公民期待和行政文化的塑造

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行政文化是行政體系的深層結構，是行政管理之魂。任何一個行政體系的組織結構、運轉程序、決策過程以及行政人員的行為、態(tài)度、價值等，都直接或間接地受到行政文化的影響和制約。轉軌變型期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市民社會的壯大，社會結構發(fā)生了以國家和社會、政府和公民兩元分化為特征的新變化。雖然國家和政府仍在社會生活中處于主導地位，但社會和公民越來越顯示其相對獨立的性質，對國家和政府發(fā)揮著越來越大的制約、支配和監(jiān)督作用，從社會和公民的角度來審視、評判和指導行政文化的價值、意義和塑造，有利于在更高層次促進行政文化的有機融合和全面升華，從而引導和凝聚整個行政體系作出適應市場經(jīng)濟和民主社會本質要求的系統(tǒng)變革和全面創(chuàng)新。一、領域分離：尊重公民期待的可能性公民期待是公民對政府地位、性質和作用的主觀要求，也是對自己利益要求、權利資格和權力地位的心理預期。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國一切權力屬于人民。”我國是社會主義國家，社會主義的本質是人民當家作主，人民是公共權力的最終來源。從實質上講，公共權力是一種委托權，體現(xiàn)一種委托關系：公民把管理國家和社會事務的一部分權力委托給政府，后者按委托依法實施公共行政。所以，充分尊重公民的權利，盡可能滿足公民的價值期待，無差別地為公民提供服務，是社會主義公共行政的題中應有之義。塑造和培育以公民期待為評判標準和價值依歸的行政文化，是當代中國行政發(fā)展的本質要求。但是隨著市場經(jīng)濟的逐步完善和發(fā)展，私人領域逐步從公共領域中分離出來，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了現(xiàn)實的可能性。在計劃經(jīng)濟體制條件下，為何難以產(chǎn)生充分尊重公民期待的行政文化呢？首先，這是由計劃經(jīng)濟條件下特定的經(jīng)濟結構和社會結構所決定的。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制以“一大二公”的公有制作為經(jīng)濟基礎，以國家計劃作為配置資源的主要手段，強調經(jīng)濟的大一統(tǒng)，以及國家對社會生產(chǎn)和經(jīng)濟生活的直接控制。與這種特定的經(jīng)濟結構和經(jīng)濟運行狀況相聯(lián)系，整個社會呈現(xiàn)出以國家與社會、政府與公民的一元從屬關系為核心的領域合一的結構形式。在這種經(jīng)濟結構和社會結構形式下，公民個人、社會集團、政府自身的生產(chǎn)、分配、交換和消費的整個過程，都由政府部門來加以安排統(tǒng)籌，公民和社會失去自身獨立行為的領域。一方面，社會無法依靠自身的組織結構而獨立存在，社會和公民失去在社會資源分配中應有的一份積極參與的權利，只剩下消極接受分配的義務；另一方面，政府不得不發(fā)展從中央到地方一套組織結構以管理社會生活的幾乎所有領域。行政文化作為行政思想和行政心理的復雜綜合體，深刻根源于現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟和社會關系中。社會從屬于國家，公民依附于政府，政府直接管理廣泛滲透于社會生活的方方面面，必然集中表現(xiàn)為行政文化領域中的公民權、民主、獨立和自由觀念的缺失以及政府全能主義的盛行。全能型行政文化認為，政府是全能的，社會是散漫無度的，政府有能力包攬所有的社會事務，政府中的個別精英也是道德高尚、能力超人，能夠管理一切行政事務，公民只能消極被動地等待和接受政府部門管理和服務。獨立人格的缺失使得公民難以從自身的根本利益、權力資格和權力地位出發(fā)來對政府性質、地位作出合理的價值評判和要求。其次是傳統(tǒng)行政文化的綜合滯留。我國傳統(tǒng)行政文化的一個重要方面是“官本位”，為官高人一等，“官”往往被看作道德和智慧的化身。家長制、長官意志、“官念”為本、官級為準、官貴民賤等思想盛行。與“官本位”相應的是臣民文化，多強調依附和服從，忽視和輕視人的獨立人格、自由、尊嚴和利益。這些消極落后的文化現(xiàn)象在高度集中的計劃經(jīng)濟體制條件下的經(jīng)濟結構和社會結構中找到滋生的土壤，在一定范圍內和一定程度上殘存公共行政的管理體制中，表現(xiàn)為相反相成的兩個方面：一方面在政府體系中官僚主義、特權思想、老爺作風、長官大量存在，一些政府機構或政府工作人員仍主張或默認權大于法，居高臨下地治民、“牧民”，忽視和輕視人的權利和利益。另一方面是公民的權力、權利和利益觀念，自主、民主觀念缺乏。在這種情況下，公民既無可能產(chǎn)生對政府地位及自身權利的正當期待；政府亦無可能充分地理解和尊重公民的價值期待。雖然黨和政府積極倡導“全心全意為人民服務”、走群眾路線等行政文化，但人民究竟要求政府提供何種服務？如何提供服務？要使諸如此類積極的行為行政文化落到實處，恐怕還得以公民期待得到政府的理解和尊重作為前提條件。中國經(jīng)過幾十年社會主義道路的艱辛探索，最終確立了以市場為價值取向的經(jīng)濟體制改革目標模式。隨著市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展，經(jīng)濟結構和社會結構逐漸由領域合一轉向領域分離，從而深刻影響著當代中國公共行政的職能模式、管理體制和權力結構，以及更深層次的行政思想和行政心理。塑造充分理解和尊重公民期待的行政文化，開始具備了現(xiàn)實的可能性。首先，領域分離的結果是市民社會的壯大，形成對政府的相對獨立的制約力量，公民期待的滿足和尊重有了堅強的后盾。政府為了培育市場，順利實現(xiàn)兩個根本性轉變，逐步從直接的經(jīng)濟和社會生活領域中退出，騰出力量來對經(jīng)濟和社會生活進行宏觀調控。國家和政府的收縮，為具有相對獨立性質的市民社會的成長創(chuàng)造了條件。在市場機制的作用和政府的行政推動下，社會經(jīng)濟組織和公民的力量不斷壯大，雖然由于市場經(jīng)濟尚未完全成熟，市民社會的力量仍然有限，其組織結構和競爭規(guī)則仍不夠完善，但畢竟成為一股具有相對獨立自治地位的力量，制約著政府行為。雖然政府相對于公民而言仍具有相當強大的權威性和支配性，但在強大的市民社會力量制約下，不能不開始對公民的價值期待給予應有的尊重和理解。其次是與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代觀念，為以尊重公民期待為核心的新行政文化的塑造提供了新的思想源泉。市場經(jīng)濟不僅是一種經(jīng)濟運行模式，同時也是一種文化運行模式，它孕育出自由、平等、競爭等社會所普通認同的現(xiàn)代價值觀念，必然對傳統(tǒng)的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成強勁的沖擊。其結果是行政文化得到全面的刷新，“官”念日益淡化，神圣的權威的和全能政府形象，在大眾心目中日益世俗化。市民社會的生成過程，同時也是廣大民眾由臣民心態(tài)向以獨立人格為基礎的公民心態(tài)的轉化過程，隨著公民獨立自主意識的增強，政府如何滿足公民的需求，如何為社會服務等問題就會提上日程。二、信任危機：尊重公民期待的緊迫任何政府要生存和發(fā)展，必須有牢固的合法性基礎。雖然合法性包括法治、效率、擇優(yōu)、專業(yè)分工等衡量標準，但測量合法性最重要的尺度是獲得和保持公民的信任。在現(xiàn)代公民社會，處理政府與公民的關系應當遵循體現(xiàn)市場經(jīng)濟本質特征的自由平等契約關系原則，公民對政府的認同、支持與信任，是以政府充分理解、尊重公民的利益要求、權力資格和權力地位為交換條件的。80年代開始的國際公共行政改革是由于公民對公共行政的信任危機引起的。根據(jù)一次民意調查，1978年美國公民對其政府不信任的人數(shù)比例為58％，信任人數(shù)比例僅為34％。（注：左然：《當代國際公共行政的發(fā)展與改革（下）》，載《中國行政管理》1997年第10期。）在改革過程中，西方各國除了限制政府職能規(guī)模、調整政府權力結構、優(yōu)化公職人員隊伍等硬件上大刀闊斧以外，還特別注意在行政文化的軟件建設上塑造企業(yè)家精神，倡導“讓顧客坐在駕駛座位上來”選擇服務方式和服務人員，為社會提供無差別服務來滿足公民期待，以達到增強公民以政府的信任度，重新確立公共行政在人們心中的“合法地位”的目的。我國自改革開放以來，政府在發(fā)展社會生產(chǎn)力、優(yōu)化經(jīng)濟結構、加強民主政治建設、整合社會利益矛盾和健全社會保障制度等方面發(fā)揮著越來越大的體制性驅動、管理、平衡和服務作用。與計劃經(jīng)濟時代相比，政府的綜合治理能力、運行效率和決策水平均有較大的提高。但我國目前正處于轉軌變型的特定歷史時期，由于新舊體制的摩擦沖突、社會利益分化、價值取向多元、外來文化沖擊等諸多社會因素的影響，政府的社會管理和社會服務的水平、質量和意識，跟社會和公民的價值期待還有一定的差距。一是政府權力越界。個人和社會的存在和發(fā)展需要政府的干預。然而政府的權力并不是無限的，政府的權力必須限定在某個界限內：不損害個人和社會的權利和利益。在現(xiàn)階段，由于舊的權力框架已被打破，新權力框架還沒有完善，法律、公民權利還不能有效發(fā)揮其對公共權力運行的制約和監(jiān)督作用，公共權力由于本能擴張的沖動時時有著越界侵權的危險傾向；有些政府部門利用業(yè)務和職能的方便依靠公共權力控制商品價格，左右需求行為，謀取高額利潤，大搞權錢交易，對市場進行非理性的干預和分割。還有一些地方部門把其為社會提供服務的基本職能和經(jīng)濟利益掛鉤，彈奏服務變奏曲，在服務的前奏下收取高額費用。二是決策隨意沖動，政策是最大的政府行為，所以制定政策應是一個科學、有序的動態(tài)過程。政府應當對社會和歷史負責，必須從全局和長遠的角度考慮問題。三是組織機構臃腫。由于現(xiàn)代化的艱巨任務和繁重的社會事務需要政府有龐大職能規(guī)模；與計劃經(jīng)濟體制相適應的舊有行政管理體制還會發(fā)生慣性作用；許多國家公務人員迷戀于制度內的既得利益、缺乏自我犧牲精神等原因的存在，我國雖然進行了若干次行政機構改革，便都難跳出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。龐大的機構，眾多的人員，不僅需要巨大的運行成本，使社會及公民不堪重負，而且由于機構重疊、人浮于事造成嚴重的內部運行損耗、官僚主義，極大地降低了行政效率和服務質量。上述種種非理性行政行為的存在，很大程度削弱了行政能力，損害了政府權威，影響了政府形象，降低了行政效益，使得政府的社會統(tǒng)治、管理、平衡和服務的能力和公民不斷增長和豐富的行政需求之間形成了較為嚴重的矛盾，公民對政府的不滿情緒和不信任感有了一定的增長，表現(xiàn)為政治參與過度（如集體上訪等大量群體性事件的發(fā)生）和政治參與冷漠兩種極端形式。政府的合法性基礎在一定程度上受到了挑戰(zhàn)。當前我國的現(xiàn)代化建設，市場經(jīng)濟尚未成熟到內生出主要動力的程度。推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的主導動力是政府的體制和政策驅動。政府權威的削弱、合法性基礎的動搖，在很大程度上影響到政府這一驅動作用的發(fā)揮，進而影響到現(xiàn)代化建設的質量和速度。消除政府的非理性行為，提升政府的管理、平衡和服務能力，重建公民和社會對政府的忠誠和高度信任，不僅對于政府的存在和發(fā)展，而且對于整個社會的穩(wěn)定與進步都具有十分重要的意義。三、基本走向：行政文化和公民期待的吻合我國正在進行革命性的第七次機構改革。這次機構改革的宏觀背景，和以往歷次機構改革有很大的不同，那就是經(jīng)濟體制改革取得很大成效，市場經(jīng)濟有初步發(fā)展，公民社會開始成長壯大。根據(jù)九屆人大關于行政改革目標模式的設定，一個充分尊重市場經(jīng)濟客觀規(guī)律和公民期待的系統(tǒng)的、動態(tài)平衡的社會調控體積系可望建立起來，不僅為以后很長一個時期內行政行為提供制度化的依據(jù)，而且會成為整個社會主義初級階段中公共行政管理與變革的坐標。（注：張康之：《“公正”行政是公共行政的新觀點》，載《南京社會科學》1998年第9期。）當一種優(yōu)良的行政體制建立起來后，要使它充分有效地發(fā)揮主導、調控規(guī)范和驅動功能，就必須確立改革的整體思路，有意識地塑造與新體制相應的行政文化。（注：劉歌寧、彭國甫、顏佳華：《行政文化學》，湖南地圖出版社，1992年第9期。）否則，新體制就會徒有其表，而無其實，所蘊含的能量難以發(fā)揮作用，甚至由于舊文化的慣性作用而引發(fā)種種矛盾。前一個時期的行政文化建設，多著眼于行政系統(tǒng)的內部管理，重視“以人為本”的思想，通過塑造共同的價值觀，關心人的需要的滿足和價值的實現(xiàn)來調動廣大公務人員的積極性和創(chuàng)造性。這種內向性的行政文化建設，曾經(jīng)很大程度上沖擊了傳統(tǒng)行政文化中的“官本位”、等級觀念和官僚主義，提高了行政效益，增強了行政機關的活力。在新的歷史時期，行政系統(tǒng)內“以人為本”的行政文化還要繼續(xù)發(fā)揚光大，并且要根據(jù)實踐的需要不斷賦予新的內涵。但不能僅止于此。行政文化必須在行政系統(tǒng)之外開辟新的領域。與市場經(jīng)濟和市民社會的本質要求相適應，行政文化應當從社會和公民的全新視角來審視政府的地位、性質和作用，公民的需要、利益和權利以及政府和公民的權力關系、權利關系和利益關系。簡而言之，新行政文化必須充分體現(xiàn)對公民期待的理解、尊重和滿足。唯有如此，所蘊含的“公意”才能轉化為公務人員的自覺行動而落到實處。那么塑造何種行政文化才能符合和滿足公民期待呢？1.效益取向。行政效益是價值的投入和價值的產(chǎn)出之間的比率。它的基本內涵在于：①政府投入與政府產(chǎn)出之間的比例。這顯示了政府的效率。②政府的管理和服務比較充分地體現(xiàn)低成本原則，即政府是廉價政府。③政府行為充分體現(xiàn)公民需求和為人民服務的宗旨。行政效益反映和體現(xiàn)政府滿足公民期待的能力和基礎，是評價行政體制和行政管理活動好壞優(yōu)劣的科學標準。傳統(tǒng)公共行政學甚至把效率和經(jīng)濟視為公共行政的基本原則、出發(fā)點和終極目標。在現(xiàn)代社會，效益應當成為行政文化的價值核心之一。各級政府應努力降低行政成本、提高服務質量建設廉價政府，甚至可考慮把利潤動機引進為公眾服務的活動中，“使管理人轉變?yōu)槠髽I(yè)家”，使花錢政府變?yōu)橘嶅X政府，盡可能使公民以最小的代價獲得最大的滿足。2.民主取向。在公共行政中，民主的基本含義是多數(shù)人的統(tǒng)治管理，實際運行中的行政民主是在多數(shù)人同意、委托、監(jiān)督和制約之下進行的少數(shù)人的管理。行政民主是公民表達利益、行使權力和保護權利的最有效的途徑。大哲學家羅素曾經(jīng)指出，民主政府真正賴以存在的基礎是民主成為人們日常行為中的無意識習慣。在行政文化建設中必須培育民主觀念，推動行政民主化。一是體現(xiàn)民意觀念。體現(xiàn)民意是民主的基本內涵，也是尊重公民期待的同義語。它要求一切行政活動都必須反映尊重公民利益、需求和意志。二是參與行政觀念。行政參與意味著普通公民可以通過各種合法的方式參與行政生活，并影響行政體系的構成、運行規(guī)則和決策過程。改革開放以來，行政文化逐漸呈現(xiàn)出大眾參與的特征。參與式管理也日益成為行政體制改革的主要目標。1989年《行政訴訟法》的頒布，使公民參與行政活動，保護自身合法權利、監(jiān)督行政機關的法律依據(jù)正式得以確立。只有當公民確實有了自己的權益意識，自由發(fā)言和合法參與的機會時，公民期待的滿足和實現(xiàn)才有了可靠的保證。三是公開行政觀念。公開行政是民主的本質特征，是公民參與行政的前提條件。通過公開行政，公民可以了解國家和政府的機構設置、權力結構、職能規(guī)模、運行機制和決策過程，公民可以根據(jù)自身的利益、權利對政府運行進行價值評判和效果檢測，進行推動公共行政趨向公民期待。為此，要鼓勵對國家的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本方針、政策、法律、法規(guī)以及國家政治生活的重大問題進行廣泛公開的全民辯論；政府自身要勇于針對行政過程中存在的缺點和失誤，進行公開檢討。3.公正取向。社會公正是公共行政的終極目標，在社會主義條件下，人民是國家的主人，公共權力經(jīng)由人民代表大會，由公民委托給政府。受這種權力契約關系的支配和制約，政府必須著力于擴大社會公共利益、維護公民公正的生活秩序。在行政文化中，公共行政的核心價值在于社會公正，在于促進公民社會所擁有的以社會公正為核心的基本價值，如自由、秩序、正義、民主等。行政的公正性取決于權力的公共性程度。當行政權力不僅為受委托者所掌握而且為受委托者所占有時，這種權力可能用來為特定的利益集團服務，甚至可能被用來謀取私利。在這種情況下，不可能有真正的行政公正。所以，權力的受委托者—各級政府及其公務人員，必須自覺定位在服務行政體系之中，無差別地為社會提供服務，不允許有個人私利滲在其中。正如弗雷德里克森指出，“社會公平強調政府提供服務的公平性，社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調對公眾要求做出積極回應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的。……總之，倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們。”（注：H.GoogeFrederkson:《NewPublicAdministration》,TheuniversityofAlabamaPress1980,P6—P7。）以上行政文化三個方面的價值取向，是一種層層遞進的關系。效益是基礎手段，民主是制度保障，公正是最終目的。在行政文化建設過程之中，三種價值觀念的塑造必須同時進行，為政府滿足公民不同層次、但同時存在的需要創(chuàng)造良好文化氛圍。