淺議權力腐敗的防范措施

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縱觀古今中外，腐敗都是權力運行失控、失衡所致。“腐敗的根本是權力的腐敗”。所謂權力腐敗，指的是執掌權力的某些機關或干部背離公有權力的性質和原則，把權力私有化、關系化、特權化、商品化，為個人或小團體謀私利。權力腐敗的實質是公有權力被濫用。因此，防范權力腐敗除了以德倡廉、以俸養廉外，最根本的是通過加強監督、立法制約權力，防止公共權力被濫用。

一、以德倡廉，筑起“不想腐敗”的思想道德防線

當前，在社會轉型期，由于道德理想的迷失、道德觀念的錯位、道德準則的失范，引起道德行為的失序。這種失序反映在政治生活方面便是權力的腐敗，貪污、受賄、以權謀私等現象嚴重。深究腐敗現象產生的原因固然很多，但行為主體的道德內約松散是其中一個不可忽視的原因。所謂道德內約松散，是指人們的道德觀念淡薄，道德行為的主體擺脫了自己應遵守的各種道德規范約束的現象。因此，在社會主義市場經濟條件下，加強政治倫理建設，就是要以德倡廉，強化政治行為主體的道德內約，使政治行為主體筑起“不想腐敗”的思想道德防線，從而抑制腐敗現象的滋生和蔓延。

在加強政治倫理建設時，我們要弘揚優良的德政傳統，喚醒權力主體的自律意識，培育廉潔自律的政治氛圍。具體來說，就是要弘揚儒家“民貴君輕”、“民為邦本”的為民富民的民本意識，繼承我們民族、我們黨的公正、廉潔、自律等觀念，以及謙虛謹慎、戒驕戒躁、艱苦樸素等精神，樹立全心全意為人民服務的“人民公仆”意識，從而淡化權欲，誠心為民，廉潔公正，克己奉公，舉賢任能，為戒徇私，開拓創新，善于進取。加強政治倫理建設，目的是要以德倡廉，強化公職人員的廉政、勤政意識，引導公職人員為人民掌好權、用好權，鏟除腐敗滋生的土壤，塑造一批廉政、勤政的道德楷模，發揮榜樣的影響和輻射作用，通過樹立公職人員廉潔公正的道德形象來形成全社會廉潔的風氣，進而提高整個社會的道德水平。

二、以俸養廉，提供“不愿腐敗”的經濟條件

“不愿”，就是分配公平，公職人員有一份比較穩定的經濟收入，因此誰也不愿意為貪小便宜而失去較為豐厚的工作報酬和生活保障。

歷史與現實表明，許多亞非拉發展中國家之所以出現嚴重的政府腐敗，重要根源之一就是那些政府部門的公職人員因為收入太低無法維持一般的生活水平而不得不利用其工作之便謀取私利。從表面上看，低工資政策好象縮短了政府官員與人民之間的距離，達到了反對特權和實現公正的目的。其實則正好相反，它反而助長了特權思想和各種不公正行為。在大多數亞非拉發展中國家，政府官員濫用特權、徇私舞弊、貪污受賄等行為正好成為低工資的一種合理而不合法的補充。而反腐敗比較成功的一些國家，如新加坡政府則堅決摒棄了許多發展中國家那種貌似反對特權，實際產生更多特權的低工資政策，對政府工作人員實行比較優惠的工資政策，讓他們得到比私人部門稍高的收入。這樣，一方面可以促使優秀人才流進政府機構，另一方面，較高的工資收入和其他福利可以使一般公務員能夠靠其正當的工資收入來維持中等或中等以上的體面生活，使他們較少有生活上的壓迫感和危機感，從而能盡忠職守，比較能夠抵制一些物質利誘。因為，在物質利誘面前，公務員必須權衡一下是否值得為一時的眼前利益而犧牲自己的“金飯碗”。所以說，通過法律和規范把公務員的工資福利和退休后的優厚待遇規范化、制度化，這是公務員廉潔奉公的思想作風得以培植和強化的物質基礎。

在市場經濟條件下，對國家公職人員的勞動給以較高的工資收入是符合市場經濟的分配公正原則的。國家公職人員較高的社會角色地位與較高的薪金收入之間的一致性有助于在這一階層中形成“社會公正”的判斷，只有當他們有了“社會公正”的判斷后，才有可能對自己承擔角色的道德、義務、責任和規范產生認同，而認同是他們對自我行為進行約束的前提，否則，他們會把越軌行為作為對“社會不公”進行補償的手段。薪金越低，與其社會角色地位越不相符，尋求“補償”的動機就越強烈。

所以，在一個存在分化的市場經濟社會里，沒有高薪是難以養廉的。但高薪只有與嚴格、完善的法制相結合才能對國家公職人員的廉潔行為產生真正有效的影響。因為，高薪與嚴格、完善的法制相結合，實際上是加大了國家公職人員的成本和風險。在生活風險日益增加的當今社會，國家一方面給公職人員較穩定、較好的生活福利以及較高的社會地位；另一方面，國家又通過有效的法律監督其行為和財產收入，一旦發現有越軌行為，不僅會失去得到的一切，而且還要受到法律的嚴懲。只有這樣，才能真正實現以俸養廉，提供“不愿腐敗”的經濟條件。

三、以監督保廉，建立“不能腐敗”的權力運行機制

監督是指享有監督權的主體依法對社會生活的管理者以及社會管理運行進行監督檢查、懲戒和制約的行為，其本質是對權力的監督制約，防止權力的濫用。它是實現國家權力系統內在穩定的必要機制，是防范權力腐敗的根本性措施之一。

實踐證明，失去監督的權力，必然導致腐敗。沒有有效的監督就不會有對腐敗現象的真正遏制。權力腐敗的實質是濫用權力，腐敗現象的滋生蔓延，反映了對權力的失控失監。改革開放以來，消極腐敗現象之所以能乘隙而生，其中一個很重要的原因就是監督機制不完善，監督力度不夠大，從而致使某些黨員干部視黨紀為“擺設”，視政令為“白條”，把中央的三令五申當成耳邊風，你禁你的，他干他的。

近幾年來，圍繞加強監督機制建設雖然作了大量的工作，但從全局來看，還缺乏一個與發展社會主義市場經濟相適應的完善有效的權力制約機制，缺乏一整套行之有效的監督制度和措施。例如，有的監督部門互相摩擦、互相制肘，使監督作用互相抵消，降低了監督的整體功能；有時對同一社會行為實行多頭監督、重復監督，浪費了人力物力，影響了監督的效率；留有大量的監督“真空”，使社會運行過程不能受到有效的監督；現有的一些準則、規定、制度在數量上不算少，但對權力腐敗的約束力很小，遠未達到法律上應達到的強制性程度。此外，監督機構分散，缺乏相對獨立性和權威性，整體配合差，領導關系與監督關系合二為一，難以發揮應有的制約力和整體監督效能。上述種種原因，造成制約權力的機制較“軟”、較“虛”，致使一部分掌握實權的權力機關和權力行使者，沒有得到真正有效的監督，有的甚至處于失監的狀態，從而導致個人或集體違紀案件不斷發生。

因此，為了確保改革開放和發展市場經濟的順利進行，我們必須加強監督機制建設，以監督保廉，從而建立一個與市場經濟發展相適應的權力運行機制，塑造一個勤政、廉潔、高效的人民政府形象。當前，我們要完善監督機制，尤其是要加強監督機制的總體協調，強化以權力互相制約為主要內容的內部監督機制，建立一個具有相對獨立性、權威性的監督機構。

首先，要加強監督機制的總體協調。目前，我國的狀況是監督機構分散，關系沒有理順，缺乏統一協調。我們要通過明確劃分各種監督機制的功能和責任，重視監督系統的層次性和明確劃分不同層次監督機制的職責權限，加強監督的總體規劃和避免各種監督機制的相互碰撞，進而使各種監督機制既能發揮積極性、主動性和創造性，又能發揮監督系統的整體功能，增大監督系統的合力。這就要求我們要切實加強人大、政協對黨政機關的監督；要重視和依靠廣大人民群眾的民主監督，使“舉報箱”、“舉報電話”、“領導接待制度”等監督措施真正發揮作用；要強化職能部門的監督，使得同級黨委及其成員的監督檢查名副其實，切實解決一些黨組織軟弱渙散問題，防止個人說了算和個人專斷；要全面推廣和落實“兩公開一監督”制度；要把群體監督的威力性與輿論監督的曝光性有機結合起來。總之，正如同志在黨的十四大報告中強調指出：“在建立和發展市場經濟體制的過程中，我們“要切實加強各級黨組織和紀律檢查機關對黨員干部的監督，加強人民群眾、各派和無黨派人士對我們黨的監督，建立健全黨內和黨外、自上而下和自下而上相結合的監督制度”，從而形成強有力的監督網絡，發揮監督的整體效能。

其次，要強化以權力互相制約為主要內容的內部監督機制。從反腐敗斗爭中揭露出來的大量違法違紀案件看，許多腐敗分子作案手段并不高明，但卻為所欲為，暢通無阻，屢屢得手，一個突出的原因就是有些單位和部門疏于防范和管理，內部監督制約機制不健全，監督不到位，制約不得力。強化內部監督制約，核心是強化對權力的監督制約，關鍵是干部權力不能太大、太集中。不能把具有相互制約的職責和權力集中于一個部門或一個人，權力應進行適度分解和有效的制約，改變一個人說了算的權力結構。對掌管人、財、物等容易產生腐敗、滋生不正之風的重要崗位、環節和部位，在定期進行崗位輪換的同時，還要加強崗位內部的制約機制建設，強化業務和分工的制約，制訂必要的權力運行程序，不經過有關權力運行的制約程序，權力就不能生效，形成互相制約的權力格局。也就是說，要以權制權，即通過在個人、群體和不同機構中合理配置權力，達到權力的相互啟動與適度分散及平衡。當一種權力的行使超過其合法限度時，就會引起相關權力的自行制約與限制，這樣一種權力制衡機制應包括規定權力實施的程序和標準、權力行使各個環節上的互相制衡、政務公開、財產申報、離職審查和地域交流等制度。

最后，要建立具有相對獨立性、高度權威性的監督機構。我國和國外監督實踐證明，要實施有效的監督約束，必須建立一個具有相對獨立性、高度權威性的監督機構。這一機構應具有相對獨立性并擁有充分的自主權，依照法律法規行使其獨特的監督使命，才能有效地防止和遏制腐敗現象的滋生和蔓延。正如鄧小平同志指出，加強監督，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”①

一些反腐敗比較成功的國家和地區其專門廉政機構都有這樣兩個特點：一是直屬總統（總理）負責，具有相對的獨立性和一定的自主權；二是擁有足夠而且廣泛的權力。例如，香港的廉政公署，獨立性強，職、權、責三者比較協調統一，采取懲治、防范和教育三管齊下的肅貪措施，收到良好的社會效果，贏得了香港民眾的普遍信任，其成效與經驗引起了世界各國的關注。再如新加坡的反貪污調查局，局長由總統任命，其地位、身份、權力均有嚴格的法律保障。該機構權力極大，可以隨時查閱和凍結違法嫌疑者的銀行帳戶，開其保險柜，竊聽電話，直到搜查、逮捕。在新加坡，上至國家領導人，下至一般公務人員，均不能以種種借口而成為法外公民。

從現行的體制來看，各級紀檢監察機關實行的是雙重領導體制受上一級紀檢監察機關和地方黨委、政府的雙重領導，起主要作用的是同級黨委和政府。由于經費和物資裝備及干部的職務任免、福利待遇、離休安置等切身利益問題由當地黨委、政府管理，而地方黨委又是同級紀委的監督對象，因此便出現了監督客體領導監督主體，監督主體依附于監督客體的狀況，這在客觀上使監督者難以履行監督職能，缺乏執紀的自主性、獨立性，使紀檢監察工作容易受到權力的干擾和關系網的阻撓，尤其是涉及到當地利益或個別領導者的權益時更為突出。這種狀況大大削弱了職能監督本身的力度。

為了改變這種現狀，我們可以在借鑒國外先進經驗的基礎上創造具有我國特色的做法。一是把現有的紀檢、監察、審計合并到反貪局中，直接隸屬中央領導，不受地方政府管轄，其經費及物資設備由特定的專門渠道撥足，干部的任免及福利待遇由上一級機關負責。從而建立一個統一高效、獨立性強的監督機關。二是賦予更大的權限，增強監督手段。也就是說，為了適應社會主義市場經濟條件下監督實踐的新特點的要求，所建立的以紀檢、監察、審計、反貪局四位一體的新的監督機構，必須把這四個部門的職能和手段統一起來，賦予新的監督機構以紀檢監察權、偵查權、審計權、拘留權和刑事起訴權。只有這樣，才能真正形成合力，發揮綜合監督效能。三是敢于沖破“關系網”、“地方保護主義”等重重阻礙，排除干擾，對一切有損于黨和國家利益的違法違紀行為敢查敢管，努力提高和維護反腐保廉機構的權威性。

四、以法護廉，創造“不敢腐敗”的法律環境

懲治腐敗，建設廉政，是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，才能取得成效。而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。

過去，在高度集中的計劃經濟體制下，突擊搞運動、說服教育和道德規范，通過把外在的價值標準內化為人們的價值取向，對人們的行為有重大影響。但這種影響帶有很大的局限性。此外，一般政策性規定所起的作用也有限。十幾年來，各級黨政機關、各行各業的反腐倡廉的文件、通知等數不勝數，腐敗之風并無收斂之跡象。究其原因，主要在于不論說服教育還是道德約束，都沒有國家強制力的保障為后盾，一般政策性規定的強制力也十分有限。而法律作為一種特殊的規范，它不僅有說服教育和道德規范（不少法律條例本身就是道德規范）的功能，也有內化的特性。可以使只顧個人需要而不顧法律的規范要求的行為受到懲處。但是，由于我們缺少執法守法的傳統，致使法制建設嚴重滯后，沒有形成一套系統的、有效的法律規范機制對腐敗現象進行預防、抑制和懲治。所以，一方面造成人們思想的極度混亂，對一些現象失去了辨別是與非、罪與非罪、違法與合法的能力；另一方面也使當前的反腐敗斗爭缺乏必要的法律依據和手段。

為此，我們必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經常化和有序化。正如鄧小平同志在談到廉政建設時所說：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。②當前，加強廉政法制化建設，關鍵是要完善立法，嚴格執法。

首先，要大力加強和完善廉政立法。也就是說，要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和外延，用法律規定衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。

不可否認，自從十一屆三中全會以來，黨中央、全國人大及其常委會、國務院制定了許多政策散見于《中華人民共和國憲法》及其修正案、《中華人民共和國刑法》及其十幾個補充規定、《國家公務員暫行條例》等一百多個法律、法律性文件以及政策性文件之中。這些法律、法規和政策，就總體而言，屬于法律規定的不多，政策性的規定占據主要地位；缺乏整體性和配套性；應急性多，穩定性少；懲罰性規定較多，預防性規定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。

為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》、《黨內監督條例》、《黨紀處分條例》等，以便把廉政建設以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，使公職人員有必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強事前預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的、嚴格的廉政法律法規體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關和司法機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統認識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政、從嚴治“長”的重要措施來抓。

當前正處于社會轉型期，針對這一時期腐敗現象的新特點，我們認為懲處的重點部門應是領導機關、司法機關、行政執法機關和經濟管理部門；懲處的重點內容是貪贓枉法、貪污受賄、敲詐勒索、以權謀私、金融詐騙、揮霍人民財產、腐化墮落等行為；懲處的重點對象是違法違紀的黨政領導干部和搞權錢交易的黨政機關工作人員，特別是縣（處）級以上領導干部的違法違紀案件。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使之望貪卻步。

綜上所述，通過以德倡廉，以俸養廉、以監督保廉、以法護廉，為防范權力腐敗筑起一道思想道德防線，提供一定的經濟條件，建立一套相互制約的權力運行機制，創造一個良好的法律環境，從而使為官者、掌權者“不想腐敗”、“不愿腐敗”、“不能腐敗”、“不敢腐敗”，進而達到防止權力濫用、遏制腐敗現象滋生、蔓延的目的。