獨家原創:煙草市場監管的調查報告

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科學發展觀是同馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論，是馬克思主義中國化最新理論成果，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須認真堅持和貫徹落實的重大戰略思想，是建設“嚴格規范、富有效率、充滿活力”中國煙草的行動指南。

深入學習科學發展觀，“把握市場真實需求，提高零售戶和消費者滿意度”、“創新卷煙市場監管模式，提高專賣執法水平”、“加強全面預算管理，提高成本費用控制水平”、“完善科技創新體系，增強自主創新能力”、“深化用工分配制度改革，構建和諧勞動關系”是指導和規范現代卷煙工廠各項工作，全面提升卷煙生產管理水平的強大思想武器

長沙是湖南省會城市，全省的政治、經濟、文化、科教、信息中心，長沙煙草市場也是全省市場的風向標。因此，規范長沙煙草市場是長期而艱巨的任務。近幾年來，長沙市煙草專賣局在依法管理市場構建規范守信煙草經營秩序，實踐“兩個至上”服務客戶上取得了一定的成效。截止今年3月，全市辦理卷煙零售經營許可證共XXX戶，市局煙草專賣稽查支隊共有XX人，下設XX個大隊，XX個綜合辦。2008年來，全地區共計查獲各類卷煙違法案件XXX起，查獲各類卷煙XXX余萬支，上繳財政罰沒款XX萬元，破獲具有影響力的銷售非法生產卷煙網絡案件XX個，判處XX人。被省局、省公安廳連年授予“卷煙打假打私先進集體”、“專賣管理工作先進單位”等稱號。

一、近年專賣工作情況

長沙地處湖南東部，轄5區3縣1市，總面積11825平方公里，人口646.5萬。全市共發放零售許可戶30136戶。地處省會城市的優勢，長沙的經濟發達，交通便利，外來流動人口較多，卷煙消費需求量較多，市場銷量大。長沙作為全國有名的文化城市，娛樂業發達，賓館、酒店、酒吧林立，外資企業較多，卷煙消費水平高，市場非常活躍。

長沙近年來卷煙銷量及違法案件情況

卷煙銷

量箱人均銷量單箱均價查處案件數涉案卷煙萬支涉案總值萬元涉假案件無證運輸判刑拘役

2005年2350169.331176619271136229587251847

2006年2430099.6412433102412568321753215620

2007年27270410.821325995617882429936319529

2008年

通過對近幾年的卷煙銷量和案件情況表分析，可以發現隨著卷煙銷量逐步增加和卷煙消費檔次的提高，同時卷煙違法案件及查處案件、判刑數量也在不斷上升。為培育和維護長沙市場，我們主要特別注重做好以下幾方面的工作：

（一）加強組織領導，構建煙草市場聯合治理整頓的長效機制。主要結合我們的自身實際構建了三個方面的長效機制。一是加強領導，構建煙草市場綜合治理的長效機制。由市政府牽頭，成立了長沙市煙草市場治理整頓領導小組，市政府副市長親自掛帥，市中級人民法院、市檢察院、市公安局、市財政局、市工商局、市質量技術監督局、市煙草局等各職能部門為成員，定期組織召開“長沙市兩煙市場治理整頓暨卷煙打假工作座談會”等，通過政府文件要求各職能部門進一步提高認識，加強領導，把煙草專賣工作提高到懲治違法犯罪、維護社會穩定、順應民意、保護國家財源的高度來認識。二是緊密協作，構建打假打私工作的長效機制。針對卷煙販假售假分子越來越狡猾，手段方式日趨隱蔽，煙草、公安、檢察、法院、工商等部門強強聯手，共舉遏制假煙的“殺手锏”。05年以來，我們與公安、法院、工商、質監等職能部門建立了聯席會議制度，定期召開煙草制品打假打私協作聯系會議，共同磋商卷煙打假打私工作，分析煙草制品打假打私工作中遇到的困難和問題，研究解決問題的方法，聯合打擊銷售假煙、假酒的違法行為，通報和總結煙草制品打假打私工作開展情況，部署下一步的工作，形成了聯系緊密、信息暢通，能有效發揮各自優勢，迅速處理大要案件的協作機制，使我市卷煙聯合打假打私步入制度化、規范化、經常化。三是通力配合，構建嚴處重罰、行政到刑事的追刑機制。我們與司法機關建立涉煙案件追刑工作聯席會議制度，不斷完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，及時提請政法委出面協調重大疑難案件，落實《最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、國家煙草專賣局關于辦理假冒偽劣煙草制品等刑事案件適用法律問題座談會紀要》，就假煙貨值金額、非法經營行為及非法經營數額的認定達成了共識，并及時以文件和會議紀要的形式下發，這樣，解決了基層執法人員辦理煙草違法案件中的具體問題，提高了實際運用《會議紀要》的能力，形成了快偵、快捕、嚴懲違法犯罪分子的良好局面。

（二）開展專項整治行動，切實加強煙草市場日常監管。針對煙草市場的特點，我們在加強日常監管的同時有計劃、分時段、有針對性的開展專項整治行動。06年開展了以清理整治“浙江”、“江西戶”和以整治賓館酒店為主的專項整治行動；07年開展了以清理整治無證戶和整治取締高橋市場為主的專項整治行動；08年開展了以整治取締火車站非法經營和娛樂場所為主的專項整治行動等，不斷凈化煙草市場，提高市場占有率，確保穩價促銷。08年5月，我局又成立了整治取締火車站無證經營卷煙專項小組，制定了《長沙市火車站地區卷煙經營秩序整治行動工作方案》，取得了預期的整治效果。每次的專項整治行動，我們都爭取到了由政府牽頭，各職能部門積極配合，市、縣聯動，發揮各自優勢，抽調精兵強將，配備精良裝備，各司其職，各負其責，抓住主要矛盾，提出階段性目標，解決重點問題，形成合力，確保各階段煙草市場清理整治行動得順利開展。有效打擊了違法經營行為，規范了煙草市場經營秩序。

同時，我們注重創新工作方法，提高市場整治效果。實行了區域化管理責任制。全市9個專賣稽查大隊對應四縣（市）、和市區的5個行政區政府、公安、工商部門，建立共同監管整治好所轄區域煙草市場的目標和責任，分片包干，明確職責，嚴格考核。加強專銷互動，針對整治后結果，轄區市管員和客戶經理及時溝通交流，信息共享，定期召開專銷互動會議，分析市場情況，研究重點問題的解決措施；改變手段方法，對部份屢教屢犯的釘子戶和有重大違法行為的經營戶采取行政處罰與商業管理行為相結合的手段，將零售戶的守法經營行為與審核發證、客戶等級的升降、訪銷配送資格直接掛鉤，促使其自覺守法經營；改進市場整治方法手段，實行不定期工作制，“查一補三”（查一補三就是在一個經營戶每查獲一次違規煙，接下來一個星期內必須在該經營戶處連續補查三次。2007年6月開展的整治和取締高橋市場的專項行動開始前，我們印制了《關于整治取締高橋非法卷煙交易市場的通知》、《致卷煙零售經營戶的公開信》等，逐一上門發放到高橋市場內的卷煙經營戶手上，積極宣傳煙草專賣法律法規及有關政策，要求市場內持證經營戶按照相關規定限期自行整改，爭取經營戶在整治行動前自行終止其違法行為。同時我們還向社會公開舉報監督電話，爭取整治取締工作的群防群治

（三）突出卷煙打假工作重點，有效打擊制售假煙網絡。針對售假網絡的新特點、新動向，我們嚴格按照國家局和省局的統一部署和要求，努力經營，廣泛深入地開展以“端窩點、打首犯、破網絡”的卷煙打假行動。近年來，我局破獲具有影響力的銷售非法生產卷煙網絡案件6個，依法追刑35人；鑒于制售假冒卷煙違法犯罪活動隱藏深、方式多樣，以及組織嚴密化、親友團伙化、交易通訊運輸現代化和根據卷煙打假長期性、艱巨性、復雜性的特點，我們積極爭取政府支持，并在其牽頭下與公安、工商、法院、檢察院建立了打擊非法經營煙草制品協作機制，明確了各職能部門的職責和工作重點。同時，每年借“3•15”消費者權益保護日和政府創建“平安、和諧長沙”和文明城市創建等宣傳活動開展，煙草部門執法人員紛紛走上街頭，擺設假冒煙識別咨詢工作臺，發放《致消費者的公開信》，號召消費者和普通民眾提供打假線索。通過報刊、電視臺便迅速跟蹤報道，使制假販假分子受到了震懾，廣大民眾受到了鼓舞。幾年來，我局投入打假打私辦案經費達4000萬元，確保了各類案件的后勤服務保障。

（四）創新工作方法，加強運輸環節打擊。明確把貨運站場、客運站、高速公路收費站、機場等作為稽點，國道、省道、京珠高速作為攔截重點，加強煙草運輸環節的打擊思路，嚴厲查處無證運輸煙草專賣品、運輸非法生產卷煙行為；嚴厲打擊非法收購、儲存、運輸煙葉行為；打擊為無證運輸和運輸非法生產卷煙、煙葉行為提供相關服務等。我們一方面與市交通部門聯合下發了《關于聯合治理非法運輸儲存煙草專賣品違法行為活動的通知》，組織市轄各大隊與交通管理部門對轄區物流中心、貨運站、車站數量及基本情況進行了詳細的調查，并在其經營場所張貼《關于集中治理整頓物流中心、貨運站，嚴厲打擊違法運輸煙草專賣品活動的通告》，營造了對非法運輸儲存煙草專賣品違法行為嚴厲打擊社會輿論，同時加強了市區5000余個貨運站的檢查頻率，實施二十四小時重點監控，近年來，我局查獲貨運站場涉煙違法案件達2000多起，查獲各類卷煙近24000余萬支。另一方面我們出臺相關制度規定，設立專項支持經費，積極發展線源，充分發揮其“耳目”作用，以舉報的線索為起點，以舉報的情況為依據，注重現場勘驗及抓捕行動，盡可能地掌握更多的證據，加大了對各公路長沙段販運假煙和各類違法運輸卷煙進行有效攔截打擊，在防止假煙和回流煙進入我市的同時堵住違法卷煙的南下北上通道，做到守土有責。三年來共查獲各類違法運輸卷煙案3394起，有70%屬于無證運輸案件。

二、當前市場監管問題分析

雖然我們在專賣工作中取得了一些成績，但離上級的要求還有一定差距，還存在不少不容忽視的問題。

一是運輸分銷卷煙現象嚴重。長沙交通便利，又是連接南北的樞紐，以長沙為中心的全省高速公路網已經形成，107、319、京珠高速等公路貫通南北，加之近年來物流飛速發展，運輸網絡已輻射全國。據初步統計，僅長沙市區范圍內就有大小貨運站（部）1000多家，交通的便利、特殊地理位置和物流的發達為不法煙販從事卷煙違法活動創造了便利的條件，使得各類假煙、回流煙的大肆流入長沙市場。從近兩年查處的案件來看，涉及的貨運站（公司）達200余家，地域涉及全省各地及浙江、福建、江西等地。

二是銷售假煙現象較嚴重。由于長沙是省會城市，經濟發達，卷煙消費水平高，高檔卷煙需求量大，受暴利驅使，有不少經營戶銷售假煙。近年來更有不少外地販假份子涌入長沙市場，與本地不法經營戶勾結，形成“產、運、供、銷”一條龍假煙的銷售網絡。如06年的“6.11”案件，07年的”12.22”案件的首犯大部份都來自浙江臨海、福建等地。這些外來售假份子十分狡猾，或借用本地人的名義從事不法經營活動或打一槍換一個地方，在組織形式上也呈現了團伙化、網絡化、跨區域化的特征，上下組織嚴密，信息互通，抗打擊能力越來越強，泛濫的假煙正成為制約長沙卷煙市場健康發展的一顆“毒瘤”。

三是弱勢群體違法從事卷煙經營較多。因企業改制，我市目前下崗、分流、買斷工齡及殘疾人較多，有相當部份人選擇經營卷煙，南雜副食來養家糊口，受條件限制，大部份人采取臨時攤點、路邊攤、流動攤或者有門店者經營其他業態僅擺放幾包卷煙附帶經營等經營形態。這些人經營業態多樣化，經營場所流動性大，經營品種假、私、非多，經營素質較低，嚴重影響了市容市貌和長沙煙草市場的整體形象.由于大部份是弱勢群體,清理取締難度大,同時也考慮到很容易影響社會穩定。目前全市有無證戶2000多戶,成為規范長沙卷煙市場較大的隱患。

四是行政執法力量單薄。受執法權限的限制，煙草專賣行政執法力量單薄,在查處案件和市場管理中都需要公安、工商的配合，有時候難以協調到位。同時，在司法追刑中也有困難，如07年的12.22網絡案件的判處結果，一審和二審結果差距較大。其次、市民的煙草專賣意識不強，對假煙的危害認識不夠，對煙草專賣執法工作的支持不夠,對不法經營行為舉報、投訴意識不強。

三、思考及對策

加強市場監管，規范卷煙市場經營秩序，是專賣管理部門的主要職責。近年來，我局不斷加強對市場監管力度，查獲了一些大案要案，但違法經營案件仍打而不絕，屢禁不止。究其根本，是沒有一個長期有效的監管措施。我們必須意識到，規范長沙卷煙市場經營秩序是一個長期艱巨的綜合治理工作。筆者認為應當從建立多部門的共管市場的治理體系、進一步加強法制宣傳、打假破網、合理布局零售網點、隊伍建設、改進市場檢查和管理手段、省外適銷卷煙品牌的培育等多方面入手，采取宣傳、防范、整治、管理、提升、引導的多項措施并舉，內外合力，綜合治理，實現長沙卷煙市場的根本性轉變。

第一，加強宣傳，提高經營戶和市民的素質。市場的規范程度與全體市民素質是分不開的，因此我們要從提高市民的法律意識入手。一是要加強對經營戶宣傳教育，促使其守法經營。二是要通過多渠道長期的對煙草專賣相關的法律法規的宣傳，提高市民的法律意識和對煙草專賣的認識，進而理解支持煙草專賣法執法工作，提高自覺守法意識，營造良好執法環境。三是要通過查獲的各類非法生產的卷煙，以典型事例促宣傳，提高市民對假煙危害的認識，從而使全社會都積極參與監督、舉報違法經營行為。

第二，建立社會治安綜合治理長效機制。當前從體制上來講，工商、質監、城管等各個部門對卷煙市場都有一定的監管職責，但實際上由于種種原因，往往難以落實到實處，形成了僅僅煙草一家在主管，而煙草專賣執法由于力量單薄卻管不過來的尷尬局面。因此我們要進一步整合力量，爭取政府各部門共同參與管理市場，把卷煙市場的治理與城市規劃布局建設、與規范經營業態行為秩序、與城鎮衛生環境管理、與城鎮市民結合素質結合起來納入全市社會治安綜合治理規劃中，納入社會治安綜合治理責任制中，促使各級政府對卷煙市場管理的重視，明確政府其它部門對卷煙市場監管的職責，加強目標考核，形成齊抓共管市場的良好局面。

第三，開展市場綜合治理，提升卷煙市場形象。卷煙市場的規范與整個市場的形象是相輔相成的。針對市場存在的違法擺賣現象，我們必須加強清理整治，提升市場形象。一是要從清理無證戶入手，通過聯合工商、城管等部門對一些路邊攤點、無證無照戶進行整頓，采取宣傳教育與打擊懲處相結合的手段，針對不同情況的經營戶采取相應手段，促使其退出卷煙零售市場，建立長效機制，防止反彈。二是工商配合開展對違法煙草廣告和招牌的清理，逐步統一規范煙草入網零售點的形象標識，方便消費者購買，提升作為省會城市長沙的卷煙市場整體形象。

第四，做好許可證的合理布局和經營戶動態管理。今年是許可證換發年，我們要利用這一契機，做好合理布局這篇文章，引導市場日趨規范。首先許可證的合理布局要做到有前瞻性，要與城市規劃相適應，根據城市發展規模和速度，不斷調整適應城市發展措施，同時要合理規劃農村零售點的布局，均衡投放貨源，確保農村消費者買到合適的卷煙品牌，從而防止假煙趁虛而入。其次實行許可證動態管理，強化許可證的功能，提高許可證的含金量，建立“能進能出”的工作機制，促使廣大持證戶珍惜手中所擁有的許可證，自覺不去從事卷煙違法活動。

第五，深入開展打假破網和打擊運輸分銷。當前對市場危害最大的就是假煙，有假煙就必有網絡，有網絡必有大案，我們要善于抓有價值的線索，培植線源，要從查扣的假煙入手，以煙找人，以人找網，強化案件經營意識。打假破網工作離不開公、檢、法等部門的支持配合，我們必須進一步推進打假協作機制建設，完善重大案件督辦制度，提升案件查處質量，做好打假行政執法和刑事司法的有效銜接，做到“追首犯、追實刑、追重刑”。在開展打假的同時也要提高延伸管理的意識，既要做到“打源頭”又要做到“治終端”，要進一步加大對售假網絡案中終端零售戶懲處力度，做到打掉一個網絡就促動教育一批經營戶，提升市場凈化水平。其次是要加強與交警、公安等部門的聯系，對京珠高速湖南長沙段販運假煙和各類違法卷煙進行有效攔截打擊，防止假煙和回流煙進入我市，堵住假煙北上通道，做到守土有責

第六，強化隊伍建設，為有效進行市場監管提供保障。專賣管理工作最終是要靠“人”來做的。只有培養一支職業素養高、清正廉潔的專賣管理隊伍才能有效地管理好市場。因此要加強隊伍的法律法規和業務能力的培訓，注重培訓的針對性，培養專業化、復合型、一崗多能的人才隊伍。其次要加強廉潔自律教育。作為一線執法人員只有其身正才能公平公正的執法，才能更好地管好市場。三是培養一支“召之即來、來之能戰、戰之必勝”的自覺性較強的專賣隊伍。市場管理有大量繁重而具體的事情要做，如果沒有工作責任心和自覺主動性是很難做好這項工作的，我們要不斷加強對執法人員的理想、信念、職業道德和人生觀的教育，促使全體專賣管理人員愛崗敬業、扎實肯干、依法行政、遵紀守法。

第七，創新市場檢查和管理方式，提升管理水平。一是要加強區域化管理，建立轄區責任制，分片包干，明確職責，嚴肅考核，使市場管理真正落到實處；二是加強專銷互動，轄區市管員和客戶經理進行經常性地信息交流，了解市場情況，針對市場變化和經營戶的經營異動，及時采取有效監管手段。對部份屢教屢犯的釘子戶和有重大違法行為的經營戶采取行政處罰與商業管理行為相結合的手段，將零售戶的守法經營行為與其客戶等級的升降、訪銷配送資格直接掛鉤，促使其不敢再從事卷煙違法活動；三是改進市場檢查方式，實行不定期工作制，推行“四天五小時”和“查一補三”檢查手段。四天五小時檢查就是要求專賣管理人員每周五個工作日要有四天時間在市場巡查，每天不少于五小時。查一補三就是在一個經營戶每查獲一次違規煙，接下來一個星期內必須在該經營戶處連續補查三次。通過這兩種檢查方式能提升檢查的有效性和成功率，督促專賣人員去跑市場，抓凈化，同時也提高了對違法戶的震懾性；四是實行重點監控差異化管理。對一些重點部位如火車站、汽車站、貨運站、綜合性市場實行重點監管、重點檢查、經常開展專項行動，以點帶面，促使整個市場逐步規范。五是實行不定時工作制，對娛樂場所如酒吧、夜間經營戶等地做到24小時監管、隨時處理投訴和舉報，隨時查處。

第八，培育適銷省外卷煙品牌緩解市場矛盾。近年來受工業計劃調整的影響，暢銷的省產卷煙的供應根本無法滿足長沙市場需求，也使得部份假煙趁虛而入，省內煙回流現象等擾亂了市場經營秩序。為此公司采取逐步引進省外卷煙的方法來緩解市場矛盾。針對湖南消費習慣影響，有部份省外卷煙品牌并不能做到落地消費，沒有發揮其緩解供需矛盾的作用。因而我們在省外卷煙品牌選擇上，必須要從長沙本地實際出發，遵循市場規律和市場需要，合理選擇適合長沙消費者口味的省外優質卷煙品牌，合理投放，不斷滿足消費者的真實需求，緩解供需矛盾，提高客戶滿意度，消除“假、私、非”卷煙，營造一個穩定有序的長沙煙草市場。