潘錦云：農業稅減免的負面效應及對策

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關鍵詞：農業稅公共產品效應對策

總理在今年的政府工作報告中提出五年逐漸取消農業稅，并提出今年中央政府將拿出396億元用于轉移支付，以支持農村稅費改革，同時還將從糧食風險基金中拿出100億元，直接補給種糧農民。消息傳出，普遍認為這是中央政府對農民最為實在的補償，力度也前所未有。但農民在歡欣鼓舞的同時，會在心里問到底能減免多少？減稅之后又怎樣？鄉村的道路坑坑洼洼了怎么辦？學校房子破了誰來修繕？化肥、種子價格大幅上漲怎么辦？

一、農業稅減免與農民增收

按照求真務實的標準，1958年制定并沿用至今的農業稅條例，按田畝零起點計征，是計劃經濟時代的典型產物，同時，隱含著對農民自產自用農產品的征稅，與現代社會的稅賦本質不相吻合，西方國家一般不存在這樣的農業稅，我國是少數不多征收農業稅的國家之一。目前，我國農業稅和農業特產稅占全國財政總收入的比例為3%左右，稅率是8%，全國稅額為500多億元，征收成本可能在300～400億元之間，純收入規模有限，鄉鎮財政憑農業稅收入根本就入不敷出。不僅鄉鎮干部下鄉征收農業稅，要用去大量的人力、物力、財力，而且強制征收甚至暴力征收也時有發生。從這個角度來考慮，農業稅免征也可謂是一種務實之舉，可以給農民帶來直接的好處，激勵農民從事農業生產。

早在去年，浙江、廈門等沿海地區已陸續減征和免征農業稅。今年伊始，從山東省的章丘市到陜西省的延安市，以及北京、杭州等地，紛紛宣布對農業稅實行減免。在今年的“兩會”上，一些代表委員除了高度贊譽中央政府取消農業稅的舉措外，也表示了他們的擔心。在分析已經宣布取消農業稅的部分地方的經濟實力后，全國政協委員王翔說，在這些地方，農業稅在財政收入中所占的比例很小，“不在乎那么幾個小錢”，取消就取消了。而在中西部地區，總體上經濟不發達，農業稅是一筆不小的收入，取消起來很困難，特別是有的縣、鄉鎮政府冗員嚴重，行政開支赤字長期存在。在這種背景下，讓他們放棄農業稅這塊“肥肉”，還有很多工作要做。

有媒體為農民算了一筆帳，取消農業特產稅、降低農業稅可減輕的負擔、396億元的財政轉移支付、100億社會補貼，就算四項全部作為農民的直接收入，均攤到農民頭上，每年還不足80元。前所未有的力度，換來的卻是每年人均不足80元的實惠，說來怎不讓人遺憾。2003年寧波市農民人均負擔已僅為12.5元，而人均純收入是6221元，農業稅全免對農民人均增收的作用不過0.2%左右，即使按2002年農村稅費改革前農民負擔89元計，增收實效也在1.45%以下。而2003全國農民人均純收入是2622元，就算不考慮稅費改革，人均稅負也絕不會超過百元，這很清楚地表明，哪怕是農業稅全免，也非農民增收要害。

從主觀上講，農民對于農業稅從來就沒有抵觸情緒，相反，農民也普遍認為農業稅是“皇糧國稅”，是天經地義的事情。農民反感的只是農業稅帳單上存在大量搭車收費現象和征收的具體方式，比如政策不透明、只收錢不開票等；通過前文客觀的分析來看，農業稅在農民負擔中所占的比例是較小的，其它三提五統等合理不合理的費用才是農民負擔的主要部分。“頭稅（農業稅）輕，二稅（提留統籌）重，三稅（集資攤派）是個無底洞，就是這種現象的真實寫照?！?004年2月10日，人民日報《華南新聞》上，還有條能在更大范圍說明問題的消息，相對稅費改革前，目前減負率高達83.73%、減幅遠在全國之上的廣東省，農民人均負擔從106.93元減為17.4元。去年廣東省人均純收入4054.58元，減負值還不到90元的增收，價值無疑算不上大，減免條件好的廣東尚且如此，更何況減幅在客觀上還大大受制的其它地方。由此可見，對于農民增收，降低甚至全免農業稅，在全國各地的意義都很有限。強調這一結論，并非否定減免農業稅的積極意義，而是希望在理論上和實踐上實事求是，避免不假思索地高估。相反農業稅減免后的負面影響應值得我們深入研究的，從而做到趨利避害。

二、農業稅減免的負面效應

（一）鄉鎮財政的危機效應

我們先看哈爾濱日報2004年3月11日的報道：2003年我市農業稅收實現6億元，占12縣（市）財政收入的20.4%。按照中央要求，5年后取消農業稅，這意味著2008年末，12縣（市）財政收入將比預期減少6億元。如何促進農民和財政收入雙豐收就成了哈爾濱市的頭痛問題。有這樣的擔心在全國應該是普遍的，哈爾濱市只是一個代表。

在農業稅還是地方財政收入主要來源的今天，農業稅減免對鄉鎮財政收入沖擊是很大的，但我國的鄉鎮政府職能的發揮必須建立在一定財政基礎上。根據財政分權理論規范的要求，鄉鎮政府的職能是提供鄉鎮范圍內居民和農民需求的公共物品和服務，這些公共物品和服務包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區的地方公共產品，如公共安全、民事糾紛處理、鄉村道路、區域內防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出轄區，需要與上級政府甚至中央政府或其它轄區進行合作來提供的物品或服務，如基礎教育、衛生防疫、鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護等；③具有一定規模經濟、收益可排他的俱樂部物品，如醫療、文化以及其它一些社區福利項目；④基本的政府行政管理。誠然，鄉鎮政府提供何種公共產品和服務在很大程度上取決于經濟發展水平，但鄉鎮政府的職能應分為兩類：第一類為鄉鎮政府的基本職能，這部分職能是不考慮經濟發展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共物品和服務，其目的在于使全體公民的基本權利得到保證以實現社會奮斗目標。這些基本職能包括：當地公共安全、部分基礎教育、基本醫療服務、最低限度的鄉鎮行政管理等。隨著農業稅的減免，本來就不寬裕的鄉鎮財政就更加捉襟見肘。雖然中央政府會轉移支付一部分，但這遠遠不滿足農村全面建設小康社會的需要。這就勢必會減少對農村公共物品和服務的投入，最終受損害的還是農民。我們在指責鄉村干部無能和霸道的同時，另外一個事實眾所周知：一方面要求鄉村干部承擔大量的基層工作，付出艱苦的勞動；另一方面，鄉村干部的待遇跌入歷史的最低點，工資長期拖欠，結果鄉村干部工作積極性受挫，無人愿意到農村工作，人心思走。農村公共物品和服務由鄉村干部牽頭提供和實施，他們工資無法保障，又怎能有效提供基本公共物品和服務？

至于第二類鄉鎮政府的非基本職能，也稱為擴張性職能，在一些較發達沿海省份或許能夠勉強實現，但對于大多數窮困鄉鎮只能是奢望。它包括兩個部分：一部分是指提供更高質量和水平的基本公共產品和服務，例如，高水平的教學設施和教師、較好的醫療設施等；另一部分隨著經濟發展水平提高所要求提供的公共產品和服務，如鄉村道路建設、小型水利設施建設（如灌溉排水設施，防洪設施等）、小城鎮或集鎮基礎設施建設（如下水道、路燈等），水土治理和環境保護，這些公共產品和服務可以為當地居民創造更好的生活環境和投資環境?？梢姡r業稅減免會減少鄉鎮財政收入，進而直接導致本已很少很脆弱的農村公共產品和服務會更少，甚至會蕩然無存，在這樣的環境下，又如何幫助農民脫貧致富，縮小城鄉差距，又如何在農村全面建設小康社會。

（二）農資價格的“葫蘆”效應

民間有一句俗語：按下了葫蘆泛起了瓢。套用在這里，是指減免了農業稅，但農民種地必需的農資如農藥、化肥、種子等價格“打秋分”似的上漲。主要原因就在于農民是弱勢群體，看到了他們突然分到了一些利益，不法廠商就趁火打劫。

《光明日報》在今年3月11日在重要位置刊發了全國政協委員哈爾濱市政協主席楊國俊的專訪。他表示，三農問題涉及整個國民經濟的發展，僅靠農業、農村的干部群眾解決三農問題遠遠不夠?！叭绻豢刂妻r資價格的上漲，中央的轉移支付就可能被‘吃掉’，這些實惠就落實不到農民頭上。”經過調查，他發現今年化肥、柴油等農用生產資料的價格比去年同期上漲幅度達兩位數以上，個別地區高達28%，加上其它生產資料價格的上漲，農業生產成本再度提高。他擔心“如果不實行適當的宏觀調控，農民就會再次出現增產不增收的老問題?！?/p>

農資價格的上漲對于農民增收是致命的。一方面農產品的價格有所回升，國家也逐步減免農業稅，農民仿佛看到增收的希望，但另一方面農藥、種子、柴油等農資價格大幅度飚升，不僅抵消增收的積極影響，可能在有些地方還會倒掛。雖然今年全國種糧面積比去年有所增加，但只是一種恢復性地增長，如果不能及時制止農資價格隨意性上漲，明年農民又會做出重新的選擇。農業稅減免是好事，但好事也有負面影響，所以，一定要謹防“黃宗曦定律”。

（三）政府的宏觀調控空間變窄效應

在國外，對農業稅免征已成為慣例，但中國有自己的國情。雖然改革開放以來，國力有了顯著增強，“三農”問題也到了必須解決的關鍵時期，但中國正處在建設和完善社會主義市場經濟的緊要階段，農民是市場經濟主體之一，參與市場競爭，通過市場法則壯大和發展農業似乎更適合市場經濟規律。人們普遍認為農民沒有國民待遇，這是不爭的事實，沒有國民待遇就應該立即恢復。在我國對農業宏觀調控手段和空間有限的條件下，農業稅是一個很好的調控工具，取消它，剩下的只有政府的直接補貼了。

在WTO機制下，有一整套保護各個經濟體農業的做法，稱之為黃箱、藍箱和綠箱政策。這些政策在一定程度上有利于各個經濟體的農業，但必須承認WTO現在徘徊不前的一個重要障礙就是農業市場的過分保護問題，其成員體不能在農業問題達成一致，簽署協議。WTO本身沒有問題，所以到了各國反思農業政策的時候了。

（四）其它負面效應

農業稅是千百年來一直維系農民的國家觀念、國家意識和國家情感的基本內涵?！梆B兒當兵、種地納糧”一直是農民根深蒂固的觀念之一。免除農業稅會在潛意識里淡化農民的這些意識，所以也應考慮這一負面因素。另外，從法律角度講，根據《農業稅條例》、《農業法》的規定，依法納稅是農民應盡的法定義務。《稅收征收管理法》規定：稅收的減免，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收減免以及其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。因此，地方政府減免農業稅也存在法律上的障礙，盡管其出發點是好的。

三、對策與建議

（一）多渠道緩解鄉村公共產品的供求矛盾

1、打破公共產品供給的城鄉分割“雙軌制”

為農民提供基本而有保障的公共產品是我國農業以至整個國民經濟進入新階段的客觀要求。20世紀50年代以來，我國的公共產品供給一直實行城鄉分割的“雙軌”制。傳統的城鄉分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農民”嚴格分開為基礎的。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家應發展保障公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。實際上，農民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的基本公共產品。SARS危機逼迫我們深刻思考人的發展、社會發展與經濟發展的關系，也在警示農村公共產品的嚴重缺陷和不足。在農業稅取消后，更需要從根本上解放思想，高度認識為農民提供公共產品的必要性和緊迫性，打破城鄉分治的二元結構，實行城鄉統籌發展，鼓勵和支持大量農村剩余勞動力向城市轉移，否則就很難解決農民增收、農業發展、農村穩定等問題。

2、精簡縣、鄉機構和人員，確保公共產品的供給

全國政協常委、國務院參事任玉嶺在今年人代會建議精簡縣、鄉機構，促進農民增收。他說，“其實當前農村不安定主要來自于官多的原因，行政機構的無限龐大，財政供養人員無限增大，不僅吃掉了農村改革的眾多成果，而且為農村稅費改革設置障礙?！?/p>

改革開放以來，我國政府機構雖然進行了幾次精簡，但每精簡一次都造成了機構膨脹，人員增長。1979年，我國在編機關干部279萬人，到1989年擴大到543萬人，1997年黨政干部總數達到800多萬人。據權威人士估計，全國僅縣及縣以下由農民養活的干部高達1316.2萬人。例如，安徽泰和縣1994年財政供養人員10276人，到2000年擴大到13676人，6年時間增加了3400人，增長33%。現在鄉鎮除了中央政府的外交部沒有對口單位外，其余是應有盡有。一般說七站八所，其實比七站八所還要多，什么農機站、農技站、水利站、城建站、計生站、文化站、林業站、廣播站、經營站、土管所、財政所、派出所、工商所、郵政所、供電所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一個鄉財政供養人數高達三四百人，最多的到了1000人。供鄉鎮干部吃飯都不夠，哪有錢去為農民提供公共產品和服務，所以到了改革的時候了。

在提高鄉鎮財政能力較為困難的情況下，有二種途徑可供選擇：一是由國務院組建一個由各方人士參加的機構精簡委員會，專門研究精簡機構，特別是縣、鄉機構的政策和方略。在全國范圍內大規模的撤鄉并鎮，擴大鎮的經濟規模和人口，降低財政運行成本；另一個途徑徹底取消五級政府，即中央—省—市—縣—鄉五級政府體制，實行三級政府體制。本文認為短期傾向于第一種途徑，因為在現有條件下取消縣鄉二級政府不切農村實際。長期改革的目標傾向于后者，通過前者的精簡，最后達到治本之功效。

3、鼓勵個人出資參與公共產品的供給

要打破所有的公共產品都由鄉鎮財政提供的機制。在當前我國農村一些鄉村公共產品供給的實際情況看，即使在經濟發達地區甚至貧困地區個人已成為鄉公共產品的一個重要來源，對鄉鎮財政起到了補遺拾缺的作用。因此，制定能夠充分調動個人參與鄉村公共產品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前農業稅減免導致公共產品不足的狀況。這些鼓勵政策包括：第一，制定一定的稅收優惠政策，讓城市和鄉村的民營企業家參與公共產品的供給?？梢愿鶕駹I企業對公共產品生產投入的規模和重要程度，確定他們在所得稅和其它地方稅征收中的低扣或減免比例。投入規模越大，低扣或減免比例越大。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵民營企業出資參與公共產品生產。第三，提高在鄉村公共產品建設上有突出貢獻的民營企業家的社會地位。

在鼓勵個人出資參與公共產品供給的同時，實行公示、招標和引入競爭機制，降低公共產品的生產成本，提高公共產品供給的效率，從而充分利用有限的鄉鎮財政資源。

（二）加大市場調控力度，穩定農資價格

農資是農業生產的物質保障，其價格高低直接決定著農民生產成本。據報道，今年寧夏黃河灌區的農民因化肥、柴油和種子等價格的上漲，春小麥每畝成本增加17.58元，而政府給予的種糧直接補貼每畝只有10元左右。農資價格的上漲，已經在一定程度上“吞噬”了種糧直接補貼、減免農業稅等給農民帶來的實惠。

農資價格上漲，相當一部分漲在流通領域。各級政府要切實負起流通環節的監管職責，積極引導農資經營單位加強與農資生產企業的聯合和合作，銜接好貨源，確保農資商品品種全、數量足、質量好，滿足農業生產需要。農資經營單位要緊急動員起來，加快貨源組織，保證及時到位，確保不誤農時。同時，要按照國家有關規定合理確定化肥銷售價格，積極調劑農資商品庫存，向農民敞開供應，不得惜售，更不得囤積居奇，哄抬價格，牟取暴利。各級供銷合作社更應該發揮主渠道作用，在農資供應旺季對所屬農資供應企業開展價格檢查，嚴防系統內發生亂漲價行為，并形成長效機制。

政府職能部門除了做好流通環節的價格監管工作外，最根本的就在于組織好農資的生產，加大化肥市場調控力度，生產企業因支農的虧損，國家財政應補貼或在稅收上予以減免，提高農資生產企業的積極性；定期對涉農生產企業進行質量評估，結合市場狀況制定獎懲辦法，從源頭上確保農資的高質量和低價格。另外，對進口農資要降低經營差率，取消價格上浮。

﹙三﹚為農民增收做出制度性的安排

促進農民增收是時隔18年后中央再次做出關于農業和農村工作一號文件的關鍵詞。從學理上說，農民增收是一種價值目標，減稅已讓農民看到了希望，而如何建立確保農民增收的長效機制，從根本上解決長期困惑人們的農民問題。新制度經濟學強調制度因素對人的行為、資源配置和經濟增長的重大影響，認為制度是經濟增長的決定性因素。建國以來，我們不是沒有制度設計和制度安排，問題是，在當時特殊的歷史條件下，我國人為造就了罕見的制度國情：城鄉分離的二元社會結構。這種在計劃經濟條件下形成的歧視農民的二元社會結構，嚴重束縛著每個農民自由而全面的發展。改革開放以來在由計劃經濟向市場經濟轉變過程中，一系列在計劃經濟條件下出臺的著眼于維護計劃經濟體制的法律制度不僅沒有得到及時全面的清理、修正或廢除，相反卻在起著重大的作用。這在社會轉型過程中就產生了這樣一種人為扭曲的奇觀：從事著農業這種效益比較低下的弱勢農民卻被重重舊制度之繩捆綁著去與不受約束的強勢集團在市場經濟的大潮中不平等地“博弈”。很顯然，這種游戲規則是不公正的。

因而，在當前構建農民增收的制度環境尤為緊要。本文認為在構建制度環境上應從兩個層面入手，第一是從憲法層面入手給農民以平等的公民地位即國民待遇，保障農民的基本權利和自由。在計劃經濟條件下出臺的歧視農民的政策法律制度具有明顯的違憲性質，嚴重地損害了農民的正當權益，必須盡快予以清理和廢除。在促進農民增收過程中，要勇于制度創新，真正做到堅決革除一切束縛農民自由而全面發展的體制性弊端，盡快改變城鄉二元結構，統籌城鄉經濟社會發展。同時必須從嚴約束公共權力、防止公權濫用，實現政府職能向提供公共物品的根本性轉變。第二是從政策層面入手實行工業反哺農業、政府補貼農民。農業是一種效益較低的弱質產業，發達國家無一例外地實行對農業進行特別扶持和對農民進行直接補貼的優惠政策。建國以來，我國卻逆向選擇“挖農補工”戰略，這是“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的重要根源。加入WTO后，我們要充分利用WTO的相關條款加大對農業的支持力度，實行對農民的直接補貼。現在我國已進入工業化中期階段，工業反哺農業的歷史條件已經完全成熟。

政府應在以下三個方面做制度性安排：

1、鼓勵農民進城務工。一號文件對“進城就業的農民工”定位為“產業工人的重要組成部分”。對“農民工”這個進入城市的新群體的政治角色和社會角色的定位，必將引發城市管理體制和服務體制的重大變革，為徹底打破城鄉二元結構邁出了關鍵性的一步。在不到20年的時間里，從城鄉居民嚴重隔離到實行身份證農民能夠自由流動，從農民進城打工受到各種歧視性待遇到成為社會輿論的關注和同情的焦點，從各種歧視性政策法令相繼廢除到切實保障農民工的各種權益，必須承認成績斐然。如今中央一號文件把“進城就業的農民工”定位為“產業工人的重要組成部分”，將產生的歷史作用可以與當年把知識分子劃入工人階級媲美，不同的是體現了新一屆政府更加平民化的親民傾向。農民向城市分流既是一項重大國策，又是增加農民收入的有效途徑。但是長期形成的城鄉二元結構和城市對進城農民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一重大國策的實施。貫徹和落實一號文件，努力將歷史形成的不公正格局徹底扭轉，并將其成為一種制度性的安排。

2、鼓勵發展農村二、三產業。歷史已經證明，發展農村二、三產業是提高農民收入的又一有效途徑。農村二、三產業其實就是鄉鎮集體企業和小城鎮經濟。曾經一度輝煌、占據“半壁河山”的鄉鎮集體企業，由于技術、資金、管理等因素的制約，在洶涌澎湃的市場經濟大潮沖擊下，出現嚴重分化，少部分成為與鄉鎮集體經濟脫鉤的民營企業，絕大多數鄉鎮企業要么舉步維艱，要么分崩離析。一號文件要重振鄉鎮集體企業雄風。當然，思路和政策與以往有明顯變化。一方面要求鄉鎮企業推進改革和調整，積極引進強勢企業的資金、技術和管理等現代企業生產要素，使之成為在市場經濟大潮里游刃有余的混合所有制企業；另一方面創造更加有利于鄉鎮企業充分利用資源優勢的政策體制，“只要符合安全生產標準和環境保護要求”，就不能隨意打壓。至于發展小城鎮經濟，一號文件的新思路是把與“移民搬遷結合起來”?！耙泼癜徇w”不僅是由于國家重點工程的建設需要對當地居民的搬遷，還應包括對那些根本不適宜人居住或常年靠政府救濟度日的當地居民的搬遷。同時各級政府還應該設立專項資金安置移民。這些重大政策的出臺都帶有制度創新的性質，必將促進農村的城市化。公務員之家版權所有

3、鼓勵發展現代農業。我們國家13億人，農業不穩，國家基礎就不穩。以上兩大制度性安排都是在非農領域提高農民收入，屬于拓寬農民收入渠道。最具根本性的還是農業自身的發展。傳統農業已經走到“增長的極限”，并且根本無力進入在市場經濟體制下的經濟活動。堅守傳統農業的農民，只能眼巴巴地看著市場經濟的洪流滾滾遠去。不可能讓市場經濟停下步來遷就傳統農業，唯一的選擇是舉全社會之力，共同改造傳統農業，促使中國農業盡快向現代農業轉型，這是提高從事農業生產與經營的農民的收入的根本措施?？梢哉f，一號文件22條政策措施，都指向一個目標：促使農業生產與經營向“企業化”轉型，逐步靠攏基本上已市場化的城市經濟，實現城鄉經濟一體化，從而保證農業經濟與城市經濟比較收益的差距不斷縮小，保證農民從事農業生產的收益不斷提高，保證農業與其他產業的協調發展。要實現這一目標，必須改革農村和農業傳統體制，建成新體制和新機制。