論地方人大與環保監督

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[摘要]中國“人大”在政治實踐中作用的加強，說明了我國政治制度的設計與建構取得了較大進步。從形式上看，地方人大的地方最高權力機關的地位源于憲法的直接規定，從實質上看，其權力來自地方轄區內公民的主權。環境問題的產生具有必然性，要解決地方政府在環境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權力運行機制，而不能盲目等待國務院的行政命令來解決。地方人大有權力也有能力去監督地方政府解決環保問題，但關鍵是如何依法、科學、有效地去監督，這是擺在地方人大面前的難題。

[關鍵詞]地方人大，地方人大權力來源，地方政府責任，環保監督

隨著中國“跨越式”發展經濟，向現代市場經濟、法治社會邁進，經濟與環境的矛盾日益尖銳，可持續發展戰略由于經濟實踐中片面追求經濟效益的戰術而陷入困境。經濟發展與環境保護的二律背反使得象中國這樣的發展中國家政府很難在二者之間作出均衡發展的價值選擇。由此凸現了政府的產生者、權力來源者的人民代表大會及其常務委員會監督政府保護環境的責任與作用。環境問題的產生除與中央政府決策有關外，實踐中主要還與地方政府的治理方略有關。日益突出的環境問題要求地方人大必須在此問題上有所作為地監督地方政府，從而以此為契機為全國人大監督各級政府提供實踐經驗。然而地方人大有成效地監督地方政府保護環境的實踐在中國幾乎剛剛啟動，地方人大的權力來源以及監督地方政府治理環境問題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監督合法、有效、有序。本文試圖對此問題做一初步探討。

一、政治制度的設計與“人大”地位

人類社會是一種有機的組織體，從其產生進入自覺的發展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進行制度的設計和論證，試圖將權力運作理性化、制度化，以便既能保證社會的穩定，又能確保人作為人的地位。應當說西方國家在這方面比東方國家成功得多。

以中國為代表的東方國家發展出了一種中央集權式的直線性的權力運作機制，權力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權力內部也以分工為基礎簡單地劃分了幾個權力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權力主體，且彼此之間不可能有效監督。這種權力機制是典型的統治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩定，但權力下的顫顫驚驚的個體無平等自由可言。它造就了中國超穩定的封建社會，但人權在這一體制中沒有立足之地。

西方從亞里士多德開始就提出了城邦國家的權力一分為三的制度設計問題。一直到孟德斯鳩、美國聯邦黨人那里才最終明確了“三權分立，互相制衡”的法治國憲政原理。這種權力運作機制的設計可以說是服務性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牽制。它或許沒有統治奴役型權力機制高效，但在法益保護、人權保障方面作用顯著。

近代中國社會在轉型過程中，開始吸取西方的三權分立制度，借以重新整合中國數千年來的政治制度。直到今天，我國經重新整合而建構的政治制度有別于上述兩類，可以說確有中國特色。作為最高權力機關的“人大”是立法機關，國務院是最高行政機關，最高人民法院、最高人民檢察院是最高司法機關，“政協”是統一戰線性質的參政、議政機關，但目前尚無憲法性法律對“政協”的法律地位作出規定。表面看來，好象是三權分立，但又不是，因為立法、行政、司法三機關均受中國共產黨統一領導。雖然如此，但又與近代中國社會以前的中央集權式的直線性的權力運作機制有明顯區別。首先，立法、行政、司法三機關都有較大的相對獨立性；其次，行政、司法二機關必須在立法機關所制定的憲法和法律范圍內活動；最后，中國憲法司法化機制似乎已經開始啟動，違憲審查機制也在議論之中，三機關在逐漸具有可訴性和操作性的憲法規范指引下，在中國共產黨領導之下，能夠實現一定程度的互相監督。

三機關中，昔日被戲稱為“橡皮圖章”的“人大”的作用近年來有較大變化。其作為最高權力機關的法律地位已經較明顯地顯示了出來。這一變化的原因或許有以下幾個方面。首先，中國比較成功的經濟改革促進了經濟主體的市場意識、主體意識覺醒；其次，法治化進程促進了國民的法律主體意識、人權意識、有限政府意識、契約觀念、“以權利制約權力”觀念的加強；再次，自由、科學、民主的理性主義啟蒙精神隨文化的繁榮而大大深入人們的頭腦；最后，執政黨“依法治國”的實踐從制度上，實踐上逐漸保證了“人大”的最高權力機關地位。當然，從技術措施角度看，“人大”的最高權力機關地位的增強往往與地方人大在地方三機關中地位的加強有直接的關系。“人大”在政治實踐中作用的加強，說明了我國政治制度的設計與建構取得了較大進步。

二、地方人大權力來源

地方人大、地方法院、檢察院、地方政府三大國家機關是一個地方的公共權力機關，擔負地方事務管理的任務，具體負責地方立法、司法與地方行政。三機關統一受中國共產黨地方黨委領導，同時，在三機關中，地方人大是地方最高權力機關，省（包括部分市）級地方人大往往有地方立法權，并且由它產生地方政府與地方法院、檢察院，后者向前者負責并報告工作，接受監督。這就是我國目前地方權力機構配置及運作機制。

人們不禁要問，地方政府與地方法院、檢察院的權力源于地方人大，那么地方人大的權力又源自何處？

從形式上看，地方人大的地方最高權力機關的地位源于憲法的直接規定。

憲法第九十六條“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。”第一百零五條“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”第一百一十條“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。”第一百二十八條“地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”第一百三十三條“地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”

然而，憲法為什么要如此規定？這就涉及到地方人大權力的實質來源問題。

從憲政視角透視，地方人大權力來源于地方行政區域內享有政治權利的公民的授權。地方人大的法律行為是地方行政區域內享有政治權利的公民“眾意”與“公意”的表達。正如我國憲法第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”憲法的這一規定體現了“主權在民”的憲政理念。

“主權在民”的憲政理念在我國純屬外來品，中國法律傳統中從來沒有這個思想。這一思想之所以產生于西方，與歐洲資產階級革命有很大關系。歐洲從古希臘開始就確立了正義理念和法治傳統，到近代資產階級思想啟蒙運動時期，古典自然法學派的政治思想家們在為資本主義設計制度時，幾乎不約而同地提出憲政制度。但對這一制度的論證卻是建立在自然法與社會契約論的基礎上。

17C—18C古典自然法學派是整個歐洲近代資產階級革命時期各種自然法哲學的總稱，都從自然法理論角度論證資產階級革命的必要性及其結果形式，是西方自然法思潮發展的頂峰。其最根本的特征在于理性主義，以理性萬能摧毀上帝萬能。認為法現象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意識，自然法就是理性法。自然狀態、自然法和自然權利、社會契約論以及法治主義是古典自然法思想的基本精神。建立在“主權在民”基礎上的社會契約論認為人們訂立契約，建立社會共同體時委托憲政國家行使管理社會公共事務的權力，但自己的基本權利依然在自己手中，憲政國家的社會公共管理權力必須服從“眾意”“公意”。這是一種人民主權、公意決定一切的民主理論。

“眾意”“公意”在具體的制度建構中只能表現為公民代表大會——代議機關。代議機關的運作表現為產生行政機關、司法機關、從事立法以及監督活動。從這里我們可以看出，代議機關是最高權力機關，其權力來自社會公民。

今天我們一般認為“自然狀態、自然法和自然權利、社會契約論”僅僅是一種假說，與歷史的真實情況不符，但奇怪的是，建立在如此假說基礎之上的結論——憲政制度卻發展勢頭良好。或許社會契約論作為論證憲政制度顯得是一個過于理想化的理論模型，但今天看來，還是有一定價值的，市場經濟社會就是一個契約化的社會，在這種社會中，公民個體是微觀經濟主體，是經濟人，理性人，他們不僅作出“生產什么，如何生產，為誰生產”的自主選擇，而且選擇他們的服務性管理者。因而社會公共管理機關的權力來源于轄區內公民的授權。公民的授權通過代議機關的形式表現出來。

所以，就一個地方轄區而言，我們認為，地方人大是“眾意”“公意”機關，因而在憲政視野下，是地方最高權力機關，其最高權力來自地方轄區內公民的主權。由于“眾意”僅僅是多數人的意見，“公意”則是符合正義與自由觀念的多數人的意見，因此作為地方人大也可能出現僅代表“眾意”而不代表“公意”的問題，這種情況下，地方人大應從社會公共利益出發，服從全國人大，因為后者代表全國享有政治權利的公民的“公意”。當然，全國人大也會出現類似情況，如制定“惡法”，這或許是憲政的代價。

三、環保問題與政府責任

人類在發展經濟的同時，也發展了破壞自然環境的巨大能力和欲望。實際上，人類對自然界的每一次勝利都遭到了自然界的報復。在較短歷史時間內看到的是經濟發展和人類進步，在長時間內付出的卻是環境破壞和環境質量惡化以及因此使人類生存質量下降的巨大代價。

環境問題的產生具有必然性，環境問題在其出現之初是被作為純技術性問題來解決的。二十世紀五六十年代是西方工業發達國家經濟高速發展時期，伴之而來的是公害的泛濫，技術解決手段被證明失敗，公眾聚集在街頭開始了大規模的抗議、游行和示威活動，政府被迫承擔起環境管理的職責。從二十世紀七八十年代，全球性的環境危機開始出現，環境問題也隨之成為最重大的社會問題之一。各發達國家政府也將解決環境問題作為其施政綱領的一部分，政治家和學者在為政府設計解決環境問題的制度和方案時，運用價值分析的方法，在經濟發展與環境保護之間進行權衡，提出了著名的可持續發展理論。

可持續發展理論的核心思想是“既滿足當代人的需要，又不對后代滿足需要的能力構成危害”。該理論有兩個最基本的要點：一是強調人類追求健康而富有生產成果的生活權利應當是和堅持與自然相和諧的統一，而不應當憑借著人們手中的技術和投資，采取耗竭資源、破壞生態和污染環境的方式來追求這種發展權利的實現；二是強調當代人在創造與追求今世發展與消費的時候，應承認并努力作到使自己的機會與后代人的機會相平等，不能允許當代人一味地、片面地、自私地為了追求今世的發展與消費，而毫不留情地剝奪了后代人本應合理享有的同等的發展與消費的機會。

可持續發展理論認為發展與環境保護是一個有機的整體，每一個公民都享有環境權與保護環境的義務。因而該理論要求徹底改變現行的生產方式、消費方式和傳統的發展觀念，努力建立人與自然相和諧的新的生產方式、消費方式，建立起與之相適應的可持續發展的新戰略和新觀念。

如果我們不想在環境問題上自取滅亡，那么我們只能是環境問題樂觀論者，我們的環境觀只能是重視自然的現代環境觀，而不是統治自然，忽視自然，以人類中心主義為價值取向的傳統環境觀。在環境問題上的基本理念只能是可持續發展理論。

環境問題雖然有必然性，但它也是可以解決的，解決的方案是以可持續發展理論為指導，樹立環境權與環境義務意識，重視自然。然而環境問題由于已經成為最重大的世界性的社會問題，因此，作為執行社會公共管理職能的政府應當主動擔負起治理環境，解決環境問題的職責。

政府為什么有治理環境，解決環境問題的職責？為什么環境問題不是公民的私事？

首先，環境問題不僅侵犯公民的環境權以及其他權利，而且侵犯了社會的、國家的利益。如*年四川沱江兩度污染，造成“近百萬群眾飲用水暫停供應，社會生產生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴重后果”，這不僅意味著給沿江兩岸居民造成數億元的直接經濟損失，而且也給國家造成重大直接經濟損失。國家因而有理由治理環境。

其次，環境問題影響面積大，受害人多，影響社會持續健康發展，因而政府在實施宏觀經濟政策時，必須優先考慮環境建設。否則，環境問題會使數年經濟發展之功毀于一旦。如*年四川沱江第一次污染“造成水產水利、建筑業、自來水業、環保業、工業企業、餐飲娛樂業、政府部門等方面的直接損失2.19億元，還導致近百萬群眾飲用水中斷，社會影響極其惡劣。”

最后，環境問題在現代已經成為了社會問題，且具有跨區域性，公民個人的私力救濟已經不可能成功解決，只有求之于政府。而政府在解決環境問題上是有能力的，政府有巨大的行政職權，有龐大的官僚機器，有充足的由納稅人的納稅而來的財政支持。關鍵是看政府是否愿意，是盲目發展經濟，還是堅持可持續發展理論。發展中國家往往選擇前者，雖然也想“魚與熊掌兼得”，但往往由于初期的經濟建設成功以及因投資過大造成的沉重的資金壓力而在實踐中不自覺的忽略環境建設。發展中國家是這樣，發展中國家的地方政府更是如此，中國近幾十年的經濟與環境建設實踐可以證明。

解決環境問題首先是政府的職責，然而政府，尤其是地方政府在這一問題上往往有不作為的傾向，有能力治理但拒不治理或者不認真治理。因為在短期內發展經濟與建設環境并重的施政綱領會妨礙經濟的“跨越式發展”，加之，地方政府負責人在任期內盲目追求以經濟發展程度來顯示的政績，由此往往導致一定區域內環境建設的疏忽。如*年四川沱江在短短三月內兩度污染，形成特大污染事故，這都是長期忽視環境建設，盲目發展地方經濟而任由化工類企業超標準排污的結果。更有甚者，居然有地方政府擅自制訂高于國家一倍以上的排污標準。

要解決地方政府在環境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權力運行機制，而不能盲目等待國務院的行政命令來解決。

四、地方人大對環保的監督

地方人大是地方最高權力機關，對由其所產生的地方政府、地方法院、檢察院有監督職責。政府與司法機關權力受地方人大約束是地方區域內“主權在民”的表現。

地方環保問題是地方政府的職責，靠地方納稅人養活的政府沒有理由拒絕履行該職責。當環境問題嚴重影響地方公民的生存，而政府在環境治理問題上沒有大的動作，依然是不作為，或者很少作為時，誰來救濟受害的公民與群體？當然只有政府才有此能力，但政府不作為或者很少作為時，地方區域內的公民只有通過“公意機關”——地方人大監督地方政府履行其環保職責。

中國地方政府的行政管理觀念尚需向服務型觀念轉變，主動接受地方人大監督。地方人大代表應該忠于地方區域內的公民“公意”，忠實于自己的職責，積極、主動地依法行權監督地方政府負起環保重任。*年四川沱江污染后，四川資陽紅頭文件卻不準律師接沱江污染官司，如此違背法治精神，剝奪受害者救濟權的政府行為，只有依靠地方人大的有效監督。

或許，*年四川沱江污染后，四川省政府就該問題所做的報告，人大常委會委員說“不”，甚至有代表要求“省政府應向全省人民公開道歉”的這一事實已經說明地方人大有權力也有能力去監督地方政府。這一事件在中國的“人大”發展史上，將會是有意義的。

地方人大有權力也有能力去監督地方政府解決環保問題，但關鍵是如何依法、科學、有效地去監督，這是擺在地方人大面前的難題。