公民期待和行政文化的塑造

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行政文化是行政體系的深層結(jié)構(gòu)，是行政管理之魂。任何一個(gè)行政體系的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、決策過(guò)程以及行政人員的行為、態(tài)度、價(jià)值等，都直接或間接地受到行政文化的影響和制約。轉(zhuǎn)軌變型期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民社會(huì)的壯大，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了以國(guó)家和社會(huì)、政府和公民兩元分化為特征的新變化。雖然國(guó)家和政府仍在社會(huì)生活中處于主導(dǎo)地位，但社會(huì)和公民越來(lái)越顯示其相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)，對(duì)國(guó)家和政府發(fā)揮著越來(lái)越大的制約、支配和監(jiān)督作用，從社會(huì)和公民的角度來(lái)審視、評(píng)判和指導(dǎo)行政文化的價(jià)值、意義和塑造，有利于在更高層次促進(jìn)行政文化的有機(jī)融合和全面升華，從而引導(dǎo)和凝聚整個(gè)行政體系作出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主社會(huì)本質(zhì)要求的系統(tǒng)變革和全面創(chuàng)新。一、領(lǐng)域分離：尊重公民期待的可能性公民期待是公民對(duì)政府地位、性質(zhì)和作用的主觀要求，也是對(duì)自己利益要求、權(quán)利資格和權(quán)力地位的心理預(yù)期。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。”我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，人民是公共權(quán)力的最終來(lái)源。從實(shí)質(zhì)上講，公共權(quán)力是一種委托權(quán)，體現(xiàn)一種委托關(guān)系：公民把管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一部分權(quán)力委托給政府，后者按委托依法實(shí)施公共行政。所以，充分尊重公民的權(quán)利，盡可能滿足公民的價(jià)值期待，無(wú)差別地為公民提供服務(wù)，是社會(huì)主義公共行政的題中應(yīng)有之義。塑造和培育以公民期待為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值依歸的行政文化，是當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展的本質(zhì)要求。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善和發(fā)展，私人領(lǐng)域逐步從公共領(lǐng)域中分離出來(lái)，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了現(xiàn)實(shí)的可能性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，為何難以產(chǎn)生充分尊重公民期待的行政文化呢？首先，這是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以“一大二公”的公有制作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以國(guó)家計(jì)劃作為配置資源的主要手段，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的大一統(tǒng)，以及國(guó)家對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)生活的直接控制。與這種特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況相聯(lián)系，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出以國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的一元從屬關(guān)系為核心的領(lǐng)域合一的結(jié)構(gòu)形式。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)形式下，公民個(gè)人、社會(huì)集團(tuán)、政府自身的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的整個(gè)過(guò)程，都由政府部門來(lái)加以安排統(tǒng)籌，公民和社會(huì)失去自身獨(dú)立行為的領(lǐng)域。一方面，社會(huì)無(wú)法依靠自身的組織結(jié)構(gòu)而獨(dú)立存在，社會(huì)和公民失去在社會(huì)資源分配中應(yīng)有的一份積極參與的權(quán)利，只剩下消極接受分配的義務(wù)；另一方面，政府不得不發(fā)展從中央到地方一套組織結(jié)構(gòu)以管理社會(huì)生活的幾乎所有領(lǐng)域。行政文化作為行政思想和行政心理的復(fù)雜綜合體，深刻根源于現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系中。社會(huì)從屬于國(guó)家，公民依附于政府，政府直接管理廣泛滲透于社會(huì)生活的方方面面，必然集中表現(xiàn)為行政文化領(lǐng)域中的公民權(quán)、民主、獨(dú)立和自由觀念的缺失以及政府全能主義的盛行。全能型行政文化認(rèn)為，政府是全能的，社會(huì)是散漫無(wú)度的，政府有能力包攬所有的社會(huì)事務(wù)，政府中的個(gè)別精英也是道德高尚、能力超人，能夠管理一切行政事務(wù)，公民只能消極被動(dòng)地等待和接受政府部門管理和服務(wù)。獨(dú)立人格的缺失使得公民難以從自身的根本利益、權(quán)力資格和權(quán)力地位出發(fā)來(lái)對(duì)政府性質(zhì)、地位作出合理的價(jià)值評(píng)判和要求。其次是傳統(tǒng)行政文化的綜合滯留。我國(guó)傳統(tǒng)行政文化的一個(gè)重要方面是“官本位”，為官高人一等，“官”往往被看作道德和智慧的化身。家長(zhǎng)制、長(zhǎng)官意志、“官念”為本、官級(jí)為準(zhǔn)、官貴民賤等思想盛行。與“官本位”相應(yīng)的是臣民文化，多強(qiáng)調(diào)依附和服從，忽視和輕視人的獨(dú)立人格、自由、尊嚴(yán)和利益。這些消極落后的文化現(xiàn)象在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)中找到滋生的土壤，在一定范圍內(nèi)和一定程度上殘存公共行政的管理體制中，表現(xiàn)為相反相成的兩個(gè)方面：一方面在政府體系中官僚主義、特權(quán)思想、老爺作風(fēng)、長(zhǎng)官大量存在，一些政府機(jī)構(gòu)或政府工作人員仍主張或默認(rèn)權(quán)大于法，居高臨下地治民、“牧民”，忽視和輕視人的權(quán)利和利益。另一方面是公民的權(quán)力、權(quán)利和利益觀念，自主、民主觀念缺乏。在這種情況下，公民既無(wú)可能產(chǎn)生對(duì)政府地位及自身權(quán)利的正當(dāng)期待；政府亦無(wú)可能充分地理解和尊重公民的價(jià)值期待。雖然黨和政府積極倡導(dǎo)“全心全意為人民服務(wù)”、走群眾路線等行政文化，但人民究竟要求政府提供何種服務(wù)？如何提供服務(wù)？要使諸如此類積極的行為行政文化落到實(shí)處，恐怕還得以公民期待得到政府的理解和尊重作為前提條件。中國(guó)經(jīng)過(guò)幾十年社會(huì)主義道路的艱辛探索，最終確立了以市場(chǎng)為價(jià)值取向的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸由領(lǐng)域合一轉(zhuǎn)向領(lǐng)域分離，從而深刻影響著當(dāng)代中國(guó)公共行政的職能模式、管理體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及更深層次的行政思想和行政心理。塑造充分理解和尊重公民期待的行政文化，開(kāi)始具備了現(xiàn)實(shí)的可能性。首先，領(lǐng)域分離的結(jié)果是市民社會(huì)的壯大，形成對(duì)政府的相對(duì)獨(dú)立的制約力量，公民期待的滿足和尊重有了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。政府為了培育市場(chǎng)，順利實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，逐步從直接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域中退出，騰出力量來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行宏觀調(diào)控。國(guó)家和政府的收縮，為具有相對(duì)獨(dú)立性質(zhì)的市民社會(huì)的成長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。在市場(chǎng)機(jī)制的作用和政府的行政推動(dòng)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和公民的力量不斷壯大，雖然由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完全成熟，市民社會(huì)的力量仍然有限，其組織結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則仍不夠完善，但畢竟成為一股具有相對(duì)獨(dú)立自治地位的力量，制約著政府行為。雖然政府相對(duì)于公民而言仍具有相當(dāng)強(qiáng)大的權(quán)威性和支配性，但在強(qiáng)大的市民社會(huì)力量制約下，不能不開(kāi)始對(duì)公民的價(jià)值期待給予應(yīng)有的尊重和理解。其次是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代觀念，為以尊重公民期待為核心的新行政文化的塑造提供了新的思想源泉。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，同時(shí)也是一種文化運(yùn)行模式，它孕育出自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)等社會(huì)所普通認(rèn)同的現(xiàn)代價(jià)值觀念，必然對(duì)傳統(tǒng)的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成強(qiáng)勁的沖擊。其結(jié)果是行政文化得到全面的刷新，“官”念日益淡化，神圣的權(quán)威的和全能政府形象，在大眾心目中日益世俗化。市民社會(huì)的生成過(guò)程，同時(shí)也是廣大民眾由臣民心態(tài)向以獨(dú)立人格為基礎(chǔ)的公民心態(tài)的轉(zhuǎn)化過(guò)程，隨著公民獨(dú)立自主意識(shí)的增強(qiáng)，政府如何滿足公民的需求，如何為社會(huì)服務(wù)等問(wèn)題就會(huì)提上日程。二、信任危機(jī)：尊重公民期待的緊迫任何政府要生存和發(fā)展，必須有牢固的合法性基礎(chǔ)。雖然合法性包括法治、效率、擇優(yōu)、專業(yè)分工等衡量標(biāo)準(zhǔn)，但測(cè)量合法性最重要的尺度是獲得和保持公民的信任。在現(xiàn)代公民社會(huì)，處理政府與公民的關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵循體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征的自由平等契約關(guān)系原則，公民對(duì)政府的認(rèn)同、支持與信任，是以政府充分理解、尊重公民的利益要求、權(quán)力資格和權(quán)力地位為交換條件的。80年代開(kāi)始的國(guó)際公共行政改革是由于公民對(duì)公共行政的信任危機(jī)引起的。根據(jù)一次民意調(diào)查，1978年美國(guó)公民對(duì)其政府不信任的人數(shù)比例為58％，信任人數(shù)比例僅為34％。（注：左然：《當(dāng)代國(guó)際公共行政的發(fā)展與改革（下）》，載《中國(guó)行政管理》1997年第10期。）在改革過(guò)程中，西方各國(guó)除了限制政府職能規(guī)模、調(diào)整政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化公職人員隊(duì)伍等硬件上大刀闊斧以外，還特別注意在行政文化的軟件建設(shè)上塑造企業(yè)家精神，倡導(dǎo)“讓顧客坐在駕駛座位上來(lái)”選擇服務(wù)方式和服務(wù)人員，為社會(huì)提供無(wú)差別服務(wù)來(lái)滿足公民期待，以達(dá)到增強(qiáng)公民以政府的信任度，重新確立公共行政在人們心中的“合法地位”的目的。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，政府在發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)民主政治建設(shè)、整合社會(huì)利益矛盾和健全社會(huì)保障制度等方面發(fā)揮著越來(lái)越大的體制性驅(qū)動(dòng)、管理、平衡和服務(wù)作用。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，政府的綜合治理能力、運(yùn)行效率和決策水平均有較大的提高。但我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)軌變型的特定歷史時(shí)期，由于新舊體制的摩擦沖突、社會(huì)利益分化、價(jià)值取向多元、外來(lái)文化沖擊等諸多社會(huì)因素的影響，政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的水平、質(zhì)量和意識(shí)，跟社會(huì)和公民的價(jià)值期待還有一定的差距。一是政府權(quán)力越界。個(gè)人和社會(huì)的存在和發(fā)展需要政府的干預(yù)。然而政府的權(quán)力并不是無(wú)限的，政府的權(quán)力必須限定在某個(gè)界限內(nèi)：不損害個(gè)人和社會(huì)的權(quán)利和利益。在現(xiàn)階段，由于舊的權(quán)力框架已被打破，新權(quán)力框架還沒(méi)有完善，法律、公民權(quán)利還不能有效發(fā)揮其對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作用，公共權(quán)力由于本能擴(kuò)張的沖動(dòng)時(shí)時(shí)有著越界侵權(quán)的危險(xiǎn)傾向；有些政府部門利用業(yè)務(wù)和職能的方便依靠公共權(quán)力控制商品價(jià)格，左右需求行為，謀取高額利潤(rùn)，大搞權(quán)錢交易，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行非理性的干預(yù)和分割。還有一些地方部門把其為社會(huì)提供服務(wù)的基本職能和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，彈奏服務(wù)變奏曲，在服務(wù)的前奏下收取高額費(fèi)用。二是決策隨意沖動(dòng)，政策是最大的政府行為，所以制定政策應(yīng)是一個(gè)科學(xué)、有序的動(dòng)態(tài)過(guò)程。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)和歷史負(fù)責(zé)，必須從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮問(wèn)題。三是組織機(jī)構(gòu)臃腫。由于現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)和繁重的社會(huì)事務(wù)需要政府有龐大職能規(guī)模；與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的舊有行政管理體制還會(huì)發(fā)生慣性作用；許多國(guó)家公務(wù)人員迷戀于制度內(nèi)的既得利益、缺乏自我犧牲精神等原因的存在，我國(guó)雖然進(jìn)行了若干次行政機(jī)構(gòu)改革，便都難跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈。龐大的機(jī)構(gòu)，眾多的人員，不僅需要巨大的運(yùn)行成本，使社會(huì)及公民不堪重負(fù)，而且由于機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事造成嚴(yán)重的內(nèi)部運(yùn)行損耗、官僚主義，極大地降低了行政效率和服務(wù)質(zhì)量。上述種種非理性行政行為的存在，很大程度削弱了行政能力，損害了政府權(quán)威，影響了政府形象，降低了行政效益，使得政府的社會(huì)統(tǒng)治、管理、平衡和服務(wù)的能力和公民不斷增長(zhǎng)和豐富的行政需求之間形成了較為嚴(yán)重的矛盾，公民對(duì)政府的不滿情緒和不信任感有了一定的增長(zhǎng)，表現(xiàn)為政治參與過(guò)度（如集體上訪等大量群體性事件的發(fā)生）和政治參與冷漠兩種極端形式。政府的合法性基礎(chǔ)在一定程度上受到了挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟到內(nèi)生出主要?jiǎng)恿Φ某潭取Ｍ苿?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的主導(dǎo)動(dòng)力是政府的體制和政策驅(qū)動(dòng)。政府權(quán)威的削弱、合法性基礎(chǔ)的動(dòng)搖，在很大程度上影響到政府這一驅(qū)動(dòng)作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響到現(xiàn)代化建設(shè)的質(zhì)量和速度。消除政府的非理性行為，提升政府的管理、平衡和服務(wù)能力，重建公民和社會(huì)對(duì)政府的忠誠(chéng)和高度信任，不僅對(duì)于政府的存在和發(fā)展，而且對(duì)于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與進(jìn)步都具有十分重要的意義。三、基本走向：行政文化和公民期待的吻合我國(guó)正在進(jìn)行革命性的第七次機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革的宏觀背景，和以往歷次機(jī)構(gòu)改革有很大的不同，那就是經(jīng)濟(jì)體制改革取得很大成效，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有初步發(fā)展，公民社會(huì)開(kāi)始成長(zhǎng)壯大。根據(jù)九屆人大關(guān)于行政改革目標(biāo)模式的設(shè)定，一個(gè)充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律和公民期待的系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)平衡的社會(huì)調(diào)控體積系可望建立起來(lái)，不僅為以后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)行政行為提供制度化的依據(jù)，而且會(huì)成為整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段中公共行政管理與變革的坐標(biāo)。（注：張康之：《“公正”行政是公共行政的新觀點(diǎn)》，載《南京社會(huì)科學(xué)》1998年第9期。）當(dāng)一種優(yōu)良的行政體制建立起來(lái)后，要使它充分有效地發(fā)揮主導(dǎo)、調(diào)控規(guī)范和驅(qū)動(dòng)功能，就必須確立改革的整體思路，有意識(shí)地塑造與新體制相應(yīng)的行政文化。（注：劉歌寧、彭國(guó)甫、顏佳華：《行政文化學(xué)》，湖南地圖出版社，1992年第9期。）否則，新體制就會(huì)徒有其表，而無(wú)其實(shí)，所蘊(yùn)含的能量難以發(fā)揮作用，甚至由于舊文化的慣性作用而引發(fā)種種矛盾。前一個(gè)時(shí)期的行政文化建設(shè)，多著眼于行政系統(tǒng)的內(nèi)部管理，重視“以人為本”的思想，通過(guò)塑造共同的價(jià)值觀，關(guān)心人的需要的滿足和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來(lái)調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。這種內(nèi)向性的行政文化建設(shè)，曾經(jīng)很大程度上沖擊了傳統(tǒng)行政文化中的“官本位”、等級(jí)觀念和官僚主義，提高了行政效益，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的活力。在新的歷史時(shí)期，行政系統(tǒng)內(nèi)“以人為本”的行政文化還要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大，并且要根據(jù)實(shí)踐的需要不斷賦予新的內(nèi)涵。但不能僅止于此。行政文化必須在行政系統(tǒng)之外開(kāi)辟新的領(lǐng)域。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的本質(zhì)要求相適應(yīng)，行政文化應(yīng)當(dāng)從社會(huì)和公民的全新視角來(lái)審視政府的地位、性質(zhì)和作用，公民的需要、利益和權(quán)利以及政府和公民的權(quán)力關(guān)系、權(quán)利關(guān)系和利益關(guān)系。簡(jiǎn)而言之，新行政文化必須充分體現(xiàn)對(duì)公民期待的理解、尊重和滿足。唯有如此，所蘊(yùn)含的“公意”才能轉(zhuǎn)化為公務(wù)人員的自覺(jué)行動(dòng)而落到實(shí)處。那么塑造何種行政文化才能符合和滿足公民期待呢？1.效益取向。行政效益是價(jià)值的投入和價(jià)值的產(chǎn)出之間的比率。它的基本內(nèi)涵在于：①政府投入與政府產(chǎn)出之間的比例。這顯示了政府的效率。②政府的管理和服務(wù)比較充分地體現(xiàn)低成本原則，即政府是廉價(jià)政府。③政府行為充分體現(xiàn)公民需求和為人民服務(wù)的宗旨。行政效益反映和體現(xiàn)政府滿足公民期待的能力和基礎(chǔ)，是評(píng)價(jià)行政體制和行政管理活動(dòng)好壞優(yōu)劣的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)公共行政學(xué)甚至把效率和經(jīng)濟(jì)視為公共行政的基本原則、出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)。在現(xiàn)代社會(huì)，效益應(yīng)當(dāng)成為行政文化的價(jià)值核心之一。各級(jí)政府應(yīng)努力降低行政成本、提高服務(wù)質(zhì)量建設(shè)廉價(jià)政府，甚至可考慮把利潤(rùn)動(dòng)機(jī)引進(jìn)為公眾服務(wù)的活動(dòng)中，“使管理人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家”，使花錢政府變?yōu)橘嶅X政府，盡可能使公民以最小的代價(jià)獲得最大的滿足。2.民主取向。在公共行政中，民主的基本含義是多數(shù)人的統(tǒng)治管理，實(shí)際運(yùn)行中的行政民主是在多數(shù)人同意、委托、監(jiān)督和制約之下進(jìn)行的少數(shù)人的管理。行政民主是公民表達(dá)利益、行使權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的最有效的途徑。大哲學(xué)家羅素曾經(jīng)指出，民主政府真正賴以存在的基礎(chǔ)是民主成為人們?nèi)粘Ｐ袨橹械臒o(wú)意識(shí)習(xí)慣。在行政文化建設(shè)中必須培育民主觀念，推動(dòng)行政民主化。一是體現(xiàn)民意觀念。體現(xiàn)民意是民主的基本內(nèi)涵，也是尊重公民期待的同義語(yǔ)。它要求一切行政活動(dòng)都必須反映尊重公民利益、需求和意志。二是參與行政觀念。行政參與意味著普通公民可以通過(guò)各種合法的方式參與行政生活，并影響行政體系的構(gòu)成、運(yùn)行規(guī)則和決策過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，行政文化逐漸呈現(xiàn)出大眾參與的特征。參與式管理也日益成為行政體制改革的主要目標(biāo)。1989年《行政訴訟法》的頒布，使公民參與行政活動(dòng)，保護(hù)自身合法權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的法律依據(jù)正式得以確立。只有當(dāng)公民確實(shí)有了自己的權(quán)益意識(shí)，自由發(fā)言和合法參與的機(jī)會(huì)時(shí)，公民期待的滿足和實(shí)現(xiàn)才有了可靠的保證。三是公開(kāi)行政觀念。公開(kāi)行政是民主的本質(zhì)特征，是公民參與行政的前提條件。通過(guò)公開(kāi)行政，公民可以了解國(guó)家和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能規(guī)模、運(yùn)行機(jī)制和決策過(guò)程，公民可以根據(jù)自身的利益、權(quán)利對(duì)政府運(yùn)行進(jìn)行價(jià)值評(píng)判和效果檢測(cè)，進(jìn)行推動(dòng)公共行政趨向公民期待。為此，要鼓勵(lì)對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本方針、政策、法律、法規(guī)以及國(guó)家政治生活的重大問(wèn)題進(jìn)行廣泛公開(kāi)的全民辯論；政府自身要勇于針對(duì)行政過(guò)程中存在的缺點(diǎn)和失誤，進(jìn)行公開(kāi)檢討。3.公正取向。社會(huì)公正是公共行政的終極目標(biāo)，在社會(huì)主義條件下，人民是國(guó)家的主人，公共權(quán)力經(jīng)由人民代表大會(huì)，由公民委托給政府。受這種權(quán)力契約關(guān)系的支配和制約，政府必須著力于擴(kuò)大社會(huì)公共利益、維護(hù)公民公正的生活秩序。在行政文化中，公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公正，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的以社會(huì)公正為核心的基本價(jià)值，如自由、秩序、正義、民主等。行政的公正性取決于權(quán)力的公共性程度。當(dāng)行政權(quán)力不僅為受委托者所掌握而且為受委托者所占有時(shí)，這種權(quán)力可能用來(lái)為特定的利益集團(tuán)服務(wù)，甚至可能被用來(lái)謀取私利。在這種情況下，不可能有真正的行政公正。所以，權(quán)力的受委托者—各級(jí)政府及其公務(wù)人員，必須自覺(jué)定位在服務(wù)行政體系之中，無(wú)差別地為社會(huì)提供服務(wù)，不允許有個(gè)人私利滲在其中。正如弗雷德里克森指出，“社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性，社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過(guò)程中的責(zé)任與義務(wù)；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求做出積極回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的。……總之，倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們。”（注：H.GoogeFrederkson:《NewPublicAdministration》,TheuniversityofAlabamaPress1980,P6—P7。）以上行政文化三個(gè)方面的價(jià)值取向，是一種層層遞進(jìn)的關(guān)系。效益是基礎(chǔ)手段，民主是制度保障，公正是最終目的。在行政文化建設(shè)過(guò)程之中，三種價(jià)值觀念的塑造必須同時(shí)進(jìn)行，為政府滿足公民不同層次、但同時(shí)存在的需要?jiǎng)?chuàng)造良好文化氛圍。