全會提出的思想路線，給我們正視現(xiàn)實奠定了基礎。
《21世紀》：相比以前“縱論”的形式，這一輪“一號文件”的特點是，從去年開始，中央高層計劃每年的“一號文件”關注“三農(nóng)”問題的一個主題，最后成為一個“體系”，對于這種形式，我們怎么看？
吳象：我覺得這一點非常好，2004年出臺的一號文件，要求把農(nóng)業(yè)放到全黨工作的重中之重，即從整個戰(zhàn)略上、體制上解決問題，農(nóng)業(yè)不僅是經(jīng)濟工作的重點，而且是全黨的工作重點，各部門都要服從，更要解決歧視農(nóng)民的思想。這個“一號文件”系列比1980年代幾個老的一號文件含金量要大，也得到了比較好的進展。過去中央也提“多予、少取、放活”，但是中央財力有限，真正能補貼到農(nóng)村的錢是很少的。
張虎林：對。2003年1月在中央農(nóng)村工作會議上做的報告，明確“重中之重”的說法，標志著中央在戰(zhàn)略部署上做出了重大調整。以前提農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題比較多，但是基本上停留在口號上，用一號文件來落實中央對全黨工作的部署，才真正把各個部門的工作重點明確下來，這對杜絕為部門利益、小團體的利益提供了政策保障。
“農(nóng)民增收”與“提高綜合生產(chǎn)能力”
《21世紀》：去年旨在農(nóng)民增收的“一號文件”取得了哪些成績？
張紅宇：去年一號文件的主題是增加糧食生產(chǎn)的同時解決農(nóng)民收入的問題。從效果上來看，盤點去年的農(nóng)業(yè)形勢，實現(xiàn)了幾個方面的目標：
第一個方面，糧食生產(chǎn)目標。前年糧食產(chǎn)量是8613億斤，去年達到了9390億斤，超額完成9000億斤的預期目標，這是建國以來增產(chǎn)幅度最大的一年。前年，我國耕地播種面積是14.9億畝，去年糧食增播了3000萬畝，增產(chǎn)了777億斤。
第二個方面，農(nóng)民收入目標。農(nóng)民年人均收入前年是2622元，去年提出的目標是農(nóng)民收入增長5％以上，結果去年每位農(nóng)民年收入是2963元，增加了300多元，實際增長了6.8％，2004年成為了我國農(nóng)民增收速度最快，增長絕對量最大的一年。
第三個方面，農(nóng)村體制改革在一些方面有較大突破。糧食流通體制改革上，全面放開市場，放開經(jīng)營，改革力度相當大。稅費體制改革上，減免了農(nóng)業(yè)稅，特產(chǎn)稅，用不了五年，估計三年將全面取消農(nóng)業(yè)稅，去年農(nóng)業(yè)稅費減免，農(nóng)民少支出了302億。中央拿出三筆錢對農(nóng)民進行補貼，實施糧食直補、糧種補貼、農(nóng)業(yè)機械化，共支付了450億。
還有農(nóng)村信用社改革也取得了一定成績。土地征占用制度的改革方面，國務院在去年10月底出臺了“28號”文件，嚴格界定土地征占用的范圍，大幅度的提高對農(nóng)民的補償。
第四個方面，解決了農(nóng)民工工資欠款，改善了農(nóng)民外出務工環(huán)境。去年共清欠農(nóng)民工工資330億左右，已經(jīng)解決了2003年98％的拖欠農(nóng)民工工資的問題。
第五個方面，干群關系在去年得到緩解。過去農(nóng)民負擔過重，引發(fā)的農(nóng)村惡性事件非常突出，去年農(nóng)村稅費改革，加上其它國家優(yōu)惠政策實施，大大的緩解了農(nóng)村社會矛盾，由于農(nóng)民負擔導致的惡性案件大大的減少，是改革開放以來惡性事件最少的一年。
《21世紀》：目前，“三農(nóng)”還存在哪些難題待解？
張紅宇：存在的問題和今年政策也有直接關系。
第一個問題是糧食生產(chǎn)的基礎還非常不穩(wěn)定。我國的糧食還存在400多億斤的缺口，產(chǎn)量是需求量的95％。同時耕地減少和需求增加的趨勢是不可避免的，這一增一減，對于糧食生產(chǎn)的綜合壓力是很大的。
第二個問題是城鄉(xiāng)之間的收入差距依然是擴大的。盡管去年農(nóng)民收入增加300多元，但城市居民收入去年增加了900元。前年城鄉(xiāng)收入差距是1：3.23，去年城鄉(xiāng)差距也沒有縮小，還是1：2的關系。實際上，包括各種福利和保障在內，現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入之比是1：6的關系。除了城鄉(xiāng)之間的差距，還有區(qū)域之間農(nóng)民收入的差距，最富的上海，最窮的貴州，現(xiàn)金收入之間相差五倍；農(nóng)民內部的差距也是很高的。
第三個問題，農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)糧食增產(chǎn)，對農(nóng)民增收的作用還很有限?？萍紝τ谵r(nóng)業(yè)的貢獻能力越來越重要，但是近些年突破性的農(nóng)業(yè)科技發(fā)明很少。實行市場經(jīng)濟后，農(nóng)業(yè)技術的推廣體系、流通渠道等仍沒有改變。
第四個問題，農(nóng)業(yè)的資源壓力很大。我國耕地資源是世界平均水平的三分之一，水資源是世界平均水平的四分之一，現(xiàn)在中國耕地已經(jīng)減少到19.5億畝，用占世界9％的土地養(yǎng)活世界21％的人口。
第五個問題，農(nóng)村改革還任重道遠。包括投融資體制改革，土地征占用制度改革，農(nóng)村稅費制度改革及后續(xù)制度建設，都有不少新問題。
最后一個問題，就是我國現(xiàn)在已經(jīng)進入WTO后過渡階段，世界農(nóng)業(yè)對中國農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)和壓力會更大。與我們原來的判斷不同的是，進口糧食并沒有想象的那么多，出口的農(nóng)產(chǎn)品也沒有想象的那么難。
《21世紀》：今年中央一號文件的重點是“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，其背景和意義何在？
張紅宇：中央決定把主題確定為農(nóng)民綜合生產(chǎn)能力的提高，一共提出了九個方面，27條，有針對性的解決農(nóng)業(yè)的問題，繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設，繼續(xù)調整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構，進一步深化農(nóng)村改革，努力實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。
今年中央之所以把一號文件的主題確定為糧食綜合生產(chǎn)能力，是因為解決好綜合生產(chǎn)能力，既解決了當前問題，也是解決了長遠問題。目前存在的農(nóng)村問題中，最核心的問題就是糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民增收的兩個長效機制沒有完全建立起來。
張虎林：2005年一號文件，對于如何提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力做了方方面面的規(guī)定，目的還是要解決“三農(nóng)”這一根本問題。
首先，“三農(nóng)”問題是我們國家所有問題中最根本的問題，三農(nóng)狀況的好壞直接制約著國民經(jīng)濟的發(fā)展；其次，“三農(nóng)”問題是整個社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎，要建立和諧社會主義社會，決定的因素是三農(nóng)；三農(nóng)是我國政權建立和穩(wěn)固的基礎，三農(nóng)問題不僅是重大的經(jīng)濟問題，更是重大的政治問題。
《21世紀》：今年的一號文件突出體現(xiàn)了對農(nóng)村扶持力度的加大，進一步落實“多予少取放活”的方針，這是否對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)趨勢的一個長期落實舉措的開始？
劉堪：從去年一號文件開始，應該說農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)進入“反哺“階段。去年是直接增加了農(nóng)民的收入，今年是直接補到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設。解決這些問題，是多年以來我們所呼吁的。
國際上有一個共識，就是人均國民收入到了600－1000美元這個階段，應該城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。按照這個標準來說，我國的“反哺”措施，完全是必要的。當然，我國工業(yè)化還沒有完成，就是說我國的農(nóng)業(yè)資源向工業(yè)轉移這個過程還沒有完成，比如說土地、勞力?，F(xiàn)在政府采取的措施，大量的是逆市場調節(jié)的措施，通過行政手段來補貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。農(nóng)村的問題的完全解決，只靠政府拿錢是不行的，還要想著如何把農(nóng)民從農(nóng)村轉移出來，如何提高農(nóng)民的素質等，這些問題不解決好，國家的補貼只能是事倍功半。
韓?。焊淖冝r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置和國民收入分配中所處的不利地位，加大公共財政支農(nóng)力度，讓公共服務更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民是大勢所趨。
總書記在十六屆四中全會上明確提出了“兩個趨向”的重要論斷，即：在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的傾向。在去年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，總書記又明確提出：我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。“兩個趨向”的重要論斷是對國際發(fā)展經(jīng)驗的精辟總結，是對我國經(jīng)濟發(fā)展階段的科學判斷。2004年我國二三產(chǎn)業(yè)占國內生產(chǎn)總值的比重達到了85%以上，財政收入達到2.6萬億元。盡管我們現(xiàn)在農(nóng)村人口還占多數(shù)，還不可能像發(fā)達國家那樣通過大量補貼來解決農(nóng)民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了到了反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實力。我認為，目前公共財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務領域投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉(xiāng)差距較大。應當更加自覺地調整國民收入分配格局，更大幅度地調整政府財政支出結構，更加積極地支持“三農(nóng)”發(fā)展。
張紅宇：縱觀世界各個國家工業(yè)化的過程，進入工業(yè)化中后期階段以后，依靠農(nóng)業(yè)提高工業(yè)化是一種普遍的趨向。
去年我國GDP增加到13萬億，突破了1.5萬億美元；財政收入已經(jīng)達到了2.6萬億；城市化水平前年已經(jīng)達到了40.5％，去年肯定是41％了；我國農(nóng)村勞動力前年是4.89億，其中種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)一共大概需要2億勞動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納1.38億勞動力，這一共是3.38億，大概還有1.5億的剩余勞動力。這1.5億剩余，加之去年已經(jīng)達到10260萬跨鄉(xiāng)三個月以上的勞動大軍，大量分布在二、三產(chǎn)業(yè)，目前我國二、三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)突破了85%。這都表明中國已經(jīng)確確實實進入工業(yè)化的中期階段，理所應當借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，開始對農(nóng)業(yè)進行反哺，以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。
溫鐵軍：從歷史角度看，我國以前是從農(nóng)業(yè)提取積累來支持工業(yè)化，這在薄一波同志《若干重大歷史問題的回顧》中已經(jīng)很清楚的解釋過。在1950年代初，為了加快工業(yè)化，我國只能從農(nóng)業(yè)提取積累，這一問題歷史上已經(jīng)有定論。80年代就有很多學者測算過，在1978年改革開放之初，中國當時國有工業(yè)固定資產(chǎn)總規(guī)模是9000億左右，其中從農(nóng)業(yè)提取的積累是6000億左右，也就是說中國最初的工業(yè)化的原始積累主要來自于農(nóng)村，這一點20年前就是有共識的。
目前，城市反哺農(nóng)村也已經(jīng)具備條件，去年中央財政增收了5500億。自從1990年代以來，國家的財政投資基本上是以城市為主的，但是，從2003年開始，總書記當時就提出要把新增財政用于公共品的開支，主要用在縣以下的基層。最近總書記把它強調為“兩個反哺”，這個完全是符合現(xiàn)實客觀需求的。
“反哺”的矛與盾
《21世紀》：工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，可以從哪些方面著手呢？
韓?。菏滓囊稽c就是要“以稅惠農(nóng)”，讓農(nóng)民長期休養(yǎng)生息。農(nóng)村稅費改革試點在全國推開后，據(jù)統(tǒng)計測算，2003年全國農(nóng)民因此得到的好處約為650億元，減負幅度在30%以上，基本實現(xiàn)了村村減負、戶戶受益。2003年全國農(nóng)業(yè)稅及附加收入460億元。農(nóng)業(yè)稅收入占全國稅收收入的比重下降至3.2%。就我們國家的財力來講，已經(jīng)具備了取消農(nóng)業(yè)稅的條件。中央曾提出要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，應該認識到這是一個長期的政策目標，現(xiàn)在時機還不成熟，在取消農(nóng)業(yè)稅以后，不要急于對農(nóng)民開征新的稅種。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來負擔重，應該給農(nóng)民一個長期休養(yǎng)生息的機會。
其次，要切實增加對農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等小型農(nóng)村基礎設施建設的支持力度。過去我國農(nóng)業(yè)財政建設性資金中，用于大中型工程的比重較大。而與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關的農(nóng)村小型基礎設施的投入嚴重不足。這方面的建設往往實行“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、村事村辦，以支定收“的做法，即主要依賴農(nóng)民的集資和投工投勞。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，要研究如何將農(nóng)村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇?！白尮藏斦年栮P普照農(nóng)村”的提法已經(jīng)深入人心。然而，全國有60多萬個村莊，在短期內把農(nóng)村各種公共產(chǎn)品或公共服務都納入公共財政的支持范圍是不現(xiàn)實的。如何引導農(nóng)民自覺自愿投工投勞，參與各種小型基礎設施建設，是不能回避的一個重要政策課題。
還要完善“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，加快實行免費義務教育；改善農(nóng)村醫(yī)療條件，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)雖然有所改善，但是醫(yī)療價格不斷攀升，農(nóng)民醫(yī)療負擔重，有病看不起，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象很普遍。根據(jù)我們中心農(nóng)村部最近對全國100多個村莊的典型調查，農(nóng)村住院分娩率和患病就診率仍較低，有32%的嬰兒是在家出生的，有78.6%的農(nóng)村人口是在家死亡的。從調查看，醫(yī)療支出已經(jīng)成為農(nóng)村居民一項沉重的經(jīng)濟負擔。在全部調查農(nóng)戶中，醫(yī)療支出占消費性支出的8.5％，大病戶家庭則占了30％左右。一次大病的醫(yī)療費就花掉了一個家庭一年多的全部收入。重大傳染病70%-80%是在農(nóng)村，目前90％以上的農(nóng)民屬于自費醫(yī)療群體。全國農(nóng)村參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民為6800萬人，新型合作醫(yī)療的保障水平還很低，平均補償比例僅為32.7%，即使農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療，還遠遠不能解決因病致貧、因病返貧的問題。從總體來看，政府農(nóng)村衛(wèi)生投入嚴重不足。1998-2002年，政府農(nóng)村衛(wèi)生資金投入總量由110.34億元增長為151.16億元。同期，政府對農(nóng)村衛(wèi)生機構投入占財政支出比重由1.02%下降為0.69%。國務院已經(jīng)提出，到2010年，要在全國農(nóng)村基本建立公共衛(wèi)生服務體系和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這就特別需要認真研究如何完善新型合作醫(yī)療的相關政策。
還要完善對農(nóng)村困難群體的救助體系，逐步提高農(nóng)村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，目前我國農(nóng)村還有2900多萬絕對貧困人口，其中1200多萬是喪失了勞動能力的殘疾人。對這些喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。
《21世紀》：目前已經(jīng)有25個省市取消了農(nóng)業(yè)稅，與此同時，大量的縣鄉(xiāng)負債還沒有解決并有可能因為稅收的取消而增加，這個矛盾怎么解決？
張紅宇：縣鄉(xiāng)負債的來源，主要在于鄉(xiāng)村大量興辦企業(yè)以及合作基金會運行的失敗、教育負債等。對于這些負債，從政策這個角度來講，一是不要欠新債；二是要從根上精簡縣鄉(xiāng)機構；三是國家要在鄉(xiāng)村的教育、衛(wèi)生、文化建設上，作為一個公開開支，逐步增加在這方面的投入。
溫鐵軍：地方鄉(xiāng)村財政的負債問題，早在沒有實行減免稅之前就已經(jīng)明顯的反映出來了。1999年農(nóng)業(yè)部的七省統(tǒng)計推算就認為農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級的公共負債已經(jīng)高達3000－4000億。1999年前后調查的最典型的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的負債高達4000萬，村一級的負債最高達到500萬。新的鄉(xiāng)村負債只能是“誰的孩子誰抱走”。
因為農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟基礎，不適合承載龐大的上層建筑，不適合承載龐大的政府系統(tǒng)。所以，政府越是強調在農(nóng)村搞現(xiàn)代化，就越意味著上層建筑不適應經(jīng)濟基礎，這是一個常識。以往農(nóng)村負債基本上都是從上而下的，是行政系統(tǒng)下達的各項指令造成的。我的意見就是哪個部門下達的任務，哪個部門造成的負債，哪個部門負責解決，這樣至少可以減掉三分之一以上的債務?，F(xiàn)在負債問題已經(jīng)很嚴重了，據(jù)財政部財科所的調查，去年負債額是6000億到10000億，比1999年增長了一倍以上。不能指望讓基層自己消化，如果有關部門不承擔責任的話，基層是消化不了的。
另外，很多債務是以前的一些宏觀政策執(zhí)行過程中造成的，比如關閉“十五小”、關閉鄉(xiāng)村農(nóng)民合作基金會并沒有補償，都是一聲令下就關了，國家并沒有拿錢補償。國家對這部分的補償大概又能減掉債務額的三分之一。剩下三分之一才是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)揮霍或者虧損造成的，這一部分就好化解了。
構建農(nóng)村金融體系
《21世紀》：這次“一號文件”突出的另一個主題就是“改革”，那么如何深化農(nóng)村的改革呢？
韓?。寒斍埃r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍面臨著體制性矛盾的制約。特別是農(nóng)民進入市場的組織化程度低和農(nóng)村金融體系改革滯后的問題，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的兩個重大制約。我國大多數(shù)農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營活動中處于高度分散的狀態(tài)，農(nóng)民在市場交易過程中談判地位低，利潤分配向中間商傾斜。將小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶有效組織起來，幫助他們減少或化解市場風險，是亟待解決的一個重大政策問題。如何完善中國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的內部治理結構和管理制度；如何處理農(nóng)民合作經(jīng)濟組織與政府的關系；如何創(chuàng)造有利于農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的政策和法律環(huán)境；如何借鑒國外有關發(fā)展和規(guī)范合作社的經(jīng)驗，等等，是需要認真研究的重大問題。
《21世紀》：“一號文件”特別提出了改革和完善農(nóng)村投融資體制，其中金融改革是最難的一塊，有消息表明，今年央行會出臺關于農(nóng)村金融的總體改革方案。在改革的取向上，如何進行呢？
韓?。?0世紀90年代以來，農(nóng)村金融體制一直處在改革和探索階段，但至今仍然是金融體制改革中推動難度最大的改革。1990年代中期以后，農(nóng)業(yè)銀行大量收縮在農(nóng)村地區(qū)的機構網(wǎng)點，在農(nóng)村金融領域的功能趨于弱化。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策金融功能不全。農(nóng)村吸收的資金流到城市的規(guī)模平均每年高大700-800億元。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實力，無力解決農(nóng)民貸款難的問題。如何從農(nóng)村實際和農(nóng)民需要出發(fā)，以培育競爭性的農(nóng)村金融市場，形成合理的農(nóng)村金融機構體系為目標，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，是一個重大的研究課題。
劉堪：金融問題有兩個解決途徑，一個就是發(fā)展政策性的金融，這個是政府也要拿錢，也要“反哺”；另外，農(nóng)民自己可以搞合作金融。中國的合作經(jīng)營1954年就已經(jīng)存在了，在信用合作、供銷合作、生產(chǎn)合作三大合作中，是最早的，最后農(nóng)村的信用合作變了質，首先是因為計劃經(jīng)濟體制的影響，其次在于農(nóng)民沒有基本的民主權利。這兩條非變不可，不可挽救。真正的合作經(jīng)濟，必須是市場起基礎作用。計劃經(jīng)濟沒法合作。
張紅宇：從總體解決思路上來講就是四句話，就是要構建“功能完善、分工合理、產(chǎn)權明晰、監(jiān)管有力”的農(nóng)村金融體系。第一就是要推進信用社的改革；第二，縣下金融機構應該向農(nóng)業(yè)傾斜；第三，國家要加大對農(nóng)業(yè)的中長期信貸；第四，要研究如何將郵政儲蓄用于農(nóng)業(yè)方面，并進一步推進小額信貸、金融擔保等組織。要構建一個完備的商業(yè)金融、政策金融和其它金融一體的農(nóng)村金融網(wǎng)絡。
我以為，最值得關注的是農(nóng)村的保險問題。1990年代以來，農(nóng)業(yè)保險問題非常多，各家保險公司紛紛撤離，只剩下上海和新疆建設兵團還有一點農(nóng)業(yè)保險成分。從去年開始，吉林、新疆、上海、成都、？等搞了五個試點，法國？？集團進入成都，農(nóng)業(yè)保險取得一定的效果。今年借助中央一號文件，要進一步建立健全農(nóng)業(yè)的保險制度。從方法上來講，可以對一個產(chǎn)業(yè)而不要求全行業(yè)進行保險，可以把財險、壽險捆綁在一塊，并對保險實行一種補貼政策，由國家對這種保費虧損進行補貼。
溫鐵軍：我在1990年代末期曾經(jīng)做過比較完整的調查研究報告，對農(nóng)村金融問題形成的基本判斷，就是任何商業(yè)銀行都不可能對兩億多兼業(yè)經(jīng)營的小農(nóng)戶提供信用服務；后來，這成為一個大多數(shù)人都認同的判斷。要老老實實地承認對小農(nóng)的金融服務是一種政策金融，而且農(nóng)村金融改革就得結合中國小農(nóng)經(jīng)濟的特點，真正推進農(nóng)民合作金融，允許按照2004年“一號文件”提出的發(fā)展多種形式的、多種所有制的金融組織，允許農(nóng)村社區(qū)內部自我服務的合作金融，并給予足夠的法律空間，如果盲目照搬商業(yè)金融制度，結果必會釀成大禍。
歷史上小農(nóng)經(jīng)濟就和高利貸金融是難兄難弟，以前和金融部門的人討論，他們要么主張民間自發(fā)金融，要么主張加強監(jiān)管，搞正規(guī)金融，加強國家的信用合作社體系。但其實這兩種方式是兩個極端。我們曾經(jīng)小范圍討論，認為去年的一號文件在農(nóng)村金融問題上尚未破題，今年有關金融改革的提法還是與實際有一些距離。
城鎮(zhèn)化解決“二元結構”困境？
《21世紀》：解決“三農(nóng)”問題，一個長效機制就是要逐步改變城鄉(xiāng)二元結構，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制，這方面具體如何實現(xiàn)？
韓?。嚎梢酝ㄟ^推進城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)。首先，我認為，推進城鎮(zhèn)化進程，關鍵是為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為農(nóng)民進得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。若城鎮(zhèn)化率按年均增加1個百分點計算，2020年鎮(zhèn)化率將達到57％，城鎮(zhèn)總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0.37億）。這意味著從現(xiàn)在到2020年，將有2.89億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉化。中國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移數(shù)量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制，關鍵是為農(nóng)民進城創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，使農(nóng)民在城里有長期穩(wěn)定生存的手段，只有這樣，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實地提高。為此，要對現(xiàn)行的一些政策措施進行清理，清除農(nóng)民進城的障礙，降低農(nóng)民進城的“門檻”，疏通農(nóng)民進城的渠道；要高度重視依法保護進城務工農(nóng)民的合法權益，重視提高農(nóng)民的就業(yè)能力；要調整城市建設的思路，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件，讓外來人口逐步融入城市，有利于城市各種服務業(yè)的發(fā)展，也有利于城市社會的和諧。
其次，在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的過程中，要維護好農(nóng)民的合法土地權益。外出打工的農(nóng)民，大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)，在家鄉(xiāng)有一塊地，仍然是農(nóng)民維持生計的最后一道防線。
近年來，大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重。因征地問題引發(fā)的信訪居高不下，群體性事件時有發(fā)生。征地引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快，而是土地政策方面還存在一些重大缺陷。一是政府高度壟斷土地市場，農(nóng)地轉為非農(nóng)地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬；二是土地轉為非農(nóng)地過程中的收益分配不公平，土地產(chǎn)權的擁有者農(nóng)民的利益受到侵犯；三是土地稅費結構不合理，政府重費輕稅。“以地生財”已成為地方政府增加財力，籌集城鎮(zhèn)建設資金的重要途徑，成為新時期“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。有關專家測算，在改革開放的20年中，大概有兩萬億以上的土地出讓金用于城市的建設，而這兩萬億的土地出讓金進入城市，并沒有帶來太多的農(nóng)村人口向城市的穩(wěn)定轉移。四是地方政府用土地招商引資，由此導致稀缺的土地被大量占用。在國有土地出讓過程中，隨意減免地價、濫施“優(yōu)惠”政策，有的地區(qū)甚至采取零地價轉讓，各種不規(guī)范的做法，造成一些人的暴富，助長了權錢交易，嚴重損害了國家利益。不少腐敗和犯罪案件同土地轉讓和開發(fā)中存在的問題有關。國土資源部估計，80年代末以來，土地出讓、轉讓所造成的國有資產(chǎn)流失最保守的估計每年也達100億元以上，比走私造成的損失還要大。
從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策。要明確界定公共利益需要，公平對失地農(nóng)民進行補償。按照被征用土地的原用途給予補償，這樣形成的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。征地補償標準未包含土地的增值部分。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。對農(nóng)民的補償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬—3.5萬元之間?，F(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補償一般是每畝5000～8000元。工商業(yè)用地對農(nóng)民的補償一般是每畝2～3萬元，發(fā)達地區(qū)和城市郊區(qū)相對高一點，一般也就是每畝3～5萬元。
張紅宇：我覺得，第一，中國城鎮(zhèn)化道路應該是多元的，大中小共同發(fā)展，不能片面強調大城市功能，也不能片面講小城鎮(zhèn)發(fā)展。城鎮(zhèn)化應該更多地關注縣域經(jīng)濟的發(fā)展。我當過兩年的縣委副書記，對這個體會比較深。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)在，真正能稱之為城鎮(zhèn)化帶的就是珠三角、長三角。
第二，不要為城市化而城市化。城鎮(zhèn)化、勞動力轉移和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，互為表里，互為因果，這三張牌要一起打。必須讓這在城鄉(xiāng)間流來流去的一億勞動力逐年留在城市。農(nóng)村勞動力流出來，一是可以推動城鎮(zhèn)化發(fā)展；另一方面，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造前提。
溫鐵軍：如果說城鎮(zhèn)化是緩解三農(nóng)困境的一個主要路徑，我覺得這個是對的，城鎮(zhèn)化是一個普遍經(jīng)驗，這無可厚非，任何一個國家的經(jīng)驗也都是如此。但是中國是一個人口大國，資源小國，如果也要像歐美那樣建設發(fā)展就麻煩了，恐怕資源會是一個約束因素，我國現(xiàn)在水、土、礦、環(huán)境這些資源已經(jīng)透支了。從國土面積、水土資源條件各方面來說，沒有哪個國家像中國這樣以這么有限的資源支撐了龐大的城市人口。所以，我國的城市化進程需要加快，但不能太激進。
對于“融入城市”的說法，1980年代大家都比較熱衷，我在1985年討論當年的“一號文件”時，主張打破城鄉(xiāng)二元結構，當時一些老一輩的革命家都接受，但是實際執(zhí)行遇到的問題就很多。我們對這個問題認識還不夠，暫時還得兩條腿走路，一方面推動農(nóng)民進城，另一方面穩(wěn)定鄉(xiāng)村經(jīng)濟。這并不等于反對城市化，我只是主張不要把問題簡單化。
劉堪：1980年代，有些地方搞人為的小城鎮(zhèn)，結果投資下去沒人來，行政干預的后果是災難性的，要在市場的基礎上做合理的規(guī)劃，尊重農(nóng)民的選擇。
糧食安全的國際和國內因素
《21世紀》：即便大力度推進城鎮(zhèn)化進程，2010年我國農(nóng)村人口仍會有7億人左右，2020年農(nóng)村至少還會有5億以上的人口。在農(nóng)村本身的發(fā)展是本次“一號文件”的核心，農(nóng)村發(fā)展的關鍵又何在呢？
韓俊：在理順城鄉(xiāng)關系的基礎上，要通過加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉變進程，加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。這樣，首先要確保我國糧食安全。2000年至2003年，我國糧食已連續(xù)4年產(chǎn)不足需。2004年糧食生產(chǎn)，增長9%，是建國以來糧食增產(chǎn)最多的一年。在當年糧食產(chǎn)量達到9390斤的情況下，考慮到糧食庫存的水平，加上適當?shù)募Z食進口，可以確保今年糧食供求基本平衡。從中長期來看，我國糧食產(chǎn)量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產(chǎn)消自給率將會下降。1996年在羅馬聯(lián)合國世界政府首腦糧食會議上，我國提出的我國糧食自給率為95%，進口約占5%。中國作為一個大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。
劉堪：糧食問題歷來是我國的緊箍咒。為什么不放開思想，從戰(zhàn)略上考慮一下糧食問題？到底我國13億人，城鄉(xiāng)消費水平是什么樣的？一個人到底需要多少糧食？我們對這些最基本的問題研究得不夠。現(xiàn)在我國限定5％的糧食進口率，是值得推敲的。
我覺得，糧食也要依靠國內國際兩個市場，有比較優(yōu)勢交換才是正常的經(jīng)濟交換。我們土地資源十分緊缺，北美、澳大利亞、南美洲土地資源是很寬松的，甚至包括德國這樣的歐洲國家，休耕地都是5％。我國人多地少，除了吃糧，還要讓農(nóng)民在種糧上致富，進口現(xiàn)在連超越5％都不敢說，這種狀態(tài)不太正常。進口率放到10％，國內生產(chǎn)要求馬上就會寬松?！拔覀円毁I就是國際糧食市場的一半、糧價馬上就上去”的現(xiàn)象不是不可變，只要是有長期合同就可以改變。
當然，我贊成“技術第一”的說法，技術如果上去了，很可能需求問題就解決了。
張紅宇：糧食需求方面，存在“三增一減一平”?！耙辉觥笔强偭吭黾?，每年城鄉(xiāng)消費要增加100億斤左右，即1％；“二增”是飼料糧的增加，最近這幾年，每年增加1.8－5.2%左右；“三增”是工業(yè)用糧增加，包括工業(yè)酒精、淀粉、制藥等；“一減”是直接消費口糧減少，前年的恩格爾系數(shù)城鎮(zhèn)是37％，農(nóng)村是46％；“一平”是2％的？總值基本上沒有什么變化，增減數(shù)據(jù)是百分之零點幾。
去年全國糧食產(chǎn)量4.65億噸，現(xiàn)在全球的糧食貿(mào)易量除掉豆類是2.3億噸，中國糧食增減一個百分點就足以影響國際市場。我們不一定要強調到95％的自給率限制，但是，我覺得中國作為一個大國，基本的糧食安全還是要提的。
《21世紀》：如果說糧食安全主要靠我們國內的土地上想辦法，那么通過糧食增產(chǎn)能否實現(xiàn)農(nóng)民增收？
劉堪：我國糧價不可能漲到像日本、韓國當年那樣，是國際市場十倍以上。除了農(nóng)民負擔很重以外，環(huán)境承受力也有問題，用大量的化肥農(nóng)藥支持高產(chǎn)，時間長了不行。所以，僅靠增產(chǎn)是不能實現(xiàn)富裕農(nóng)民的。
張紅宇：從資源狀況來講，美國一個家庭占耕地大概是200公頃，歐洲是20－40公頃，日本一個家庭耕地資源是1－2公頃。中國現(xiàn)在是多少呢？18.5億畝地，2.47億農(nóng)戶，一戶正好是半公頃，屬世界最低。這是我國農(nóng)民種糧不可能實現(xiàn)農(nóng)民的富裕之路的根本限制因素。
目前，農(nóng)民收入低的原因有兩方面，從外部環(huán)境講有二元經(jīng)濟結構，所有的資源都沒向農(nóng)業(yè)傾斜；從農(nóng)業(yè)自身來講，由于農(nóng)業(yè)勞動力人均耕地占有量非常少，導致生產(chǎn)率很低，不要說跟美國和其它發(fā)達國家相比，就是中國自己第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率也才是第二產(chǎn)業(yè)的1/8、第三產(chǎn)業(yè)的1/4。我們可以逐步推進適度規(guī)模經(jīng)濟，通過擴張規(guī)模獲得足夠的土地，通過土地經(jīng)營獲得足夠高的勞動生產(chǎn)率，進而獲得較高的農(nóng)業(yè)收入。
規(guī)模經(jīng)濟存在兩個前提，即農(nóng)村勞動力大量轉移和土地保障功能的淡化、收入功能的強化，這就要求國家逐步構建農(nóng)村社會保障體系。通過這種方式，形成適度的土地規(guī)模經(jīng)營。這樣，農(nóng)民來自于來自于糧食的收入也是可以增加的。這就涉及到土地制度的改革。
1978年后，我國土地就是集體所有制，農(nóng)民擁有承包權。現(xiàn)在能不能把承包權分解為使用和承包權？我國農(nóng)民擁有經(jīng)營權、收益權，但是沒有處分權，不光農(nóng)民沒有，集體也沒有。在終極所有權歸屬國家的前提下，農(nóng)民能不能真正的實行所有權、承包權、經(jīng)營權三權分立，能不能得到處置權給？值得考慮。
現(xiàn)在，大部分農(nóng)村勞動力流到外面，剩下的勞動力可以分解為兩種，一種叫農(nóng)民企業(yè)家，一種叫農(nóng)業(yè)工人。大量農(nóng)民把承包權轉讓出來，轉讓的土地讓農(nóng)民企業(yè)家經(jīng)營，他擁有使用權，給轉讓方交租金。這實際上是淡化所有權，強化承包經(jīng)營權。