工業反哺農業 城市支持農村(專題)

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農民增收重在治本

□王利文譚炳才（作者分別為省政府發展研究中心副主任和副處長）

今年中央的一號文件，提出了提高農業綜合生產能力的一系列政策措施，是繼去年農民增收減負政策之后的又一重大戰略舉措，標志著農民增收從主要依靠政府減免、補貼向減免、補貼與促進農業形成內生增長機制并重方向轉變，昭示了國家治理“三農”問題由“治標”向“治標與治本結合”的重大變化。

當前，我省正處于工業化中后期以及建設和諧廣東的新階段，綜合經濟實力大大增強，具備以工業反哺農業、以城市反哺農村的條件和能力，在積極貫徹中央一號文件精神基礎上，我們要結合本省實際，提出進一步落實促進我省農民增收的治本之策。

增加對以農田水利基礎設施建設為主的財政投入

今年，我國政府增加了對農業基礎設施建設投資，計劃投資700億元人民幣，約占國家財政投資的1／3。我省以農田排灌為主的農業基礎設施建設長期“欠賬”，要調整我省財政支出結構，增加農業、農村財政投入，逐年提高預算內農業基本建設投資等財政支農資金的比重。

催生農民專業經濟合作組織

中央一號文件強調“對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當減免有關稅費”，支持合作經濟組織的發展。鑒于目前我省農村專業合作經濟組織缺乏政府有力的扶持和引導、很不規范的實際，建議加快我省地方法規的立法步伐，支持及規范專業經濟合作組織的運作，確立經濟合作組織的法人地位，對這些組織所辦的加工、流通實體減免有關稅費，保障合作經濟組織的權益。

提高農產品加工能力

農民收入增長緩慢，與農產品加工業發展滯后、產品增值低關系很大。我省農業龍頭企業雖較內地發展快，但農產品加工水平依然很低。因此，必須加大農業招商引資力度，通過經濟杠桿調低農業深加工項目進入農業領域的投資成本，提高農業資本的投資回報率；同時，培育帶動千家萬戶的具有較大規模和影響力的深加工農業龍頭企業和農民專業合作組織，加快供銷社系統的改革與發展步伐，建立高效有序的產銷體系，實行產加銷一體化經營。

加大農民培訓力度，提高農村科技貢獻率

農民的收入水平與其科技文化素質呈明顯的正相關。我省農村、農業科技支撐明顯不足，勞動力素質偏低，據統計，2003年我省農村農業勞動力中只有10．4％的人受過專業培訓。目前東西兩翼和粵北山區仍有400多萬富余勞動力滯留在農村，無法適應產業技術對勞動力素質的要求，無法實現農村人口向城鎮的轉移。為此，要強化政府行為，統一規劃，加大財政經費投入，建立健全農民科技教育培訓體系和科技推廣體系，提高農民隊伍素質。同時，要加大實用適用技術向農村轉移、應用、推廣的力度，加快以中心鎮為重點的農村科技集成鎮建設，大力提高科技對城鎮建設的貢獻率。

開展土地適度規模經營

適度規模經營是發達國家處于工業化中、后期階段農業發展的基本方向。我省開展土地適度經營的時機已經成熟，應加快步伐。其實現的途徑，一是抽疏農村人口，用政府推力和市場拉力吸引農民到工業園區及城鎮安居就業，轉換農村人口戶籍，轉移農村勞動力，置換農村土地。二是調整、規范農村土地制度，在堅持土地集體所有權和不改變土地用途前提下，把土地承包權延長，長期穩定，吸引投資主體增加對農業基礎設施的投入；同時規范土地使用權依法有償轉讓。三是在稅費、投資、用地等方面出臺鼓勵土地集中經營的政策。

鞏固農村稅費改革成果，探索推進農村免費九年義務教育

昨天結束的全省農村工作暨深化農村稅費改革會議透露，省政府決定今年起全省免征農業稅。但農村稅費改革是一項綜合性的工作，要鞏固稅費改革成果，必須實施綜合配套的改革，如加大撤并鎮、村、校力度，精簡人員，減少行政開支；加大以工哺農的力度，調整財政支出結構，把農村基礎設施建設和農業生產補貼納入公共財政框架，向農村地區提供農村義務教育、初級衛生保健、農村科技服務等最基本的公共服務保障等。目前，實施對農民減負的配套改革最重要的措施是探索推進農村免費九年義務教育，這是以工哺農最直接的體現，是增加農民收入立竿見影的重大舉措，對提高農民素質，促進農村經濟社會可持續發展意義重大。 構建支持“三農”的長效機制

□羅必良（作者系華南農業大學經濟貿易學院院長、教授、博士生導師）

重點是在“多予”上做“加法”

應該說2004年的財政支農力度是前所未有的，這些支農政策的核心內容是補貼、減稅。今年的中央一號文件進一步強調加大國家財政對“三農”的傾斜。如果說去年財政支農的重點是在“少取”上做“減法”，那么今年的重點則是在“多予”上做“加法”：

——2005年，繼續對種糧農民實行直接補貼，有條件的地方將進一步加大補貼力度。中央財政繼續增加良種補貼和農機具購置補貼資金。

——中央和地方財政將較大幅度增加農業綜合開發投入，新增資金主要安排建設高標準基本農田。

——2005年國家科技投入將不斷提高用于農業科研的比重，有關重大科技項目和攻關計劃要較大幅度增加農業科研投資的規模。

——加大農村基礎設施建設，新增財政收入中設立小型農田水利設施建設補助專項資金。

——加大政策性金融支農力度，增加支持農業和農村發展的中長期貸款。

——各級財政大幅度增加對農民職業技能培訓投入。新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費用于縣以下的比例不低于70％。

從今年的一號文件可以發現國家政策的總體格局發生了重大變化，表明中央正加大力度調整國民收入分配格局，切實轉變財政分配、資源配置向城市傾斜的政策，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增的財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。在很大程度上標志著中國開始進入工業反哺農業、城市支持農村、財政反哺農民的新時期。

解決“三農”問題的大環境正在發生深刻變化

今年中央一號文件強調堅持統籌城鄉發展的方略，這表明解決我國“三農”問題的大環境正在發生著三個深刻變化：

——中國農業和農村經濟發展的重大戰略機遇期到來，已經初步具備了工業反哺農業、城市支持農村的經濟實力，將更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持“三農”發展。

——中國將在規劃制訂、體制改革、工作部署等方面進行必要的調整，把農村的發展全面納入整個國家現代化進程。將科學規劃經濟社會發展，把農業和農村經濟放在整個國民經濟發展中統籌部署，把農村社會事業放在全面建設小康社會進程中統籌安排，把農民增收放在全國人民共同富裕中統籌考慮。

——中國將努力消除妨礙城鄉協調發展的體制性障礙，下大力氣建立資源在城鄉之間合理配置的市場體系，下大力氣建立城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制，下大力氣建立城鄉經濟社會相互促進、良性互動的有效體制。

用長效機制打造農業核心競爭力

應該說，給農民一些看得見的實惠，讓農民暫時增收，相對容易做到。但要提高農業綜合生產能力和農業競爭力，讓農民持續增收，就必須實施制度創新。新的一號文件出現了大量的“試點”、“改革”、“制度”類字眼，并明確提出將立法讓國家重大支農政策制度化、規范化，彰顯中央正積極探索建立農業增效、農民增收的長效機制。

第一，提升農業核心競爭力。“農業綜合生產能力”是2005年中央一號文件的“關鍵詞”。縱觀發達國家的發展經驗，一國農業核心競爭力的大小，正是農業綜合生產能力的強弱決定的。在去年我國農業出現重要轉機的背景下，中央正著手建立糧食增產、農業增效、農民增收的長效機制。如果說2004年中央一號文件著眼于讓農民直接減負增收，以“兩減免、三補貼”為抓手，啟動了城市資源施惠農村的歷史轉變；那么，2005年中央一號文件則立足于使農業強身健體，以農業綜合生產能力建設為手段，開始打造農業的核心競爭力。

第二，建立穩定增長的支農資金渠道。中央提出下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增財政支出和固定資產投資要切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。文件提出將抓緊制訂農村金融總體改革方案，明確金融機構在縣及以下機構網點新增存款，用于支持當地農業和農村經濟發展的比例。同時要求縣域吸收的郵政資金要回流農村，等等。這些新政策，無疑將對縣域經濟特別是農村經濟快速發展產生深遠的影響。

第三，建立“三農”發展的制度保障。總書記在2003年的中央經濟工作會議上提出，解決好“三農”問題，是全黨工作的重中之重；2004年的中央經濟工作會議確定，2005年堅持把解決好“三農”問題放在整個經濟工作重中之重的位置上；溫總理在2004年十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時說，解決農業、農村和農民問題是我們全部工作的重中之重。第一個重中之重，從執政黨當前的中心工作出發，提出了執政興國、富農興邦的新任務；第二個重中之重，解決了宏觀經濟政策必須側重并突出“三農”問題的重要地位；第三個重中之重，把“三農”問題列為了政府的核心工作。“三個重中之重”，充分體現了“三農”問題在全國經濟、政治大局中的戰略地位，具有歷史性的坐標意義。意味著中國開始進入一個“以工促農、以城帶鄉”的新的歷史發展階段。

創新資源配置戰略思維

□王冰（作者系中共廣東省委黨校經濟部教授）

我國的國情決定了政府始終是農業投入的主導，財政對農業的支出是政府支農的主要手段。要從根本上調整國民收入分配結構，加大財政對農業的投入，根本的措施是要建立財政對農業投入的穩定增長機制。

小規模農戶發展的“瓶頸”是資金

目前我國農村占主導的生產方式是土地在集體所有的總框架下農戶使用和農戶生產經營的小農生產方式，勞動力大量過剩，并且在近期內難以轉移，即使在2020年農村實現小康，農業就業人口只占20％的情況下，農村就業人數也高達1．5億人，勞均土地也僅有13畝，與發達國家人均數十畝以上的耕地規模比起來仍然達不到規模經營，仍舊難于取得規模經濟效應。這樣，小規模農戶經營將會是我國較長時期內不得不認可和采用的農業經營單位。小規模農戶發展的“瓶頸”就在于其缺乏資金。從我國財政對農業投入的長效機制上考察，結論是我國財政對農業的投入缺乏可持續性。而在小農經濟規模難以在近期內消除的發展中國家，資金的缺乏是形成小農長期勢單力薄，難以抵御風險和難以發展的致命弱點。如何建立財政對農業投入的穩定的增長機制，就成為我國農業、農村發展的關鍵。

農村資源配置與農村經濟作用不協調

在我國，財政對農業長期投入不足，產生政府當年重視，當年農業投入就增加，否則就減少的現象。農業投入的時起時伏，原因主要在于長期以來形成的我國產業資源配置扭曲的思維定勢。在這種思維的導向下，農村只能是資源流出，不能資源流入，結果農村資源配置與農村經濟作用不協調。就拿廣東省來說，2002年廣東農業加上鄉鎮企業所創造的增加值占全省社會財富的27．13％，上繳的稅收大于1／4，但與此形成鮮明對比的是：全省農業和鄉鎮企業得到全社會金融機構的貸款僅為3．85％，得到國家及有關部門的扶持資金占全省財政支出總額的比重為2．47％，兩項加總為6．32％。廣東農業對國民經濟的貢獻與其資源配置是嚴重不對稱的。2004年中央一號文件強調增加農業投入，強化對農業支持保護，標志著政府新的資源配置戰略思維的建立。與此同時，2004年政府加大了對農業的投入，對農業推行了“三補”政策，“三補”資金近150億元。但這些政策措施缺乏較長的時效性。

通過法律手段把國家的重大支農政策制度化、規范化

如果財政對農業的各項投入缺乏可持續性，就不可能從根本上扭轉農村基礎設施脆弱的狀況，就不能使糧食增產，農民增收，更不可能談到農業、農村的發展。

要逐步建立穩定的財政對農業投入的增長機制，其關鍵在于通過法律的手段，把國家的重大支農政策制度化、規范化，使政府新增的財政支出和固定資產投資切實向農業、農村、農民傾斜，并防止財政對農業投資的盲目性、隨意性和波動性。因此，各級財政部門都要按照《中華人民共和國農業法》的要求增加農業投入。中央和地方各級財政預算內每年用于農業支出增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度，每年財政支農支出的增長水平要高于上年財政支農支出的增長水平。另外，還要提高農業基本建設投資占國家基本建設投資的比重，對其不僅要在投資存量上作適當調整，而且要在增量結構上向農業基礎設施進一步傾斜。唯有這樣才能保證政府各級財政對農業投入的穩定增長，逐步解決我國的“三農”問題。

科技進步是根本出路

□張長生（作者系中共廣東省委黨校教授、廣東省經濟學會副會長）

今年中央一號文件以“提高農業綜合生產能力”為主題，而要提高農業綜合生產能力，根本出路在于加快農業科技進步，提高農業的競爭力。

從發達國家來看，隨著農業科技的進步，農業生產率就逐步提高，農民數量減少，農民收入增多。改革開放以來，盡管我省農業獲得了長足的發展，但還沒有完全擺脫“靠天吃飯”，傳統農業的痕跡依然明顯。從農業科技對農業生產的貢獻率來看，發達國家為70％左右，我省為50％。從農業機械化、灌溉來看，發達國家已全面實現機械化、水利化，我省目前機耕率僅為33％，有效灌溉面積占常用耕地面積的62％。從農業科技成果轉化率來看，發達國家為60％～80％，我國為30％左右。正是由于我省農業科技水平低，造成農業競爭力弱、農民收入低。結合我省實際，加快農業科技進步，必須深化改革，增加投入，加快建立和完善農業科研投入、農業技術推廣、種養業良種、農民培訓等四大體系。

科研投入以政府為主導、社會力量廣泛參與

加快建立以政府為主導、社會力量廣泛參與的多元化農業科研投入體系。一是要深化農業科研體制改革，建立農業科技創新體系。要改善農業科研機構設施條件和裝備水平，搞好農業基礎研究和關鍵技術的研究開發；要推動建設區域性的農業科研中心，推進區域農業科技創新。二是要增加農業科研投入，不斷提高政府科技投入用于農業科研的比重。目前我國農業科研投入僅為農業GDP的0．44％，低于1％的世界平均水平。

探索農業技術推廣的新機制新辦法

加快完善農業技術推廣體系。一是要按照強化公益性職能、放活經營性服務的要求，加大農業技術推廣體系的改革力度。國家的公益性農技推廣機構主要承擔公益性服務；一般性技術推廣和經營性服務，要按照市場化方式運作；要積極發揮農業院校在農業技術推廣中的作用；鼓勵、支持農業科技型企業發展，積極培育農民專業技術協會；探索農業技術推廣的新機制和新辦法，對農技推廣項目實行招投標制度，鼓勵各類農技推廣組織、人員及有關企業公平參與技術推廣。二是各級財政要加大對農業技術推廣的財力支持力度，擴大重大農業技術推廣項目專項補貼規模，認真組織實施“科技入戶工程”，扶持科技示范戶，提高他們的輻射帶動能力，要增加引進國外先進農業技術的資金。

加強良種科技創新能力建設

目前我國農作物商品良種只能滿足常年用量的30％左右，農作物的育種工作基本上仍是建立在“近親繁殖”基礎上。今后要重點加強良種科技創新能力建設，強化種質資源保護與利用，完善種養業良種培育、選育、引育系統，推進良種繁育、推廣應用的市場化進程，構建政府扶持與市場推進互動的種養業良種體系；要繼續組織實施農作物種子工程、畜禽良種工程和水產良種工程；要繼續引進國外優良品種。

造就觀念新、技術好、懂經營、善管理的新型農民

美歐等發達國家規定沒有農業專業的大學文憑是不能經營農場的。我省的“小學生農業”、“初中生農業”與發達國家的“大學生農業”的巨大反差決定了我省農業競爭力與發達國家現代農業的巨大差距。因此，要提高我省農業綜合生產能力，增強其競爭力，必須以提高農民素質為基礎。為此，一是要全面開展對現有農民的職業技能培訓工作，開展針對性強、務實有效、通俗易懂的農業科技培訓。各級財政要大幅度增加農民職業技能培訓投入，采取補助、培訓券、報賬制等方式，努力提高培訓的實用性和資金的使用效率，同時廣泛調動社會各方面力量參與農民職業技能培訓的積極性，造就一大批觀念新、技術好、懂經營、善管理的新型農民。二是加快農業科研院所的發展，加快農業各類人才培養。三是增加農村教育投入，有條件的地方逐步統一城鄉義務教育體制。要真正落實中央提出的新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費主要用于農村的規定，用于縣以下的比例不低于70％。

全面提高農民福利

□賀雪峰（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授）

今年中央一號文件強調“要落實新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費主要用于農村的規定，用于縣以下的比例不低于70％。”如何用好新增事業經費及各種中央轉移經費來造福農民，是很值得討論的話題。

解決“三農”問題的思路應拓展到提高農民整體福利上來

當前學界及政策研究部門的“三農”研究，大都圍繞糧食增產和農民增收作文章。農村稅費改革六個字“多予、少取、放活”，歸結起來就是要讓農民增收。2004年中央一號文件的主旨也是“千方百計促進農民增收”。因為農業長期被忽視，在農村稅費改革減輕農民負擔的同時，糧食短缺引發農產品的大幅度漲價，農民收入連續兩年有較大幅度增加。不過，因為糧食增產很快就會改變供求關系，農產品漲價的空間有限。稅費改革以后，農民的稅費負擔大為減輕，減負的空間也已不大。從長遠來看，農民增收的主要渠道還是將農民從農業中轉移出來，減少農民，擴大農業規模經營。但將農民從農業中轉移出來，需要很長時間。因此，農民增收的速度，將長期低于整個社會收入增長的速度。

因為農民收入增長的速度低于整個社會收入增長的速度，千方百計增加農民收入，盡可能縮小農民與整個社會收入的差距，就應該成為解決“三農”問題的基礎。但是，也正是因為農民增收空間有限，解決“三農”問題就不能局限于農民增收，而應該拓展到提高農民整體福利的思路上來。

農民福利來自農民對包括收入在內的各種客觀事物的主觀評價

收入水平無疑是衡量農民福利最為重要的尺度，但農民福利最終要落實到他們的主觀感受，這種主觀感受不僅與收入有關，而且與農民的人際聯系、村莊認同、精神活動等關系密切。質言之，農民福利來自農民對包括收入在內的各種客觀事物的主觀評價。這樣，我們就有較農民增收多得多的增加農民福利的辦法。

在農民增收以外，提高農民福利的途徑很多。擇要說來，如改善農民居住環境，加強農民之間的社會交往，提高農民精神生活的質量等等。當前農村最為富余的是勞動力，最為缺少的是現金。如果可以將農民組織起來，調動農民的合作積極性，我們就可能由富余農村勞動力來做出也許不會被統計為農民收入、卻可以提高農民福利的事情。

物質層面以外，可以組織農民開展與健康有關的文體競賽，重建自己的文化生活，而不是讓農民去觀看電視中演繹的城市小資生活。這就可能讓農民感受到自己作為自己生活中心的價值，讓農民的主體性得以體現，讓農民從自己的生活中發現美，而不是去羨慕城市有錢人的生活。

農民更苦于社會、文化地位的邊緣化

不僅要讓農民有以自己為主體的健康的文體活動，而且應該滿足農民價值性的需要。村莊是農民生產、生活和娛樂的地方，也是他們祖先生活的地方，他們未來人生的寄托所在。生于斯，長于斯，葬于斯。人生需要永恒，只有有了歷史和未來，人們才會產生長遠的人生預期，才可以應對漂浮的生活。中國農民的永恒是很物質化的，如果由老年人協會來主持編寫村志，來記載村莊每天發生的故事，由村民在節慶紀念自己的祖先，有機會展望自己的未來，就可以為農民在快速變動的世界中找到一些穩定感，并因此提高他們的人生價值預期，增進他們的主觀福利。

當李昌平說農民真苦時，今天中國農民的物質生活水平可能比中國歷史上的任何時期都高。農民真苦是相對于整個社會的苦。除此之外，農民更苦于社會、文化地位的邊緣化，苦于他們不能合作起來，增進相互之間的社會交往和彼此欣賞，他們不能在變動的世界找到穩定的意義和人生的價值。一句話，他們不能使用集體力量來獲得屬于自己的生活。

當前農村政策部門在考慮農村政策制定時，切切應該拓展思路，將越來越多的國家財政轉移支付，使用到包括農民增收以外的諸多增加農民福利的事業上去。