林業(yè)局學習科學發(fā)展觀專題調研報告

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根據(jù)《XX省林權登記中心深入學習實踐科學發(fā)展觀活動實施方案》的安排，我中心支部組織黨員楊長職、李國忠、薛行忠、劉相明、林名堂四位同志組成林權流轉專題調研組，以科學發(fā)展觀為指導，深入沿海的*縣、*市，城市的*區(qū)，山區(qū)的*縣、*區(qū)五地，就我省集體林權制度改革后如何加強林權流轉管理、規(guī)范林權抵押登記與當?shù)厥锌h林業(yè)部門的領導、業(yè)務進行座談，現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、調研背景

20*年以來，我省率先開展的集體林權制度改革以摧枯拉朽之勢，橫掃市場經濟條件下滯后的林業(yè)體制機制，明晰產權、確權發(fā)證、規(guī)范流轉，三大重拳連環(huán)出擊，消除了林木產權不明晰、經營機制不靈活、利益分配不合理的弊端，基本建立了經營主體多元化，權、責、利相統(tǒng)一的集體林經營管理新機制。但我們也清醒地看到，林權流轉這項工作最早開展，卻遠未規(guī)范。改革前的不規(guī)范流轉，出現(xiàn)了山林歸大戶，致使群體性上訪案件持續(xù)不斷；改革中仍有一些地方采取簡單做法，不規(guī)范轉讓集體山林，群眾反映強烈；分到山林的林農，我們如何妥善保護他們的合法權益，如何在充分尊重林農流轉意愿的前提下，避免失山失地，實現(xiàn)可持續(xù)經營，等等，這些問題不解決，我省林權流轉市場就很難出現(xiàn)流轉順暢、充滿活力、和諧安定的發(fā)展局面。抱著這些問題和擔憂，以深入學習實踐科學發(fā)展觀活動為契機，以小學生的心態(tài)求教基層，問策于民，為加強我省林權流轉市場管理打基礎、理思路。

二、調研內容與方法

(一)調研內容

一是調查市、縣(區(qū)，)集體、個人林權流轉現(xiàn)狀，包括流轉的市場需求、流轉的發(fā)展趨勢、流轉程序、流轉規(guī)模、流轉信息采集和、流轉平臺建設、流轉合同訂立、流轉業(yè)務培訓、流轉費用收支等方面情況；

二是了解林權流轉過程中存在的主要問題，包括實際操作層面、法律政策層面的問題、困難和矛盾。特別是如何解決林權流轉與林農失山失地之間的矛盾，同時還要對存在的問題、困難和矛盾分析原因，提出對策或建議；

三是了解林權抵押貸款開展情況，包括如何開展、業(yè)務上存在哪些問題、有無解決辦法、有何建議等；

四是調查了解國有林場林權流轉、抵押和檔案管理情況，涉林矛盾與糾紛排查情況，遇到哪些困難，主要表現(xiàn)在哪些方面，需要業(yè)務主管部門提供哪些幫助。

(二)調研方法

本次專題調研將我省大致分成山區(qū)的*區(qū)、*縣，沿海的*縣和*市、城市的*區(qū)三類，采取“一聽二看三問”（聽總體情況介紹，看業(yè)務歸檔材料，問存在困難與問題、經驗和建議）的方式，調查基層林業(yè)局主要領導或分管領導，以林業(yè)局和林業(yè)站的主辦業(yè)務為調點，讓調查對象敞開說，了解基層的真實看法。

三、林權流轉情況

l、集體林權流轉問題。沿海的*縣林地總面積16.1萬畝，防護林11．3萬畝，占絕對多數(shù)，而全縣集體商品林僅1．*萬畝，只占很少的一部分，且以經濟林為主，因此林權流轉極少。*市、*區(qū)由于經濟發(fā)達，人多地少，改革時以均利為主，因此，集體森林資源轉讓較多。*市里有招投標辦，林木招投標放在招投標辦進行，紀檢、監(jiān)察部門全程介入。*市有一起面積17000多畝的招投標件，來了17家單位，每畝林地使用費6元／年起標，最后中標為26元／年．畝。*區(qū)沒有招投標辦，由當?shù)刈约航M織，請林業(yè)部門到場指導。有一家鎮(zhèn)辦林場轉讓一片面積15000多畝的山林，有請林業(yè)技術人員測算過，底價1400萬元，前期支付400萬元，承包期限40年，每年上繳林地使用費25萬元，有6家參加投標，最后以20*萬元中標。這樣就出現(xiàn)了矛盾，通過招投標多出來的6*萬元如何怎么辦？目前懸而未決。個人林權流轉很少，因為，在經濟發(fā)達的地方，比如在*市、*區(qū)，林業(yè)在林農收入中所占比例小，而且核電項目、高速鐵路公路建設項目、經濟開發(fā)區(qū)、城市發(fā)展等需要征用大量林地，能獲得相當可觀的補償費。

而地處山區(qū)的*，林權流轉比較頻繁。該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦林場的大部分山林都已流轉給個人經營，但絕大部分流轉行為不規(guī)范。主要問題是資產未評估、合同不規(guī)范。受讓方要求發(fā)放林權證，因流轉不規(guī)范、違反發(fā)證規(guī)定，所以局里決定不發(fā)給受讓方，仍然發(fā)證給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場，但同樣也存在問題和隱患。村集體的林權流轉大部分也不規(guī)范，有的問題甚至比較突出，引發(fā)群眾不滿：一是沒有民主議定，而是少數(shù)村干部說了算；二是沒有資產評估，而是由少數(shù)村干部來定價；三是沒有公開招投標，而是由少數(shù)村干部與受讓人討價還價；四是流轉合同不規(guī)范，轉讓期限不明確，法定條款不齊全。

為什么會造成村干部違法違規(guī)流轉集體森林資源呢?據(jù)調查，原因有五：其一，村干部不懂法。尤其是村主任每三年一換，他們從普通村民到村主任，根本不知道《XX省森林資源流轉條例》，他們認為買賣山林只要經村委會成員研究決定就是合法的，甚至村主任就有權決定賣不賣，只要流轉所得不裝入自己的腰包就行。其二，村民外出打工多，在家的村民代表達不到法定的數(shù)量，召開村民會議很難。其三，流轉程序繁瑣，村干部怕麻煩。要開很多的會統(tǒng)一思想，要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批，要等待有資質的機構評估，要繳一筆評估費，還要叫上方方面面的人主持招投標。這期間來來往往，吃吃喝喝，花時間、花精力、花成本。所以他們想方設法避開這些程序。其四，村財虧空，急于創(chuàng)收。一些村經濟困難，村干部的誤工補貼和必要的接待無法開支，按程序走如未獲村民會議通過，村財收入無著落，村委會工作就難以運轉。其五，違法行為未能得到及時糾正，違法者也沒有受到應有的懲處，出現(xiàn)林權流轉有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的險象。

*區(qū)的林權流轉比較普遍，但總的來說，國有森林資源流轉比較規(guī)范，集體林權流轉存在問題較多。原因是1997年《XX省森林資源轉讓條例》沒有得到貫徹落實，使林權流轉很不規(guī)范。在受讓人申請林權變更時，才發(fā)現(xiàn)申請人無法提供林權登記發(fā)證所必需的完整的材料，以致登記機關承擔著很大的社會壓力。一些同志提出，閩林[20*]2號文件“只登記不發(fā)證”的有關規(guī)定，極大困擾林農用好證的問題。由于這一規(guī)定，使林權所有者拿不到證，既無法辦理林權抵押貸款，也無法申請林木采伐。既然林權流轉已成事實，證沒發(fā)給人家，就會影響受讓人權益的保護。因為林業(yè)部門不能憑合同來審批采伐。如果擔心流轉造成林農失山失地，影響社會穩(wěn)定，那就限制林地使用權的流轉期限，探索林木所有權單獨發(fā)證的辦法，即受讓人僅持有森林或林木所有權證書，沒有林地使用權。對個人林權流轉建議不要定得太死，不必非得在林業(yè)服務中心流轉不可。也有人認為，《土地承包法》規(guī)定向社會公開流轉的須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，是否可以把流轉平臺建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責林權流轉材料規(guī)范責任。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何批準？以什么為依據(jù)？還未見有更明確更細化的規(guī)定，也不利鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)范操作，徒增權利尋租空間。

2、隊伍問題。這是一個基礎性問題。但從這次調研情況來看，沿海和城市林業(yè)部門技術力量非常薄弱。*縣林業(yè)局迄今尚未成立林權登記管理機構，全縣16萬畝林地，縣林業(yè)局3名工作人員要承擔林政、資源、處糾、登記發(fā)證業(yè)務工作；*市目前也未成立林權登記管理機構，只有1人兼任這項工作，林業(yè)部門無力提供林權流轉方面的服務。*區(qū)日溪鄉(xiāng)16萬畝林地沒有一個專職人員，壽山鄉(xiāng)22萬畝林地也沒有設一個專職人員，涫溪鎮(zhèn)情況一樣，不設林業(yè)專職人員，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部混崗使用，一遇林業(yè)重大部署，只能由區(qū)農林局的3個女同志包干代替，疲于應付。該局有經費、有編制，但區(qū)領導重視不夠，至今也未成立林權登記管理機構，人手長期不足，許多工作被拖欠。該區(qū)迄今才發(fā)放10多本林權證。*縣、*區(qū)機構健全，而且在人員配備、辦公條件等方面都能夠勝任林權管理工作。

四、林權抵押登記情況

1.市場需求。林權抵押貸款由于額度較小，在*市、*區(qū)這些經濟相對的發(fā)達地方，民間融資容易，基本沒有市場需求；在沿海的*縣，全縣集體商品林只有1.*萬畝，且一些林權證尚未發(fā)放到位，基本沒人拿林權抵押貸款，因此，這次調研的*縣、*市和*區(qū)，林業(yè)部門自然也就沒有開展林權抵押登記這項業(yè)務。

*縣，是開展林權抵押貸款最早的縣份，事實上，當?shù)厥袌鰧α謾嗟盅嘿J款的需求一直比較旺盛。據(jù)統(tǒng)計，截止20*年9月底，全縣共有61391畝林權用于抵押貸款，發(fā)放貸款達7600萬元，其中發(fā)放林業(yè)小額貸款3800萬元，其林權抵押登記下放到林業(yè)站辦理。*區(qū)對林權抵押貸款的需求較大，迄今已發(fā)放林權抵押貸款1.3億元，僅20*年就達到4000萬元。貸款業(yè)務主要由農信社受理，開發(fā)行、農行也發(fā)放部分林權抵押貸款。3萬元以下的林權抵押貸款經區(qū)林業(yè)局授權，由林業(yè)站辦理林權抵押登記，分別報區(qū)林權登記管理中心、資源站備案。但小額林權抵押貸款需求不旺，因為貼息不多、手續(xù)麻煩。20*年累計發(fā)放林業(yè)小額貼息貸款199戶、1041.6萬元，其中林權抵押貸款只有12戶、70萬元。

2.實際操作。*、*、*都還沒有辦理林權抵押登記業(yè)務，*、*已實際辦理，并正逐步上軌。以*為例:

20*年《*縣森林資源資產抵押登記細則》規(guī)定：擔保數(shù)額2萬元以下的由當?shù)亓謽I(yè)站審查，符合條件的辦理抵押登記，并報林權辦（即林權登記管理機構，下同）備案；林權證由林業(yè)站送林權辦辦理標注手續(xù)后，發(fā)還抵押人；擔保數(shù)額2萬元以上的由當?shù)亓謽I(yè)站初審，報林權辦審查登記，發(fā)放林權抵押登記證；林權抵押登記證由林業(yè)局同意印制并蓋章，證號按林權辦、林業(yè)站分開序列填寫；抵押人、抵押權人須共同提出申請并提交有關材料（申請書、身份證明、抵押合同、林權證、評估報告等）；抵押合同期滿或雙方同意提前解除合同，可在15日內持注銷林權抵押登記申請書、協(xié)議書、林權證向原林權登記部門辦理注銷登記，其林權證交林業(yè)站送林權辦辦理標注；資源管理部門對抵押物不予批準采伐，林權管理部門不予辦理林權變更登記。*縣還統(tǒng)一印制了《申請林權抵押登記流程圖》、《森林資源資產抵押登記申請書》、《森林資源資產抵押登記證》，《申請注銷林權抵押登記流程圖》、《注銷林權抵押登記申請書》，《林權反擔保小額貸款操作流程圖》，格式化的《林權抵押合同》和《林權抵押反擔保合同》。

*縣為創(chuàng)新金融服務機制，加強林業(yè)投融資建設，專門成立了縣林業(yè)投融資建設領導小組，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“信用建設促進會”為中介，以林業(yè)“四權”（所有權、經營權、使用權、收益權）為擔保，增加“三農”經濟的信貸投入。而信用建設促進會，是以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位、接受人民銀行和民政局指導、監(jiān)督和管理的社會公益性服務社團，由經濟實體、農莊、林業(yè)大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管人員、農戶等資源組成，主要是向農戶推介項目、向信用社推介農戶、協(xié)調農戶與森林資源培育的關系、監(jiān)管抵押物安全、促進森林資源流轉等。具體做法是：以農戶經過評估的林業(yè)“四權”向“信促會”提供反擔保，再由“信促會”為金融機構提供還款保證，取得信用社的保證貸款。這是由縣人民銀行、林業(yè)局、社會聯(lián)動中心、農信社及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合運作的一種融資方式，縣林業(yè)局已同意辦理信用促進會與申請人共同提出的林權抵押登記業(yè)務。

五、調研后的初步思路

1、山區(qū)林權流轉法規(guī)要宣傳。沿海和山區(qū)由于社會經濟條件的顯著不同，林業(yè)宣傳的重點也要有所側重。林業(yè)發(fā)展的歷史和基層干部的強烈呼聲告訴我們，林業(yè)法律法規(guī)的宣傳至關重要。1997年頒布并實施的《XX省森林資源轉讓條例》沒有得到貫徹執(zhí)行，給我們今天埋下了許多隱患，成為群體性上訪案件屢調不絕的重要原因，這是一個歷史教訓。2005年制定的《XX省森林資源流轉條例》要避免重蹈覆轍，要抓緊向全省的廣大林農，向鄉(xiāng)村集體經濟組織的廣大干部進行宣傳，重點部位在山區(qū)林區(qū)，關鍵時期是村委會換屆之后，重點對象是村主干，這是治標之策。在林權登記發(fā)證環(huán)節(jié)，把關固然要嚴，但都是事后監(jiān)督。

2、沿海城市林業(yè)力量要加強。從這次調研情況來看，沿海一帶、城市及周邊地區(qū)林業(yè)管理的力量薄弱，特別是林權登記發(fā)證的隊伍需要進一步加強。林業(yè)為當?shù)亟洕l(fā)展做出了巨大貢獻，不缺資金，不缺編制，就是缺少人手。主要是當?shù)亓謽I(yè)部門的領導缺少使命感，在縣領導面前張不開嘴、說不上話；當?shù)攸h政領導對林業(yè)也沒有予以應有的關心和重視，沒有給予林業(yè)應有的地位。在這方面，省市林業(yè)主管部門要采取必要措施讓當?shù)攸h政部門把林業(yè)的問題納入重要的議事日程，從根本上解決沿海、城市林業(yè)發(fā)展面臨的這一基礎性問題。

3、林權流轉服務分工要明確。為國有林業(yè)經營單位、鄉(xiāng)村集體、林農以及其他林業(yè)經營者提供林權流轉服務，是林改后政府轉變職能的具體體現(xiàn)，但林權流轉全過程涉及很多環(huán)節(jié)，單靠林業(yè)部門一家難以勝任，需要有關部門緊密配合。當?shù)匾闪ⅹ毩⒌木哂兄薪樾再|的評估機構，提供森林資源資產評估服務；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村集體報批、向社會流轉的集體山林，要認真審核其民主議定程序，滿足公開、公平、公正的要求；有條件的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣設立招投標辦，根據(jù)數(shù)額大小分別受理森林資源招投標件，或在縣、鄉(xiāng)設立中介性質的交易平臺；林業(yè)主管部門主要是負責林權流轉信息采集，信息網(wǎng)站，及時辦理林權變更登記手續(xù)。未成立的機構要成立，未明確的職責明確，形成各部門之間分工協(xié)作關系，共同促進林權流轉走上規(guī)范化的軌道。

4、林權抵押登記制度要出臺。林權抵押貸款是一個新生事物，在一些地方深受林農和其他經營主體歡迎。但同時也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，比如：金融機構發(fā)放的林權抵押貸款，林業(yè)部門予以抵押登記，那么，典當行發(fā)放的林權抵押貸款是否予以登記？信用建設促進會作為中介或第三人的林權抵押貸款，林業(yè)部門予以林權抵押登記，作為第三人的擔保公司是否予以抵押登記？自然人發(fā)放的林權抵押貸款是否也給予抵押登記？抵押登記中的各類申請書、合同、身份證明等是否要統(tǒng)一格式？等等，需要制定一個抵押登記制度供全省各地遵照執(zhí)行。

5、林權登記管理規(guī)定要調整。《農村土地承包法》明確規(guī)定，林農享有流轉土地承包經營權的權利，但在轉包、出租土地后，對于受轉包方、承租方提出的發(fā)證申請不予受理，或予以登記，不予發(fā)證，將產生許多問題。表面上看似乎是維護了承包方的土地承包經營權，實際上是變相剝奪了林農的流轉權。生態(tài)林中自留山、責任山、承包山等暫緩發(fā)證問題也要適時開禁。這些問題基層反映強烈。避免林農失山失地，必須探討其他有效辦法，也有人提出把森林或林木所有權與林地使用權完全分離發(fā)證的辦法，是否可行，尚未研討

由于本次調研時間較短，調研項目還不夠深入，了解還不夠透徹，一些觀點和看法可能有某些局限性，請大家批評指正。