林業局科學發展觀專題轉段調研報告

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根據《XX省林權登記中心深入學習實踐科學發展觀活動實施方案》的安排，我中心支部組織黨員楊長職、李國忠、薛行忠、劉相明、林名堂四位同志組成林權流轉專題調研組，以科學發展觀為指導，深入沿海的*縣、*市，城市的*區，山區的*縣、*區五地，就我省集體林權制度改革后如何加強林權流轉管理、規范林權抵押登記與當地市縣林業部門的領導、業務進行座談，現將調研情況報告如下：

一、調研背景

20*年以來，我省率先開展的集體林權制度改革以摧枯拉朽之勢，橫掃市場經濟條件下滯后的林業體制機制，明晰產權、確權發證、規范流轉，三大重拳連環出擊，消除了林木產權不明晰、經營機制不靈活、利益分配不合理的弊端，基本建立了經營主體多元化，權、責、利相統一的集體林經營管理新機制。但我們也清醒地看到，林權流轉這項工作最早開展，卻遠未規范。改革前的不規范流轉，出現了山林歸大戶，致使群體性上訪案件持續不斷；改革中仍有一些地方采取簡單做法，不規范轉讓集體山林，群眾反映強烈；分到山林的林農，我們如何妥善保護他們的合法權益，如何在充分尊重林農流轉意愿的前提下，避免失山失地，實現可持續經營，等等，這些問題不解決，我省林權流轉市場就很難出現流轉順暢、充滿活力、和諧安定的發展局面。抱著這些問題和擔憂，以深入學習實踐科學發展觀活動為契機，以小學生的心態求教基層，問策于民，為加強我省林權流轉市場管理打基礎、理思路。

二、調研內容與方法

(一)調研內容

一是調查市、縣(區，)集體、個人林權流轉現狀，包括流轉的市場需求、流轉的發展趨勢、流轉程序、流轉規模、流轉信息采集和、流轉平臺建設、流轉合同訂立、流轉業務培訓、流轉費用收支等方面情況；

二是了解林權流轉過程中存在的主要問題，包括實際操作層面、法律政策層面的問題、困難和矛盾。特別是如何解決林權流轉與林農失山失地之間的矛盾，同時還要對存在的問題、困難和矛盾分析原因，提出對策或建議；

三是了解林權抵押貸款開展情況，包括如何開展、業務上存在哪些問題、有無解決辦法、有何建議等；

四是調查了解國有林場林權流轉、抵押和檔案管理情況，涉林矛盾與糾紛排查情況，遇到哪些困難，主要表現在哪些方面，需要業務主管部門提供哪些幫助。

(二)調研方法

本次專題調研將我省大致分成山區的*區、*縣，沿海的*縣和*市、城市的*區三類，采取“一聽二看三問”（聽總體情況介紹，看業務歸檔材料，問存在困難與問題、經驗和建議）的方式，調查基層林業局主要領導或分管領導，以林業局和林業站的主辦業務為調點，讓調查對象敞開說，了解基層的真實看法。

三、林權流轉情況

l、集體林權流轉問題。沿海的*縣林地總面積16.1萬畝，防護林11．3萬畝，占絕對多數，而全縣集體商品林僅1．*萬畝，只占很少的一部分，且以經濟林為主，因此林權流轉極少。*市、*區由于經濟發達，人多地少，改革時以均利為主，因此，集體森林資源轉讓較多。*市里有招投標辦，林木招投標放在招投標辦進行，紀檢、監察部門全程介入。*市有一起面積17000多畝的招投標件，來了17家單位，每畝林地使用費6元／年起標，最后中標為26元／年．畝。*區沒有招投標辦，由當地自己組織，請林業部門到場指導。有一家鎮辦林場轉讓一片面積15000多畝的山林，有請林業技術人員測算過，底價1400萬元，前期支付400萬元，承包期限40年，每年上繳林地使用費25萬元，有6家參加投標，最后以20*萬元中標。這樣就出現了矛盾，通過招投標多出來的6*萬元如何怎么辦？目前懸而未決。個人林權流轉很少，因為，在經濟發達的地方，比如在*市、*區，林業在林農收入中所占比例小，而且核電項目、高速鐵路公路建設項目、經濟開發區、城市發展等需要征用大量林地，能獲得相當可觀的補償費。

而地處山區的*，林權流轉比較頻繁。該縣鄉鎮辦林場的大部分山林都已流轉給個人經營，但絕大部分流轉行為不規范。主要問題是資產未評估、合同不規范。受讓方要求發放林權證，因流轉不規范、違反發證規定，所以局里決定不發給受讓方，仍然發證給鄉鎮林場，但同樣也存在問題和隱患。村集體的林權流轉大部分也不規范，有的問題甚至比較突出，引發群眾不滿：一是沒有民主議定，而是少數村干部說了算；二是沒有資產評估，而是由少數村干部來定價；三是沒有公開招投標，而是由少數村干部與受讓人討價還價；四是流轉合同不規范，轉讓期限不明確，法定條款不齊全。

為什么會造成村干部違法違規流轉集體森林資源呢?據調查，原因有五：其一，村干部不懂法。尤其是村主任每三年一換，他們從普通村民到村主任，根本不知道《XX省森林資源流轉條例》，他們認為買賣山林只要經村委會成員研究決定就是合法的，甚至村主任就有權決定賣不賣，只要流轉所得不裝入自己的腰包就行。其二，村民外出打工多，在家的村民代表達不到法定的數量，召開村民會議很難。其三，流轉程序繁瑣，村干部怕麻煩。要開很多的會統一思想，要報鄉鎮政府批，要等待有資質的機構評估，要繳一筆評估費，還要叫上方方面面的人主持招投標。這期間來來往往，吃吃喝喝，花時間、花精力、花成本。所以他們想方設法避開這些程序。其四，村財虧空，急于創收。一些村經濟困難，村干部的誤工補貼和必要的接待無法開支，按程序走如未獲村民會議通過，村財收入無著落，村委會工作就難以運轉。其五，違法行為未能得到及時糾正，違法者也沒有受到應有的懲處，出現林權流轉有法不依、執法不嚴、違法不究的險象。

*區的林權流轉比較普遍，但總的來說，國有森林資源流轉比較規范，集體林權流轉存在問題較多。原因是1997年《XX省森林資源轉讓條例》沒有得到貫徹落實，使林權流轉很不規范。在受讓人申請林權變更時，才發現申請人無法提供林權登記發證所必需的完整的材料，以致登記機關承擔著很大的社會壓力。一些同志提出，閩林[20*]2號文件“只登記不發證”的有關規定，極大困擾林農用好證的問題。由于這一規定，使林權所有者拿不到證，既無法辦理林權抵押貸款，也無法申請林木采伐。既然林權流轉已成事實，證沒發給人家，就會影響受讓人權益的保護。因為林業部門不能憑合同來審批采伐。如果擔心流轉造成林農失山失地，影響社會穩定，那就限制林地使用權的流轉期限，探索林木所有權單獨發證的辦法，即受讓人僅持有森林或林木所有權證書，沒有林地使用權。對個人林權流轉建議不要定得太死，不必非得在林業服務中心流轉不可。也有人認為，《土地承包法》規定向社會公開流轉的須經鄉鎮政府批準，是否可以把流轉平臺建在鄉鎮政府，由鄉鎮政府負責林權流轉材料規范責任。而且，鄉鎮政府如何批準？以什么為依據？還未見有更明確更細化的規定，也不利鄉鎮政府統一規范操作，徒增權利尋租空間。

2、隊伍問題。這是一個基礎性問題。但從這次調研情況來看，沿海和城市林業部門技術力量非常薄弱。*縣林業局迄今尚未成立林權登記管理機構，全縣16萬畝林地，縣林業局3名工作人員要承擔林政、資源、處糾、登記發證業務工作；*市目前也未成立林權登記管理機構，只有1人兼任這項工作，林業部門無力提供林權流轉方面的服務。*區日溪鄉16萬畝林地沒有一個專職人員，壽山鄉22萬畝林地也沒有設一個專職人員，涫溪鎮情況一樣，不設林業專職人員，都是由鄉鎮干部混崗使用，一遇林業重大部署，只能由區農林局的3個女同志包干代替，疲于應付。該局有經費、有編制，但區領導重視不夠，至今也未成立林權登記管理機構，人手長期不足，許多工作被拖欠。該區迄今才發放10多本林權證。*縣、*區機構健全，而且在人員配備、辦公條件等方面都能夠勝任林權管理工作。

四、林權抵押登記情況

1.市場需求。林權抵押貸款由于額度較小，在*市、*區這些經濟相對的發達地方，民間融資容易，基本沒有市場需求；在沿海的*縣，全縣集體商品林只有1.*萬畝，且一些林權證尚未發放到位，基本沒人拿林權抵押貸款，因此，這次調研的*縣、*市和*區，林業部門自然也就沒有開展林權抵押登記這項業務。

*縣，是開展林權抵押貸款最早的縣份，事實上，當地市場對林權抵押貸款的需求一直比較旺盛。據統計，截止20*年9月底，全縣共有61391畝林權用于抵押貸款，發放貸款達7600萬元，其中發放林業小額貸款3800萬元，其林權抵押登記下放到林業站辦理。*區對林權抵押貸款的需求較大，迄今已發放林權抵押貸款1.3億元，僅20*年就達到4000萬元。貸款業務主要由農信社受理，開發行、農行也發放部分林權抵押貸款。3萬元以下的林權抵押貸款經區林業局授權，由林業站辦理林權抵押登記，分別報區林權登記管理中心、資源站備案。但小額林權抵押貸款需求不旺，因為貼息不多、手續麻煩。20*年累計發放林業小額貼息貸款199戶、1041.6萬元，其中林權抵押貸款只有12戶、70萬元。

2.實際操作。*、*、*都還沒有辦理林權抵押登記業務，*、*已實際辦理，并正逐步上軌。以*為例:

20*年《*縣森林資源資產抵押登記細則》規定：擔保數額2萬元以下的由當地林業站審查，符合條件的辦理抵押登記，并報林權辦（即林權登記管理機構，下同）備案；林權證由林業站送林權辦辦理標注手續后，發還抵押人；擔保數額2萬元以上的由當地林業站初審，報林權辦審查登記，發放林權抵押登記證；林權抵押登記證由林業局同意印制并蓋章，證號按林權辦、林業站分開序列填寫；抵押人、抵押權人須共同提出申請并提交有關材料（申請書、身份證明、抵押合同、林權證、評估報告等）；抵押合同期滿或雙方同意提前解除合同，可在15日內持注銷林權抵押登記申請書、協議書、林權證向原林權登記部門辦理注銷登記，其林權證交林業站送林權辦辦理標注；資源管理部門對抵押物不予批準采伐，林權管理部門不予辦理林權變更登記。*縣還統一印制了《申請林權抵押登記流程圖》、《森林資源資產抵押登記申請書》、《森林資源資產抵押登記證》，《申請注銷林權抵押登記流程圖》、《注銷林權抵押登記申請書》，《林權反擔保小額貸款操作流程圖》，格式化的《林權抵押合同》和《林權抵押反擔保合同》。

*縣為創新金融服務機制，加強林業投融資建設，專門成立了縣林業投融資建設領導小組，以各鄉鎮“信用建設促進會”為中介，以林業“四權”（所有權、經營權、使用權、收益權）為擔保，增加“三農”經濟的信貸投入。而信用建設促進會，是以縣域或鄉鎮為單位、接受人民銀行和民政局指導、監督和管理的社會公益性服務社團，由經濟實體、農莊、林業大戶、鄉鎮經管人員、農戶等資源組成，主要是向農戶推介項目、向信用社推介農戶、協調農戶與森林資源培育的關系、監管抵押物安全、促進森林資源流轉等。具體做法是：以農戶經過評估的林業“四權”向“信促會”提供反擔保，再由“信促會”為金融機構提供還款保證，取得信用社的保證貸款。這是由縣人民銀行、林業局、社會聯動中心、農信社及各鄉鎮聯合運作的一種融資方式，縣林業局已同意辦理信用促進會與申請人共同提出的林權抵押登記業務。

五、調研后的初步思路

1、山區林權流轉法規要宣傳。沿海和山區由于社會經濟條件的顯著不同，林業宣傳的重點也要有所側重。林業發展的歷史和基層干部的強烈呼聲告訴我們，林業法律法規的宣傳至關重要。1997年頒布并實施的《XX省森林資源轉讓條例》沒有得到貫徹執行，給我們今天埋下了許多隱患，成為群體性上訪案件屢調不絕的重要原因，這是一個歷史教訓。2005年制定的《XX省森林資源流轉條例》要避免重蹈覆轍，要抓緊向全省的廣大林農，向鄉村集體經濟組織的廣大干部進行宣傳，重點部位在山區林區，關鍵時期是村委會換屆之后，重點對象是村主干，這是治標之策。在林權登記發證環節，把關固然要嚴，但都是事后監督。

2、沿海城市林業力量要加強。從這次調研情況來看，沿海一帶、城市及周邊地區林業管理的力量薄弱，特別是林權登記發證的隊伍需要進一步加強。林業為當地經濟發展做出了巨大貢獻，不缺資金，不缺編制，就是缺少人手。主要是當地林業部門的領導缺少使命感，在縣領導面前張不開嘴、說不上話；當地黨政領導對林業也沒有予以應有的關心和重視，沒有給予林業應有的地位。在這方面，省市林業主管部門要采取必要措施讓當地黨政部門把林業的問題納入重要的議事日程，從根本上解決沿海、城市林業發展面臨的這一基礎性問題。

3、林權流轉服務分工要明確。為國有林業經營單位、鄉村集體、林農以及其他林業經營者提供林權流轉服務，是林改后政府轉變職能的具體體現，但林權流轉全過程涉及很多環節，單靠林業部門一家難以勝任，需要有關部門緊密配合。當地要成立獨立的具有中介性質的評估機構，提供森林資源資產評估服務；各鄉鎮政府對村集體報批、向社會流轉的集體山林，要認真審核其民主議定程序，滿足公開、公平、公正的要求；有條件的地方，鄉鎮、縣設立招投標辦，根據數額大小分別受理森林資源招投標件，或在縣、鄉設立中介性質的交易平臺；林業主管部門主要是負責林權流轉信息采集，信息網站，及時辦理林權變更登記手續。未成立的機構要成立，未明確的職責明確，形成各部門之間分工協作關系，共同促進林權流轉走上規范化的軌道。

4、林權抵押登記制度要出臺。林權抵押貸款是一個新生事物，在一些地方深受林農和其他經營主體歡迎。但同時也出現了一些新情況、新問題，比如：金融機構發放的林權抵押貸款，林業部門予以抵押登記，那么，典當行發放的林權抵押貸款是否予以登記？信用建設促進會作為中介或第三人的林權抵押貸款，林業部門予以林權抵押登記，作為第三人的擔保公司是否予以抵押登記？自然人發放的林權抵押貸款是否也給予抵押登記？抵押登記中的各類申請書、合同、身份證明等是否要統一格式？等等，需要制定一個抵押登記制度供全省各地遵照執行。

5、林權登記管理規定要調整。《農村土地承包法》明確規定，林農享有流轉土地承包經營權的權利，但在轉包、出租土地后，對于受轉包方、承租方提出的發證申請不予受理，或予以登記，不予發證，將產生許多問題。表面上看似乎是維護了承包方的土地承包經營權，實際上是變相剝奪了林農的流轉權。生態林中自留山、責任山、承包山等暫緩發證問題也要適時開禁。這些問題基層反映強烈。避免林農失山失地，必須探討其他有效辦法，也有人提出把森林或林木所有權與林地使用權完全分離發證的辦法，是否可行，尚未研討

由于本次調研時間較短，調研項目還不夠深入，了解還不夠透徹，一些觀點和看法可能有某些局限性，請大家批評指正。