公民行政參與和信息公開啟示

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20世紀80年代以來的發展表明：看一個政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發展狀況，更要看其行政民主化的發展狀況和公民直接參與行政的程度。真正民主的公共行政是以公眾的知情權為前提，以參與為主導，以監督為保障的現代政府治理模式。歷史和現實都證明，如果沒有公民參與，公共權力的運行就可能偏離社會公共目標，甚至導致公共權力的異化現象。公民行政參與和信息公開密切相關，信息公開是公民行政參與的當然要求和必要前提，沒有信息公開，公民的行政參與也僅是一句空話。從管理學上看，通過積極、主動的信息公開，可以有效提升民眾對政府管理的認同程度，擴大民眾參與度，增加政府與民眾行為取向的一致性。

一、公民參與是現代公共行政發展的大趨勢

公民參與是現代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現代民主的重要表征之一。在西方，參與被認為是公民傳遞其利益要求的渠道，是社會不滿情緒的有效釋放機制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民參與既指政治參與，還包括行政參與。公民政治參與亦稱“參與政治”或“民主參與”，一般認為是指公民通過合法途徑和方式，對國家的政治構成、政治運作、政治決策、政治結果的關心、利益表達和施加影響的行為及過程。薩繆爾·亨廷頓和瓊·納爾遜認為，政治參與“是指平民試圖影響政府決策的活動”。公民行政參與是公民政治參與的當然內容，亦稱參與型行政或互動型行政，是指行政過程中的公民參與。當今社會，已由同構型相當高、變化緩慢的單元化社會轉變成異質性相當高、變化快速的多元化社會，民主是公眾的天然權力，世界民主運動的新趨勢表現為公民作為國家權利主體要求全方位地參與國家事務的管理，直接表達自己的意愿。而并不僅僅滿足于過去的選舉權、罷免權、復決權等參政方式。在現代社會生活中，社會公眾積極參與公共管理事務和活動已變得越來越重要，它已經成為公共管理的基本原則和方法。行政參與是民主憲政對新時期行政發展的特殊要求。政府行政，是政府行使權力或履行義務過程中的活動。行政機關實施行政管理的過程不僅是一個處理行政事務的過程，而且是一個影響公民權益的過程。公民行政參與對于公共利益的體現和政府治理績效具有積極意義，是建立良性的公民與政府關系的重要渠道，有助于行政民主性的增強，可以有效提升行政與公民之間關系的和諧度，參與的廣度和深度體現了一國公共行政民主化和有效性的程度。從現代行政法的角度來分析，行政相對人參與行政程序的重要意義就在于，行政相對人參與是程序公正的一個重要因素，可以保障行政相對人的合法權益，使行政權的行使更具有正當性，在一定程度上有利于行政法規、行政政策的施行。公民行政參與的憲法或行政法基礎是公民的行政參與權。行政參與權即公民依法參與國家行政管理活動的權利，具體包括：直接參與管理權、了解權、聽證權、行政監督權、行政協助權等。公民行政參與的途徑通常包括兩種形態：一是在具體的行政過程中的參與，二是通過自己信任的團體組織與行政機關一同處理公共事務，甚至直接取代行政機關來行使具體的公共行政職能。行政參與貫穿于行政過程的始終，一般情形下，凡是公共行政部門實施的影響公民權益的行政活動，公民都有權參與，較為突出的是公民參與有著天然民主親和力的行政立法(此處的立法是廣義上的，包括行政機關制定的行政法規、規章、規定等行政規范的行為)、行政決策領域以及具體的行政執法和監督領域。

公民行政參與的歷史，可以追溯到英國普通法上的“自然公正原則”即“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。不過，直到20世紀中后期，公眾參與才被廣泛應用于公共行政領域，甚至改變了公共行政的運作模式——由行政主導演變為公民參與主導。自上世紀70年代以來，世界范圍內的公共行政改革普遍體現出市場化、分權化、民主化、放松規制等趨向，它以公共行政權力的下放和外放為主要方式，以充分調動市場的力量為主要手段，充分展示了公共行政發展的基本走向——民主行政。民主行政是一種開放型的公共行政管理模式。如果說行政分權與制衡是民主行政的必要形式，那么行政參與則是行政民主的真正內容。行政民主是行政機關與行政相對人之間的一種良性互動，要求為行政相對人參與行政管理過程提供更多機會。從西方政治實踐看，新政府的產生，國家重大決策的出臺，政府官員行為的評定，公民均可以一定的方式參與。在一些國家，公民參與已擴大到規制活動領域，例如在美國有“規制談判”制度，聽證權在行政規制談判過程中具有重要的政治意義。在法國和英國，80年代出現了“公共質詢”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民參與正在成為新時代全球性的公共管理改革的發展趨勢。之所以如此，主要的背景是：第一，現代信息技術尤其是網絡技術的發展和廣泛應用為公民參與帶來了前所未有的技術支持，有可能解決過去參與民主的“屋子裝不下”的小國寡民問題。信息技術的發展及其在行政領域的應用，一方面為擴大行政民主創造了良好的條件。因為以互聯網技術為重要基礎的電子政務具有多中心、開放式的特征，一些非政府公共部門、私營機構、志愿者組織和專家組以及普通公眾，都可以通過電子政務平臺直接或者間接地參與政府決策和其他政府管理活動。同時，它對社會公眾獨立、自主、平等、參與等民主意識的啟發與培養也有著不可忽視的功能。第二，在知識經濟和信息時代的今天，伴隨著非政府組織(NGO)的廣泛興起，世界大多數國家和地區公民社會異常發達和活躍。公民社會是指獨立于國家但又受到法律保護的社會生活領域及與之相聯的一系列社會價值或原則。公民社會與傳統臣民社會的一個重要不同之處在于公民政治參與水平大大提高，從而有可能從根本上改變國家與社會、政府與公民的關系。公民社會的核心要素是各種非政府組織。從20世紀后半期開始，民間非營利、非政府組織以驚人的速度蓬勃興起，形成了一場全球性的“結社革命”，無論是發達國家還是發展中國家，非政府組織的發展都非常迅速。隨著公共管理實踐正由傳統的政府為本位的政府統治型向以社會本位的社會治理型轉變，非政府組織在各國社會事務管理中地位和作用日顯重要，公民開始越來越多地借助于自己信任的團體組織，進入公共政策制定、執行以及社區公共事務的管理過程。長期以來，公民參與以個人的參與為主，缺少社會層面大規模的組織參與。實際上，組織參與的影響更大，畢竟單個人的力量給國家權力形成的壓力不如個人的聯合。第三，現代國家，政府行政的職能不再局限于消極保障人民不受國家的過度侵害之自由的“夜警國家”，而在于要求國家相應地轉向為公民謀取各種福利，提高生活質量的“福利國家”。這種性質的國家職能的實現必須接受公民的參與，聽取他們的意見，獲得他們的信息與信任。因為缺乏公民廣泛參與的公共權力，很難從根本上解決服務動力不足的問題，也很難從根本上對政府的服務質量形成有效的監督機制。因此，參與行政也是實現國家職能的需要。

二、信息公開程度低是影響我國公民行政參與的重要因素

(一)信息公開是公民行政參與的當然要求和必要前提

政府信息公開，是指政府機構通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的信息。政府信息公開是人民主權的內在要求，是現代政府的一項職責和義務。政府信息公開的實質，從政府角度而言，就是提供信息服務；從公民的角度而言，就是實現其知情權利。政府信息公開是現代法治國家確認并從法律上接濟“知的權利”(知情權、信息權)的結果。信息公開法律制度是基于公民享有知情權而建立的，信息公開制度是對知情權的具體化。在國外，政府信息公開不僅是一項法律、一項制度，更是一項基本的原則。

公民行政參與與信息公開密切相關。一方面，從行政程序上講，如果沒有參與，公開充其量只是讓行政相對人知曉而已，行政相對人還只是“可知而不可為”，其民主權利依然無法真正實現。另一方面，公開政府信息，是實現公民行政參與的必要途徑，是公民行政參與權利落實的必然要求。同時，它也是行政合同、行政獎勵、行政給付等新型行政方式運用的前提和基礎。沒有政府信息公開，不可能有公民參與，什么事情都“暗箱操作”，公民想參與也很難。美國司法部長克拉克說過：“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。”參與的前提是了解，公民只有在充分、確實了解政府活動的基礎上才能有的放矢，有效參與國家和社會事務的管理，使自己的主體地位得到彰顯，使自身的利益得到維護和增進。無論是為了有效地參與行政管理，還是為了保護自己的合法權益，公民都需要了解行政機關的情況，特別是行政機關內部規章制度的信息和涉及本人切身利益的資料。而公民對政府的了解程度以及參與行政的程度，在很大程度上則取決于政府公開化的程度。因為政府掌握著主要信息傳播渠道并基本壟斷信息來源，公民很大程度上只能獲得經過過濾和處理的信息，這必然在一定程度上限制了公民的認知和判斷。政府信息的客觀、公正以及盡可能充分地公開可以幫助公民對行使行政權的整個過程予以全面監督和客觀評判，化解公共利益與公民利益的沖突，同時更有助于與公民進行對話，做出價值偏好性的選擇，激發公民積極參與行政的熱情。

(二)信息公開不夠制約公民行政參與在我國的發展

雖然這些年來我國公眾行政參與有了長足的發展和進步，但是就整體上來說，現階段我國公民行政參與遠未適應公共管理發展的客觀需要，具體表現在以下幾方面：公民參與的必要性還遠未能達成共識；真正出于自主意識自愿參與的公民參與率低，且現有的公民參與行為具有隨大流的從眾性；公民行政參與的廣度和程度均有限，公眾參與的效果幾乎完全取決于掌握公共管理權限的主政者的價值取向和綜合素質；公眾參與的機制不夠完善，還缺乏公眾參與的制度化，即程序化、組織化和法定化，公民參與往往流于形式；公民參與的能力不足等。從目前參與的特點來看，社會性或問題性參與居多，高層次的政治參與較少；動員性參與較多，自主性參與較少；手段性參與多，目標性參與少；行政決策過程參與較少，行政實施過程參與較多。當代公民的民主參與存在著諸多障礙，馬塞·哈爾指出公民缺乏教育、公民冷漠以及公民與代表之間的斷裂是阻礙民主參與的三大障礙。而對于當代中國的國情而言，公民行政參與的困境除了來自一些社會條件的限制，比如經濟、文化發展水平相對滯后，公民參與物質條件差；我國公民社會的發展尚處于萌芽狀態之下，自治組織程度低；公民文化缺失，公民缺少正確的政治主體意識和當家作主的參與意識等，在很大程度上則是由于制度、法律保障的嚴重不足，其中就包括政府信息公開法律制度的缺失。目前阻礙公民行政參與的重要因素之一是公民與政府之間的信息不對稱，導致公民與政府間缺乏信任。公民參與應當是在信息公開基礎上的自愿參與。筆者認為，就政府方面來看，政府信息公開不夠是造成我國公民行政參與不足的一個重要原因。

在我國，政府信息公開的實踐始于政務公開。自1978年經濟體制改革與經濟開放以來，中國社會整體日趨開放。伴隨政務公開在我國全面展開，行政公開和行政參與的理念正在逐漸滲透到我國立法、司法和行政實踐之中，政務公開已經成為各級政府提高行政管理水平、改善服務的重要內容。近些年來，我國社會基層普遍實行了以公開辦事制度為重點的政務公開、村務公開、檢務公開、警務公開、審務公開等。政府信息公開是政務公開的核心內容。中央政府部門和地方黨政機關在政府信息公開工作中相繼開展了不少成功的實踐，出臺了一系列法規文件，并在實踐中積累了有益的經驗。資料顯示，到2005年12月全國已累計有28個不同層級的地方政府制定了政府信息公開方面的規定，還有不少地方政府正在制定過程之中，如浙江省、陜西省等。實踐中已經或正在推行政府信息公開的具體做法也很多，如新聞發言人制、聽證制、公示制、通知制等等。但是，就總體上而言，政府信息公開情況并不盡如人意。目前存在的問題主要是：(1)絕大多數地方對政府信息公開的要求還處于政策層面，信息公開程度不高。實際上，政府及其工作部門所掌握的信息只有一小部分向社會公眾公開，絕大部分都是普通人一輩子都看不到的東西。有關資料表明，政府信息中的80％尚處于非公開狀態。(2)信息公開的隨意性較大，缺乏連續性，趕場、走形式問題較為嚴重。有些地方政府網站或政務公開欄，全是“政策法規”、“辦事程序”等，甚至用“會議通知”、“報紙摘要”來充數，即使公開了一些“財務支出”、“重點事項”等，也是無關痛癢的部分，對老百姓極為關注的重點、熱點問題，則一概回避。(3)信息公開多以行政權力為主導，而不是以信息權利需求為主導。想公開什么就公開什么，想啥時公開就啥時公開，行政部門和主管部門執掌著信息公開的主動權，廣大人民群眾只是政務信息公開的被動接受者。(4)信息公開的渠道單一、單向、質量不高，適用信息不多。多數地方和部門的信息公開只是事務性、程序性的公開，辦事結果的公開多，辦事過程、決策程序的公開少；事后公開多，事前、事中公開少；無關痛癢的內容公開多，民眾真正關心的信息公開少。不少地方的信息公開是單向公開，沒有與群眾建立起互動關系。公開欄上不見監督電話，政府網站上不設回復信箱，群眾對公開內容有意見沒法提。(5)公開與保密的關系難以把握。由國家保密局完成的一份調研材料稱，現階段政務信息公開與保密存在三大問題：一是信息公開范圍窄但保密范圍偏寬；二是有的部門具體保密范圍修訂不及時，一些明顯不屬于國家秘密信息，仍然在保密；三是在執行具體保密范圍時，隨意擴大范圍，把不應當確定的事項確定為國家秘密。(6)獲取信息代價較高，甚至出現行政信息商業化現象。(7)信息公開各自為政，政府各部門間缺少一個主管和協調的機構。

目前我國在推行政府信息公開的道路上，面臨三大潛在阻力。第一，政府部門體制尚未完全理順。部門割據、個人利益至上，現在不光是不愿意透露給公眾，就是部門之間的信息都達不到有效的溝通。政府信息資源的公開實質上是利益的共享與轉移，公開必然觸及一些人的利益，理所當然會遭到一些人的反對或抵制，包括公開地反對和消極怠工式的反對。第二，存在慣性問題。政府信息公開之所以在現實的操作中不盡如人意，原因或許出自具體的工作人員，也或許是傳統行政的慣性和惰性使然。再好的制度也要靠人來執行。政府信息公開是一種觀念的革命。過去，在我們習慣的經驗和思路中，政府是管理者，而百姓、企業及與政府相對的整個社會則是被管理者。“民可使由之，不可使知之”的封建觀念根深蒂固，被管的人自然沒資格要求了解更多的信息。這種觀念的轉變不是短時期就能夠完成的，甚至不能依靠政府官員自覺的行為。第三，信息公開是需要成本的。實施政府信息公開并不是沒有成本的一項制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。公共閱覽地點的設立、相關設備的配置、市政府公報的發行等等，都需有政府的投入。沒有這種投入，政府信息工作還是形同虛設，無法實現。

三、推進政府信息公開工作，擴大公民有序行政參與

(一)樹立現代行政理念，強化信息公開觀念，培育公共部門的透明文化

“公民為顧客”、“顧客至上”、“向市民交代”等服務行政的理念是現代行政法治社會的主流價值觀，也是政府信息公開制度賴以維持的思想基礎。公民重視“信息公開”，事實上是對自身權利的覺醒和爭取；政府重視“信息公開”，則是對自身角色的準確定位和對公民權利的尊重。公開本身不是目的，而只是一種手段和形式，通過公開，促進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，推進民主與法制建設，維護私人的合法權益和公共利益，這應是公開的出發點和最終歸宿。在我國，政府信息公開工作具體主要靠政府機關來推動。在推進政府信息公開的過程中，需要各級政府始終把轉變觀念放在重要位置，樹立服務行政觀念，將官本位、政府本位、權力本位的管理理念轉變為公民本位、社會本位、市場本位的治理理念，著力建設透明文化，才能談得上真實有效的信息公開問題。主要包括以下兩個方面：一是破除恩賜觀念，樹立服務意識，必須認識到政府信息公開是自己應當作為的份內之事。二是應當讓透明成為一種行政慣性，拋開應付式的政策觀念，加強透明文化意識。

(二)建立信息公開的外部監督機制。為促使行政機關切實履行信息公開的義務，除了政府信息公開主管機構或主管官員應對各部門進行定期或不定期的檢查外，一方面有必要通過立法設立外部監督機制。其中，通過《監督法》的制定，明確規定人大對行政機關的監督程序與機制可以實現對行政公開的有效監督；通過《新聞法》的制定，對記者的采訪權予以明確保障，可以間接地促使官方信息的公開，從而使公民的知情權得以實現。另一方面，信息公開也要建立責任追究機制，可通過社會監督，把群眾對公開內容是否滿意，列入政府部門及其領導班子工作評議，每年進行考核評議，對不認真推行信息公開制度和在信息公開中弄虛作假、侵犯群眾民主權利、對群眾反映的問題不及時查處的，追究有關人員責任。

(三)制定一部有關信息公開的法律。政府信息公開不是一種簡單的辦事制度，需要通過法律把它作為一個法定的義務。根據制度經濟學觀點和現代法治理念，法律環境和制度平臺的缺失直接使政府信息公開工作處于無本之木、無源之水的境地。政府信息公開必須納入法治的軌道，以法律制度作為其運行的保障，否則信息公開就可能流為空談。制定信息公開法，規制政府信息公開活動，這是世界上許多國家通行的做法。世界上第一部現代意義上的信息公開方面的法規是1967年美國頒布的《信息自由法》。到目前為止，世界上已經有近50個國家制定了信息公開法。在全球化的影響下，制定信息公開法已經成為世界性潮流。到目前為止，我國政府信息公開僅限于地方政府層面，尚無全國統一的相關法規，同時，現有法律關于信息公開的具體規定很零星，分散在《檔案法》、《保密法》、《反不正當競爭法》、《統計法》等有關法律、法規之中。由于政府信息公開缺少法律上的保障，使得人民無法有效地實施權利，而行政機關又可以以沒有義務為由而拒絕公開。目前，《政府信息公開條例》已被列為國務院2006年一類立法計劃，走上了立法軌道。但政府信息公開僅有條例還是不夠的，縱觀世界各國的政府信息公開立法，幾乎無不以法律的形式出現，行政法規層次上的規范只能是一種過渡，鑒于目前政府對政府信息資源供給的獨占性和信息的人為限制，應盡快制定一部統一的政府信息公開法律。

(四)加快政府信息化建設步伐，創新公開形式。一項有效的政府公開規定應采取多種方式來公開相關信息，以方便不同群體獲得相對平等的服務。一般而言，公開方式包括諸如政府公報、新聞會、新聞媒介、信息欄、政府網站以及設立專門的信息服務中心等。現代信息技術的發展為政府信息公開提供了相對便捷的途徑。從上世紀末起，我國就開始大規模推動政府上網，1999年被稱為“政府上網年”。至今，從中央各部委到縣級以上政府，全國各級政府門戶網站已有上萬家。與西方發達國家一些政府網站相比，我國各級政府網站間的互聯互通程度、服務功能和互動性等方面還有待改進。政府網站已經成為當今信息公開的新的經濟、快捷而有效的方式。網上信息公開成本低、內容全、獲取方便，并且具有互動性，具有巨大的優勢，代表著信息公開的未來發展趨勢，其地位和作用越來越重要。

(五)從組織上落實政府信息公開的工作。任何一項工作的順利開展都依賴一個組織機構，政府信息公開工作也不例外。沒有專門的人，沒有固定的職位，政府信息公開也是做不好的。西方許多國家在政府信息公開化方面設立有“首席信息官”和“信息公開委員會”。“首席信息官”相對獨立，擔負整合信息資源，監督政府進行信息公開任務。“信息公開委員會”是為公眾提供更多救濟途徑而設立的一個非常設性合議制機構。政府各部門的“首席信息官”都是委員會的委員，另一些則由有威望的專家、學者擔任，全都是兼職。

(六)完善有關保密的法律法規。修改有關保密的法律法規，其目的在于科學界定公開與保密之間的關系，協調公開和保密之間有可能存在的沖突和矛盾。信息公開要受到現行法律法規(如保密法)的限制和政府權衡利益時自由裁量權的限制。行政自由裁量權是“決策者所擁有的機動行為的機會。”(《布萊克維爾政治學百科全書》P216)。現行的《保密法》在諸如確定密級、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設置上已遠遠落后于實際發展的需要，獎勵措施和嚴格的法律責任也使得行政機關對某一具體信息可能更傾向于保密事項。另外，我國《檔案法》原則規定國家檔案保存30年后才允許向社會開放，這實際上限制了政府信息公開。建立政府信息公開法律制度，完善配套制度的建設是十分必要的。這就需要有關部門對保密法、檔案法做出相應修改。從目前來講，制定專門的信息公開法，仍然須待時日，但是，作為一種替代，通過修改保密法等法律來保證公民的知情權，應是一個現實的選擇。

(七)建立行政機關會議信息公開制度，明確劃定必須公開和豁免公開的政府會議信息。在政府信息中，會議信息是其重要組成部分。行政機關會議信息公開制度主要包括以下內容：舉行公開會議的適用范圍；會議公開的內容；舉行公開會議的程序、說明會議不公開的理由；司法機關的審查。