以浙江省航埠鎮"兩監督一賠償"改革為例

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關鍵詞：地方政府角色民主監督村民自治

眾所周知，村民自治是有中國特色的農村基層民主形式，是中國農民在中國共產黨領導下實現的一個偉大創舉。作為一項前所未有的政治實驗，在村民自治制度的推行和發展過程中，地方政府扮演了什幺樣的角色？應當承認，在推行村民自治制度的最初階段，相當部分地方政府特別是鄉鎮政府不僅未能很好地履行其應有的組織和推動村民自治的領導責任，反而扮演了阻撓村民自治的不當角色。然而，我們在調查中發現，近些年來，在村民自治和農村基層民主的發展過程中，一些地方政府開始轉換角色，主動地結合本地實際，積極探索發展和完善村民自治的具體實現形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠鎮于2002年開始試行的"兩監督一賠償"制度，即是地方政府主動探索村民自治實現形式的典型一例。本文擬以這項改革為例，就發展村民自治和農村基層民主過程中地方政府的角色轉換問題做些初步的研究。

一

根據制度設計，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是村民自治的四個方面，是村民實現自我管理的四個有機聯系、相互配套的環節。然而，由于受各種復雜因素的影響，在當前中國農村村民自治實踐中，客觀存在著四個民主環節不配套的現象，致使村民自治的制度效應得不到充分發揮。特別是民主監督環節較為薄弱，使部分主觀武斷、以權謀私的村干部的行為得不到有效制約，引起了農民群眾的不滿。唯其如此，健全和完善民主監督制度，探索切實有效的民主監督途徑，是提升村民自治、發展農村民主的重要路徑之一。"兩監督一賠償"制度就是浙江省衢州市柯城區航埠鎮政府創制的一種具有創造性的村級民主監督模式。

所謂"兩監督一賠償"，就是在村級建立村民代表工作組對村民委員會的村務管理活動進行事權監督、建立民主理財小組對村集體經濟合作社管委會的經濟管理活動進行財權監督，促使村干部嚴格按照相關法律和規章制度的規定辦事。村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員不按規定決策、管理、審批等給村集體經濟造成損失的，要承擔相應的民事賠償責任。它是一項以村級民主監督組織為依托，以追究村干部違規行為的民事責任和過錯賠償為主要內容的村級民主監督制度。其主要內容有：

1．建立村級監督組織。為了在村民自治背景下加強對村民委員會的事權監督和村集體經濟合作社管委會的財權監督，"兩監督一賠償"制度要求在村莊里建立兩個相應的監督機構：（1）村民代表工作組。由全體村民代表從村民代表中推選出3名成員組成村民代表工作組。村民代表工作組在村民代表會議閉會期間負責村民代表會議的日常工作，并作為村級事權監督機構主要對村民委員會及其成員的治理行為實施監督。（2）民主理財小組。由村民代表會議推選3名有相關知識和能力的村民組成民主理財小組。民主理財小組作為村級財權監督機構對村集體經濟合作社管委會的經濟管理工作實施監督，每月對村級財務情況進行審查，監督村級財務管理制度的實施。村民代表工作組和民主理財小組成員產生后向全體村民公示，接受村民群眾的監督。

2．明確過錯責任追究。為保證村務管理工作的正常開展，促使村干部公正、廉潔、謹慎地行使手中權力，預防違規決策、管理、審批行為的發生，"兩監督一賠償"制度充分關注了村干部過錯行為的責任追究和經濟損失賠償問題。

第一，實行村干部公開承諾。村民委員會和村集體經濟合作社管委會全體成員均須分別作出公開承諾：依照法律和制度履行管理職責，對因違規決策、管理、審批給集體經濟造成損失的，承擔相應的賠償責任，并簽訂承諾書。承諾內容通過村民代表會議和村務公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監督。

第二，簽訂村干部過錯行為承擔民事責任協議書。每位村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員分別與村民代表工作組、民主理財小組簽訂《村干部過錯行為承擔民事賠償責任協議書》。協議書明確規定，村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員對村集體建設項目的確定及其工程發包等11類管理活動，因違規決策、管理、審批等給集體經濟造成損失的，要承擔相應的賠償、返還責任。

第三，依法追究民事賠償責任。如果村民委員會或村集體經濟合作社管委會成員出現管理上的過錯行為，村民代表工作組或民主理財小組可責令其更正；如果村干部的過錯行為給村集體造成經濟損失的，可要求其立即做出相應賠償；如果村干部的違約行為造成集體經濟損失又拒不賠償，則村民代表工作組或民主理財小組可以依據《村民自治章程》的授權和村干部過錯行為承擔民事責任的協議，推舉組長或副組長為訴訟代表人，代表村集體向人民法院提起訴訟，通過法律途徑追究其民事賠償責任。并規定本屆村民委員會和村集體經濟合作社管委會及其成員違約造成的損失，可以由下一屆村民代表工作組、民主理財小組依法提起訴訟。

可見，航埠鎮的"兩監督一賠償"是加強對村干部民主監督的一種制度創新和積極嘗試。根據村民自治的精神和國家相關法律、制度的規定，村民群眾有權對村社區公共權力組織及其成員的工作和各項村務管理活動實行直接監督。其目的在于通過群眾的民主監督，保證村治運作上合國家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村務管理活動和社區管理者的行為符合一定規范和社區民眾的意愿。[1]但是，現行村級民主監督的制度安排尚存在一些問題和缺陷。其中最主要地表現在二個方面：一是村級民主監督缺乏切實、有效的監督機構；二是村級民主監督制度缺乏懲誡性制度安排。致使村民群眾對村莊公共權力和村干部的監督處于無能為力的弱監或有名無實的虛監狀態，村級民主監督因此而成為一種"軟監督"。"兩監督一賠償"制度一定程度地解決了上述制度性問題，彌補了現行村級民主監督制度的不足。首先，"兩監督一賠償"制度強調了村級民主監督組織的建設，使村級民主監督特別是日常性監督有了具體的組織依托和載體。其次，"兩監督一賠償"制度強化了懲誡程序性制度安排。明確了村干部行為過錯的民事責任，具體設計了村干部過錯責任追究的程序等。通過上述創新，彌補和完善了現行村級民主監督制度，找到了切實可行的村級民主監督的具體實現模式，促使村級民主監督由"軟監督"轉向"硬監督"，提高民主監督的效度，從而促進了農村基層民主的發展。

二

正如中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》所指出："健全和完善村務公開和民主管理制度，縣、鄉黨委和政府是關鍵。"[2]實行村民自治20多年來的歷史表明，在村民自治和農村基層民主的發展過程中，地方政府居于至關重要的地位，其扮演的角色和發揮的作用直接關系到村民自治的有效實施和農村民主的正常發展。

應當承認，在中國農村推行村民自治制度之初，有相當部分地方政府，特別是鄉鎮政府受"壓力型體制"的擠壓，[3]同時出于自身利益等因素的考慮，對推行村民自治制度抱消極、被動的態度，甚至以各種理由和方式加以阻撓，成為實行村民自治的主要障礙之一。然而，我們在調查中發現，在航埠鎮"兩監督一賠償"改革中，地方政府主動推動村級民主監督的改革和創新，努力對村干部的謀利型管理和違規型管理實施有效監督和制約。在這里，地方政府實現了角色的根本性轉換，即村民自治的被動阻撓者變成為主動推動者。具體表現在：

1．制度文本的設計者

"兩監督一賠償"制度的形成并非是某些人的主觀臆造，而是航埠鎮政府在充分尊重國家法律、政策，尊重民眾意愿基礎上的一個艱辛的創新過程。為使民主監督新制度既能體現與時俱進的精神，又上合國家法律和政策、下合村情民意，航埠鎮政府及其有關領導在制度文本的設計創制過程中采取了一系列措施：

第一，認真研究法律政策。農村民主監督制度的改革和創新，必須以國家的法律和政策為依據。為此，航埠鎮領導組織相關人員認真學習和研究《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律和政策，深刻領會村民自治的精神實質，使其改革方案不與國家法律和政策相背逆。

第二，細心了解民眾反映。從政治學上分析，政治制度的合法性主要來自于民眾的認同。所以農村的制度創新務必結合農村實際，考慮村民的意愿。為此，航埠鎮領導深入民眾之中，細心聽取村民群眾的意見，并將村民群眾的心聲作為制定改革方案的基本依據。

第三，虛心聽取專家意見。為使改革方案既合理合法、又切實可行，航埠鎮的相關人員在設計和創制"兩監督一賠償"制度的過程中，廣泛地征求和咨詢了各方專家的意見：（1）多次咨詢農村問題的專家、學者；（2）廣泛征求司法部門的專業人士的意見；（3）主動請示上級黨、政、人大等部門領導的指導。

第四，充分借鑒他人經驗。在創制過程中，航埠鎮領導還專門組隊赴浙江溫州瑞安市考察，學習瑞安市推行村干部過錯賠償制度的經驗。正如航埠鎮的相關人員所說，"兩監督一賠償"制度是在借鑒瑞安及其它一些地方成功經驗的基礎上，結合本鎮實際逐漸形成的。

正是基于這些工作，使得航埠鎮的"兩監督一賠償"制度基本上達到了上合國家法律政策、下合村情民意的要求。對照剛剛出臺的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(2004年6月22日)，不難發現，兩年前試行的"兩監督一賠償"制度，在基本精神上與其是一致的。兩年試行過程中，農民群眾盡管對這項制度中存在的一些問題還有種種異議，但對于"兩監督一賠償"改革本身是由衷的擁護和支持的。村民群眾較普遍地認為："''''兩監督一賠償''''制度是給村民以民主，讓村民更好地了解村務、財務"、"讓老百姓覺得自己真正地參與了村務管理，真正地當了家、作了主"。

2．改革試點的組織者

在航埠鎮的"兩監督一賠償"改革試點工作中，鎮政府自覺扮演了領導者和組織者的角色。

首先，制定改革試點的相關政策。2002年9月18日，航埠鎮黨委制定并下發了《關于推行村干部"兩監督一賠償"制度的實施意見》，對推行"兩監督一賠償"制度的指導思想、組織領導、基本要求、方法步驟等做出了具體、明確的規定。

其次，建立改革領導機構。經過鎮黨委討論決定，成立了以鎮黨委書記徐連土為組長，王立平、聶紅彬、陳三生為副組長的"兩監督一賠償"制度試點工作領導小組。具體負責全鎮"兩監督一賠償"改革試點的領導和組織工作。

再次，具體指導和實施改革試點工作。2002年9月，改革領導小組確定上村等4個村莊為首批試點村。10月上旬，專門制定了具體的改革試點方案。10月中旬鎮試點工作領導小組分成三個工作指導組，分別進駐4個試點村開展試點工作。他們召開村民座談會、村三委班子會議、村民代表會議等，分層次地進行改革試點的宣傳和動員，發動干部和群眾積極參與。在此基礎上，召集村民代表會議，推選出村民代表工作組和民主理財小組兩個村級民主監督組織。同時，結合本村實際，制定和完善了《村民自治章程》、《村規民約》、《村委會議事規則》、《村民代表會議議事規則》、《村級財務管理制度》等。接著，村委會和村集體經濟合作社干部分別作出公開承諾（張榜公布），并分別與村民代表工作組和民主理財小組簽訂村干部過錯行為承擔民事責任協議書。

最后，培訓民主監督組織成員。鎮改革領導小組對4個試點村的民主監督組織成員專門進行集中培訓，由鎮有關領導就實施"兩監督一賠償"制度的意義、內容、方法和注意事項，村級民主監督的相關法律和制度，以及其它一些相關問題做了較全面的宣傳教育。

在總結4個村試點工作經驗的基礎上，航埠鎮政府又于2003年3月進行了第二批8個村的"兩監督一賠償"制度試點。

3．制度實施的保障者

"兩監督一賠償"制度是以加強對村干部的民主監督，以村干部承擔民事責任，實行過錯賠償為內容的一項改革，勢必引起部分既得利益者，特別是思想上有顧慮的村干部的抵觸。所以，制度的實施和推進過程需要有強有力的保障。航埠鎮政府作為改革的倡導者和領導者，自覺地承擔了督導和保障的職責。

其一，支持和保護村民群眾的民主監督權利。"兩監督一賠償"制度旨在監督和制約村干部的行為，以確保村民自治的正常運作。在這一制度實施的初期，相當部分村干部存在著思想顧慮，認為這一制度會束縛自己的手腳，辦事會受到限制，權力會受到約束。同時，也擔心自己會因行為過失而受到懲罰，更怕民主監督組織成員趁此機會整治村干部。不同程度地存在著消極和抵觸的情緒，由此形成了制度實施過程的最大障礙。部分當選的民主監督組織成員也因各種因素而顧慮重重。一方面，農村是個熟人社會，與村干部抬頭不見低頭見，覺得認真履行村民賦予的監督職責，似乎有礙"面子"；另一方面，實施民主監督可能會得罪村干部，害怕村干部秋后算帳、打擊報復。這種畏難情緒也成為實施"兩監督一賠償"制度的重要阻力。

在現行體制環境下，農村民主監督運作中村干部與村民群眾的對局是一種非均衡博奕。村干部與村民群眾在資源和信息等方面均處于不對稱狀態，村干部因擁有相對優勢的資源和信息在博奕中處于明顯的強勢地位。在這種背景下，如若"兩監督一賠償"制度得不到村干部的理解和支持、配合，其實施過程勢必遭遇重大阻礙；如若處于劣勢地位的村民群眾得不到"外力"的支持，民主監督將難以有效落實，"兩監督一賠償"也只能落得名存實亡的結局。因此，航埠鎮政府采取多種措施，督導和保障這項改革的實施。比如：運用各種方式和途徑宣傳實施"兩監督一賠償"制度的意義，通過細致、深入的教育和勸導工作，消除村干部的抵觸情緒和村級民主監督組織成員的畏難情緒；及時受理和處理群眾來信、來訪和申訴，支持和保障村民的民主監督權力；等等。

其二，總結經驗、推進改革。任何一項制度創新和改革，不可能一開始就是完美無缺的。航埠鎮領導充分意識到"兩監督一賠償"制度也需要在實踐中逐步改進和完善。因此，他們主要做了以下工作：一是總結試點經驗。根據《關于推選村干部"兩監督一賠償"制度的實施意見》的規定，在首批4個村的試點工作展開后，鎮政府及時對試點村的運行情況進行總結檢查，并在總結經驗的基礎上逐步擴大試點范圍，以保障改革的逐步、有序推進。二是督導檢查。航埠鎮政府非常關注"兩監督一賠償"制度在各村的運作情況，加強了督導和檢查。并計劃建立專門的考核制度，對各村"兩監督一賠償"制度的實施情況進行考核，并實行相應的獎懲。以考核和激勵機制來保證該制度的順利實施。三是調查研究。為保證這項改革的成功，航埠鎮及其上級領導分別于2003年7月和12月，專門請浙江師范大學等研究機構的專家、學者對"兩監督一賠償"制度及其試點工作進行專項調研，請專家把脈。他們充分聽取專家意見，接受專家建議，計劃進一步完善"兩監督一賠償"制度，并以更理性的態度推進這項改革。

總之，在航埠鎮的"兩監督一賠償"改革中，充分體現了地方政府的開拓創新和求真務實的精神，表現出空前的主動性和積極性，發揮了其在促進村民自治、發展農村基層民主中的特殊作用。

三

航埠鎮的"兩監督一賠償"改革并非是偶然性事件和個別性現象。根據我們在浙江農村的調查，像航埠鎮"兩監督一賠償"制度之類由地方政府主動施行的農村基層民主制度的改革和創新，近年在其它一些農村地區也表現得非常活躍。如：浙江臺州的"民主懇談"制度、浙江溫州瑞安的村干部過錯賠償制度，等等。特別是鄉鎮干部，逐漸由過去與村干部合謀侵犯村民權益，轉向更多地傾向于依靠和支持村民群眾，加強對村干部的民主監督；從被動接受和設法阻撓村民自治，轉向主動創新和積極推進農村基層民主。并呈現為一種發展趨勢。這一農村民主建設中出現的新現象，需要我們備加珍惜、充分肯定，同時也要求我們準確認識、深入研究。

在當前時期的村民自治和農村基層民主發展過程中，地方政府緣何轉換角色？為什幺要主動推動村民自治和農村基層民主？究其原因，筆者初步認為主要是下列因素綜合作用的結果。

1．中央政府對村民自治和農村基層民主建設的強有力推動

村民自治是繼家庭承包經營制和鄉鎮企業崛起二大創舉之后，中國農民在政治領域實現的又一偉大創造。對于這項農村改革，中央政府較早認識到了其偉大意義，并給予了極大關注。早在1982年，村民自治剛出現之時，新修訂的國家憲法就給予了承認。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民自治的相關問題從法律上做出了原則性的規定。特別是在黨的十五大之后，中央政府對村民自治給予了更強有力的推動。1998年4月18日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳專門發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，要求全國各地農村普遍實行村務公開和民主管理制度。1998年10月14日，黨的十五屆三中全會通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決議》這一指導跨世紀農業和農村工作的綱領性文件。這一決議指出："擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。為了更好地調動廣大農民的積極性和主動性，促進農村各項改革和建設事業的全面發展，必須進一步擴大農村基層民主。"[4]11月4日，九屆人大常委會第五次會議正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，結束了十年來試行的歷史，進一步地提供了村民自治的法律保障。2002年11月8日，在黨的十六大報告中再次強調：要"擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保障人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。"[5]

總之，中央政府對擴大農村基層民主，發展村民自治給予了高度的重視。把實行村民自治視為實踐"三個代表"重要思想，維護農民群眾根本利益的具體體現；順利推進農村改革和發展，加快農村全面建設小康社會進程的必然要求；切實解決"三農"問題，落實黨的各項農村政策的重要途徑和保證。所以，一再要求各級政府以求真務實的精神，適應農村改革發展穩定的新形勢新任務，結合地方實際，積極探索、開拓創新，扎實推進村民自治和農村基層民主建設工作。為此，不僅通過和頒布了一系列的法律法規、政策文件，而且還以村民自治示范活動等多種方式給予了強有力的推動，由此對地方政府形成了一種擴大農村基層民主，推進村民自治的高壓之勢，形成了地方政府在發展村民自治和農村基層民主過程中改革、創新的宏觀政策背景和體制環境。如此，推進村民自治和農村基層民主成了地方政府的一項政治任務。地方政府作為壓力型體制的主要承載者，勢必要以執行中央政府下達的各項任務特別是政治任務為行為軸心，所以在中央政府積極推動村民自治和農村基層民主的壓力下，航埠鎮等地方政府主動進行村民自治的制度創新，健全和完善民主管理和民主監督制度，擴大農村基層民主，也就成了題中應有之意。

2．現行村民自治制度的缺陷

從一定意義上說，制度創新的動因來源于制度本身，村民自治制度的內存矛盾與缺陷是制度改革的根本動因。現行村民自治制度本身存在著不少缺陷，客觀上影響了鄉村治理的運作及其效能，迫切要求進一步的改革和完善。唯其如此，地方政府響應黨中央的號召，通過改革和創新，健全和完善村民自治制度，也就成為順理成章的事情。

無需諱言，現行的村民自治制度不夠完善，本身還有許多缺陷。我們在航埠鎮調查時，當地政府官員和農村干部、群眾向我們反映了他們在實踐中發現的村民自治制度的種種問題。比如：《村組法》等國家法律側重于實體性方面的規范，而忽視程序性方面的規范，對應該"怎樣做"缺乏具體、明確的規定，導致實際運作過程無所適從；《村組法》等國家法律和政策的統一化規定，不能適應各地農村多元化的實際情況，難以在村民自治實踐中切實實施；村民自治的"四個民主"不配套，出現了農村民主"選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清"的現象；村民委員會是農村基層群眾自治組織，按法律規定必須根據全體村民的意愿和村民會議、村民代表會議的決議管理村務，但村治運作中相當部分村委會干部存在著主觀決策、違規管理的行為，缺乏制裁手段；現行民主監督制度存在種種局限，難以對村干部的行為實施有效的監督；村干部的不當行為給村集體和村民群眾造成重大經濟損失，無法追究其經濟和民事責任；《村組法》賦予村民罷免村委會主任、副主任和委員的權力，因村民會議和村民代表會議由村委會召集的規定而難以實施；等等。[6]這些無疑損害了村民自治的治理績效，影響村治的正常運行，引起了群眾的極大不滿，并有可能對農村社會的穩定與發展造成嚴重危害。"兩監督一賠償"改革的倡導者和組織者一再向我們表明：正是由于現行村民自治制度，特別是其中的民主監督制度存在著種種缺陷，帶來了農村治理中的許多問題，影響了鄉村治理和農村安定。因此，他們在村民自治原則精神指導下，在不違背國家法律政策的前提下，結合本地實際推行"兩監督一賠償"改革，試圖通過這項制度創新活動，進一步健全和完善民主監督制度，找到適合村情民意的、切實可行的民主監督實現形式，將村級民主監督從"軟監督"變為"硬監督"，并由此更好地規范村干部的管理行為，促使村干部勤政廉潔、管好村務。同時，也為擴大農村基層民主提供一種有效的途徑和方式。

3．地方政府權衡得失后的理性選擇

村民自治制度對"國家"與"鄉村社會"的邊界進行了重新劃定。《村組法》明確規定：地方特別是鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，鄉鎮政府對村委會等村民自治組織的工作僅限于"指導、支持和幫助"。但是在現有的壓力型體制下，地方政府的各項農村工作和農村社會經濟發展任務，又必須依靠村委會等村級組織去完成。在這一新的體制背景下，為了完成上級的各項任務，地方政府及其官員需要盡可能地與村委會等村級組織及其干部搞好關系，取得他們的有力支持和配合。正因為這樣，在實行村民自治的一個時期里，出現了一些被學界稱之為地方特別是鄉鎮政府與村干部合謀侵犯村民利益的行為。[7]正是在這種特殊環境中，鄉村治理因村民自治制度不健全，特別是村級公共監督不力而引發了一系列村干部違規管理、謀利性經紀的事件，嚴重影響了農村社會的穩定與發展，損害了治理效能。我們訪談的多位地方政府官員，幾乎不約而同地指出村干部違規、謀利行為的普遍性，認為這造成了鄉村治理的一系列問題，導致了村民群眾的極大不滿，因此必須進行改革，加強對村干部的民主監督。航埠鎮的"兩監督一賠償"制度就是在這樣的背景下出臺的。

事實上，在當前的領導干部管理體制下，農村地方政府及其干部的政績在很大程度上依賴于鄉村治理的績效。鄉村治理狀況是考核地方政府干部的一項重要指標，它直接影響和決定著干部的評價和晉級。所以，在某種意義上說，農村治理的績效才是地方政府及其官員的根本利益所在。尤其是在以群眾接受不接受、滿意不滿意為檢驗政府和干部工作的根本標準的新形勢下，以民主為導向的村民自治制度的改革和創新，也就成了能夠給地方政府及其干部帶來巨大政治效應的重要政績工程。更何況，結合本地實際，進行村民自治的制度創新，本身是中央政府下達的一項重大政治任務。基于此，航埠鎮等地方政府及其官員作為理性行動者，在權衡利弊和得失之后，選擇了改革和創新；選擇了與村民群眾"結盟"，依靠和支持村民群眾加強對村干部的民主監督；選擇了扮演主動推進村民自治和農村基層民主的角色。在特定的意義上分析，這亦可以說是地方政府與時俱進，對農村社會管理模式所做的一種適應性調整。

4．村民民主意識和權利觀念的增強

自我教育是村民自治的重要方面。經過20多年的村民自治實踐，特別是三年一屆的村委會選舉活動，村民群眾得到了活生生的"民主訓練"。村民們在實踐中逐漸認識到了自己的"村民權利"。作為村莊社區的一員，村民參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，是任何人都無權剝奪的神圣權利。另外，電視、報紙等媒體的普及，也在相當程度上促進了村民群眾民主意識和權利觀念的增強。尤其是在農村經濟社會發展中新崛起了一批新型農村精英，他們具有相當高的民主、權利意識和參與社區民主管理的積極性，并擁有相當經濟實力和財力基礎，掌握了較嫻熟的政治參與技能。在這些精英人士的動員和組織下，村民群眾以各種方式提出了維護村民群眾利益，擴大農村基層民主，切實貫徹村民自治制度的強力要求。

伴隨民主意識的增強，隨之而來的必然是村民群眾參與村務管理和社區公共政治生活的要求的提高。而在目前中國農村民主參與制度不健全、渠道不暢通的背景下，村民群眾的公共參與活動常常表現為非制度化參與，有時甚至可能演變為群體性的對抗行動，危及農村社會的穩定與發展。迫切要求地方政府以求真務實的精神改革、創新，將村民群眾的民主參與逐漸納入有序化、制度化的軌道。根據航埠鎮相關領導的反映，以前，航埠鎮村民上訪不斷，村委會選舉中違規現象嚴重、非理性行為突出，是村民群眾非制度化參與較為典型的農村地區之一。

這些因素均成為促使地方政府改革、創新農村基層民主制度的重要動力。

參考文獻:

[1]盧福營:《村社區公共權力的監督》，《社會主義研究》2000年第4期。

[2]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》

[3]參見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作型體制的轉變--縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

[4]中共中央黨研究等編：《中國新時期農村的變革》·中央卷（上），中共黨史出版社，1998年，第14頁。

[5]：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》

[6]關于村民自治制度的缺陷，目前已有許多學者做過分析。如：徐勇：《中國村民自治》，華中師范大學出版社，1997年。

[7]這方面學界有很多論述。如：金太軍、施從美：《鄉村關系與村民自治》，廣東人民出版社，2002年。公務員之家版權所有