從缺到有高校教育財(cái)政的政府責(zé)任

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[摘要]20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)高等教育財(cái)政陷入了困境,原因包括規(guī)模擴(kuò)大過快、制度不健全等因素,但政府同樣承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。當(dāng)前高等教育財(cái)政中政府責(zé)任缺位體現(xiàn)在投資責(zé)任缺失和轉(zhuǎn)移、效率與公平問題突出、法制建設(shè)滯后、多元籌資缺乏政策供給和中介組織發(fā)展緩慢等方面。可通過增加公共財(cái)政投入、促進(jìn)制度變遷、開源與節(jié)流并重、加快高等教育財(cái)政法制化進(jìn)程、培育和管理中介組織以及建立高等教育財(cái)政問責(zé)制等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的回歸.

[關(guān)鍵詞]高等教育財(cái)政;政府責(zé)任;缺位;歸位

Abstract:Since1990\’s,highereducationfinanceinChinahasbeeninamess.Thereasonslieintheex-cessiveexpansionandimperfectsystem,andthegovernmentbearsaninescapableresponsibility.Theab-senceofgovernmentresponsibilityincurrenthighereducationfinanceismanifestedinthefollowingways:theabsenceofinvestmentduty,

thestrikingequityandefficiencyproblem,thebackwardlawconstruction,theslowprogressinintermediaryorganization,andsoon.Tomakegovernmentresponsibilitybe

present,itisnecessarytoincreasepublicfinancialinvestment,topromotesystemreform,tolayequalstressonopensourceandreducingexpenditure,toacceleratethe

institutionalizationofhighereducationfinance,andtoestablishtheaccountabilitysystemofhighereducationfinance.

Keywords:highereducationfinance;governmentresponsibility;beingabsent;beingpresent

一、前言高等教育的發(fā)展,離不開必要的財(cái)政保障,正如美國(guó)著名的教育行政學(xué)家羅森庭格所言:“學(xué)校經(jīng)費(fèi)如同教育的脊椎”。高等教育財(cái)政,指的是在發(fā)展高等教育事業(yè)中,有國(guó)家(政府)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、私人等參與的一種分配關(guān)系,它代表著國(guó)家利益在某種程度上向有關(guān)高等教育機(jī)構(gòu)撥付經(jīng)費(fèi)、調(diào)控高等教育的經(jīng)費(fèi)開支,并通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段管理和發(fā)展高等教育事業(yè)[1]。

改革開放30多年來(lái),我國(guó)高等教育財(cái)政仍然處于不寬裕狀態(tài),其中固然有1999年開始的高校擴(kuò)招、高等教育財(cái)政制度不健全等因素制約,但更主要的是政府責(zé)任的缺位。作為大學(xué)的行政管理者和公立大學(xué)舉辦者,政府對(duì)大學(xué)具有與其角色相應(yīng)的控制權(quán)力,根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,“權(quán)力就是責(zé)任,有權(quán)必須盡責(zé),權(quán)力與責(zé)任必須對(duì)等”[2],高等教育的產(chǎn)品性質(zhì)也決定了政府在高等教育中具有不可推卸的責(zé)任。而最近《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的全面提高高等教育質(zhì)量,2020年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%的目標(biāo),更是對(duì)未來(lái)我國(guó)的高等教育財(cái)政賦予了更大的使命。因此,如何實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政中政府責(zé)任的歸位將是我國(guó)政府落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略和教育優(yōu)先地位的重要命題.

二、高等教育財(cái)政中政府責(zé)任的缺位現(xiàn)狀1·政府投資責(zé)任缺失,存在轉(zhuǎn)移現(xiàn)象我國(guó)高等教育發(fā)展的基本國(guó)情是窮國(guó)辦大教育,以占世界公共教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)1·4%的財(cái)力支撐著占世界教育人口22·9%的龐大教育系統(tǒng)。雖然高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段,2009年高等教育在學(xué)人數(shù)總規(guī)模2979萬(wàn)人,毛入學(xué)率提高到24·2%,居世界第1位[3],但是經(jīng)費(fèi)短缺問題一直懸而未決,法律規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”和占GDP4%的目標(biāo)尚未真正兌現(xiàn),政府的執(zhí)行力和公信力飽受質(zhì)疑.

政府財(cái)政投入能力和意愿的不足,容易導(dǎo)致政府財(cái)政責(zé)任的轉(zhuǎn)移。首先是財(cái)政責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移.

就實(shí)質(zhì)而言,“國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任向社會(huì)轉(zhuǎn)移根本不是想要確保服務(wù)有更好的質(zhì)量和有更大的效率,也不是想要確保由這些特征所規(guī)定的用戶有更廣泛的參與,在某些場(chǎng)合,這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移正在被歸結(jié)為單一的財(cái)政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移”[4]。其次,財(cái)政責(zé)任向高校轉(zhuǎn)移,造成高校負(fù)債現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)各類高校潛在負(fù)債規(guī)模總計(jì)在5000億元左右,巨大的還貸壓力影響了高校的正常發(fā)展.

2·高等教育財(cái)政的效率與公平問題突出基于公共財(cái)政的本質(zhì)特征和高等教育的產(chǎn)品屬性,公平應(yīng)該是資源配置的最基本原則與核心理念;而效率作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下資源配置的核心原則,在政府投入有限的情況下也必須予以關(guān)注。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯說過,“或許這正是為什么它們互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道”[5]。但現(xiàn)實(shí)中兩者因無(wú)法兼顧而可能導(dǎo)致同時(shí)失靈.

政府對(duì)高等教育財(cái)政效率的關(guān)注緣于公共資金的短缺,誠(chéng)如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》一書中所指出的,“即使最富裕的國(guó)家也不可能提供普及高等教育所需的經(jīng)費(fèi)……我們面臨的問題是怎樣合理地分配有限的剩余資源”[6]。當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政的效率狀況堪憂。首先,教育預(yù)算長(zhǎng)期處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離狀態(tài),級(jí)次較低,造成預(yù)算約束軟化和經(jīng)費(fèi)使用的宏觀效益不高。其次,財(cái)政撥款體制亟待改進(jìn)。當(dāng)前實(shí)行的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式缺乏效率,按生均成本而不是邊際成本撥款容易刺激高校盲目擴(kuò)大規(guī)模。此外,教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不高。高校由于受“單位制”的路徑依賴、“小而全”辦學(xué)格局及財(cái)務(wù)制度不健全等因素制約,原本短缺的高等教育經(jīng)費(fèi)未盡其用.

社會(huì)公平正義是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),對(duì)于發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的高等教育財(cái)政來(lái)說,遇到最突出的問題就是不公平現(xiàn)象加劇。一方面,高等教育財(cái)政投資不平衡。由于現(xiàn)行高等教育管理體制和分級(jí)財(cái)政體制對(duì)政府投資責(zé)任的劃分不清,造成了央屬院校與地方院校的校際投入差異以及東部較發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部較落后地區(qū)的地區(qū)投入差異。另一方面,學(xué)生資助體系不完善。“獎(jiǎng)、勤、補(bǔ)、減“不僅數(shù)額小,而且覆蓋面窄,居于核心的助學(xué)貸款制度也因存在還款風(fēng)險(xiǎn)等問題有待改進(jìn)。在這種情況下,一直居高不下的學(xué)費(fèi)不僅成為低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān),甚至成為一些家庭致貧的關(guān)鍵因素.

3·高等教育財(cái)政法制建設(shè)滯后改革開放以來(lái),我國(guó)已建立了高等教育法律體系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路,但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和高等教育發(fā)展特別是高等教育財(cái)政改革的需要,政府的法制建設(shè)已顯窘迫。在立法方面,目前有關(guān)高等教育財(cái)政的規(guī)范大多來(lái)自于《教育法》、《高等教育法》等的指導(dǎo)性和概括性規(guī)定,缺乏一部真正意義上規(guī)范高等教育財(cái)政法律關(guān)系的專門法,導(dǎo)致問責(zé)時(shí)的無(wú)法可依。其次,在執(zhí)法方面,政府執(zhí)行力亟待加強(qiáng),許多已經(jīng)頒布實(shí)施的法律法規(guī)沒有得到真正落實(shí),有法不依、有法難依現(xiàn)象嚴(yán)重,如《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”至今尚未落實(shí)。而在現(xiàn)代民主政治條件下,依法治國(guó),更強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的守法。所以,是否要求并做到讓政府守法,才是衡量法治社會(huì)的一個(gè)重要試金石[7].

4·多元籌資機(jī)制缺乏政策供給政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則,是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[8]。在當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政投入能力不足的情況下,多元化籌資渠道已成為其必然選擇,而能否開拓多元化渠道,有效的政策供給是關(guān)鍵.

在社會(huì)層面,隨著政府治理模式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)力量逐漸覺醒,社會(huì)參與高等教育事務(wù)的意識(shí)和能力提高,但政府一直缺乏積極的回應(yīng)。從捐贈(zèng)來(lái)看,我國(guó)雖早已頒布了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》,但出臺(tái)的優(yōu)惠政策并未達(dá)到預(yù)期激勵(lì)效果,捐贈(zèng)占高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的比例很小且不穩(wěn)定。從投資辦學(xué)來(lái)看,雖然近年來(lái)民辦高校發(fā)展迅速,但資本對(duì)利潤(rùn)的追逐與法律“不得以營(yíng)利為目的”辦學(xué)的規(guī)定相悖,這導(dǎo)致民辦高校在撥款、融資、產(chǎn)權(quán)等方面無(wú)法得到政府的公平對(duì)待。在高校層面,在產(chǎn)學(xué)研一體化成為高校創(chuàng)收主要突破點(diǎn)的背景下,政府在校辦企業(yè)的上市、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策卻很少,高校“造血”缺乏良好的政策支持.

5·扶持高等教育中介組織發(fā)展力度不夠高

等教育中介組織是介于政府、高校與個(gè)人之間的組織形式,在高等教育財(cái)政中它所承擔(dān)的功能主要是政府的“額外負(fù)荷”,如信息咨詢、財(cái)政撥款、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督、教育質(zhì)量評(píng)估等。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明,培育高等教育中介組織,在政府與高校之間設(shè)置一個(gè)“緩沖器”,有利于實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政的公平與效率。近年來(lái),隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的發(fā)展,各種性質(zhì)的教育中介組織如雨后春筍般出現(xiàn),但受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成較晚、市民社會(huì)還欠成熟、教育行政相對(duì)集權(quán)等因素影響,總體發(fā)展不足,特別是承擔(dān)高等教育撥款、評(píng)估、監(jiān)督等職能的中介組織更是發(fā)展緩慢。政府作為我國(guó)高等教育中介組織的推動(dòng)者,需要為其提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境,而我國(guó)政府在這方面的支持非常有限.

三、高等教育財(cái)政中政府責(zé)任歸位的路徑1·增加公共財(cái)政投入“如果希望大學(xué)或任何其他的高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的變革和進(jìn)步作出顯著貢獻(xiàn),則國(guó)家和整個(gè)社會(huì)不應(yīng)將高等教育只看作是公共預(yù)算的負(fù)擔(dān),而更應(yīng)是增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)文化發(fā)展和增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的一項(xiàng)長(zhǎng)期投資……結(jié)論是,為了確保高等教育的教育、社會(huì)和制度使命的完成,對(duì)高等教育的公共資助仍然是必要的”[9]。政府作為社會(huì)公共利益的代表和教育投資的最大受益者,理應(yīng)承擔(dān)起高等教育財(cái)政的主要投入責(zé)任。從需求角度來(lái)看,高等教育的發(fā)展、高等教育質(zhì)量的提高以及教育公平的維護(hù)都需要足夠的財(cái)政支持;從政策角度來(lái)看,《高等教育法》、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》等明文規(guī)定了以政府為主的教育財(cái)政體制以及投入責(zé)任。因此,政府必須穩(wěn)步增加公共財(cái)政投入,保持高等教育財(cái)政的穩(wěn)定.

2·促進(jìn)高等教育財(cái)政的制度變遷制度變遷是指創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而進(jìn)行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整,實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程[10],分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。我國(guó)高等教育財(cái)政制度改革屬于一種自上而下推進(jìn)的強(qiáng)制性變遷,政府始終扮演著“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色.

首先,促進(jìn)有利于提高效率的制度變遷。一是改革高等教育財(cái)政預(yù)算管理制度。預(yù)算改革思路是實(shí)行教育主管部門參與預(yù)算編制,將教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算由款級(jí)上升為類級(jí)并單列;同時(shí),推行教育預(yù)算公開,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。二是建立高等教育基金制。在我國(guó)建立高等教育基金制的呼聲由來(lái)已久,《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出:“……改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法,逐步實(shí)行基金制。”其次,促進(jìn)有利于維護(hù)公平的制度變遷。一是建立健全高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府稅源不同而導(dǎo)致的支出非均等性,雖然能精確地反映地區(qū)收入和財(cái)富分布的真實(shí)情況,但中央政府至少要試圖去使地區(qū)或

地方轄區(qū)間的教育費(fèi)用支出均等化[11],以保證財(cái)力薄弱地區(qū)居民享有同等的受教育機(jī)會(huì)和高等教育質(zhì)量。二是要完善學(xué)生助學(xué)貸款制度。除政府提供擔(dān)保、健全個(gè)人信用制度、引入延期支付等措施外,當(dāng)務(wù)之急是要逐步推廣生源地助學(xué)貸款.

3·開源與節(jié)流并重路絲·E·韋伯提出,大學(xué)要在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì),必須拓寬資金來(lái)源渠道,積極尋找政府投入和學(xué)費(fèi)收入之外的其他財(cái)政來(lái)源,如建立捐贈(zèng)基金、密切與企業(yè)合作以獲取研究經(jīng)費(fèi)等,同時(shí)把握好學(xué)校的支出預(yù)算,有效地分配資金[12]。因此,當(dāng)前我國(guó)政府籌劃高等教育財(cái)政,應(yīng)堅(jiān)持“開源”與“節(jié)流”并重.

首先,積極拓展籌資渠道。為保證高等教育財(cái)政資金的充足,政府必須在發(fā)揮主渠道作用的同時(shí),通過政策引導(dǎo)建立起多元化籌資的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于社會(huì)資源參與,國(guó)家要通過適當(dāng)?shù)亩愂照吆拓?cái)政政策予以鼓勵(lì)和引導(dǎo):一方面,要給民辦學(xué)校同等的地位和待遇;一方面,給予捐資助學(xué)人稅收優(yōu)惠[13].

通過完善和規(guī)范資本市場(chǎng),運(yùn)用舉辦教育銀行、發(fā)行彩票、BOT項(xiàng)目等手段籌集教育基金。此外,政府還必須為校辦企業(yè)提供金融、土地、信息等支持,推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化,鼓勵(lì)高校自主創(chuàng)收.

其次,提高經(jīng)費(fèi)使用效益。我國(guó)高等教育改革一方面通過“調(diào)整、共建、合作、合并”理順了高校管理體制,另一方面通過提高高校生均規(guī)模和教學(xué)資源利用率,節(jié)約了大量教育經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前,政府必須在保證高校的財(cái)政自主權(quán)的同時(shí),引導(dǎo)高校樹立節(jié)約型高校理念,通過進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推動(dòng)人事制度和收入分配制度以及內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度改革來(lái)提高經(jīng)費(fèi)使用效益.

4·加快高等教育財(cái)政法制化進(jìn)程財(cái)政活動(dòng)的法制性既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政的要求,又是現(xiàn)代公共財(cái)政的重要特點(diǎn)[14]。政府的財(cái)政活動(dòng)必須置于法律的約束之下。在立法方面,可修改現(xiàn)行《預(yù)算法》,并制定《教育投入法》,健全我國(guó)教育財(cái)政法律體系,同時(shí),隨著近年來(lái)“政府立法”趨勢(shì)的加強(qiáng),各級(jí)政府應(yīng)加快教育財(cái)政法規(guī)制訂工作,通過立法形式將各級(jí)政府的高等教育財(cái)政投資責(zé)任以及劃分、落實(shí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求、多渠道投融資主體的合法權(quán)益等內(nèi)容予以明確。政府有沒有執(zhí)行力和公信力,最重要的是能不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,全面推行依法行政.

5·積極培育高等教育中介組織在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,高等教育中介組織的發(fā)展已相當(dāng)完善和成熟,已與政府一道成為高等教育多中心治理網(wǎng)絡(luò)的重要一極。作為溝通政府與高校的橋梁和紐帶,加快我國(guó)高等教育中介組織的發(fā)展對(duì)高等教育財(cái)政改革至關(guān)重要。第一,加快職能轉(zhuǎn)變.

高等教育中介組織的產(chǎn)生源于政府向社會(huì)和市場(chǎng)的分權(quán),在建設(shè)有限政府的背景下必須把應(yīng)由中介組織承擔(dān)的服務(wù)功能從政府的行政職能中剝離。第二,維護(hù)高等教育中介組織的獨(dú)立地位。正如弗蘭斯·范富格特所說,“一個(gè)緩沖組織與政府和高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系可以看作交換的關(guān)系,和兩個(gè)方面討價(jià)還價(jià),即同政府討價(jià)還價(jià),又同院校討價(jià)還價(jià),它必須在兩個(gè)方面都有合法性”[15]。第三,加強(qiáng)立法調(diào)控。目前我國(guó)還沒有專門的中介組織法,制定相應(yīng)的法律法規(guī)迫在眉睫。第四,政府給予一定的資金支持.

6·建立高等教育財(cái)政問責(zé)制度建設(shè)責(zé)任政府是過去20多年來(lái)各國(guó)政府改革和創(chuàng)新的目標(biāo)之一,問責(zé)制作為責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式,昭示著政府正從權(quán)力走向責(zé)任。建立責(zé)任政府的首要標(biāo)志是財(cái)政問責(zé)制的確立,民眾一旦對(duì)政府財(cái)政資金的支出事宜提出質(zhì)疑,作為被授權(quán)方的政府須如實(shí)作答,若發(fā)生錯(cuò)誤則須依照法律規(guī)定和法定程序予以糾正。“如果缺少財(cái)政問責(zé),政治問責(zé)就是空的,民主法治也就是空的,沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”[16]。因此,引入財(cái)政問責(zé)制將是我國(guó)高等教育財(cái)政制度的一大創(chuàng)新.

問責(zé)先要明責(zé),問責(zé)的前提是在不同的部門與職位之間有嚴(yán)格的職責(zé)劃分,沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度無(wú)疑是一種擺設(shè)。其次,要整合問責(zé)主體,實(shí)現(xiàn)同體問責(zé)與異體問責(zé)的有機(jī)結(jié)合。最后,要完善問責(zé)制度體系。當(dāng)前我國(guó)缺乏全國(guó)性的專門問責(zé)法律和制度,在高等教育財(cái)政領(lǐng)域更是如此,因此,必須通過建立健全有關(guān)法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的剛性化和規(guī)范化.

四、結(jié)論21世紀(jì)高等教育的發(fā)展需要更多的改革和責(zé)任,高等教育財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)組成部分,政府更是責(zé)無(wú)旁貸。當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙轉(zhuǎn)型時(shí)期,政府與社會(huì)、大學(xué)關(guān)系重構(gòu)產(chǎn)生的諸多問題導(dǎo)致了高等教育財(cái)政中政府的權(quán)力“越位”與責(zé)任“缺位”并存。實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任從缺位到歸位的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府的高等教育財(cái)政管理模式,引入社會(huì)、市場(chǎng)、高校、學(xué)生(家庭)等來(lái)共同治理。當(dāng)然,這里的治理并非一般意義上的治理,而是良好的、有效的治理即善治。“良好的政府不是一個(gè)奢侈品,而是非常必須的。沒有一個(gè)有效的政府,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[17]。因此,高等教育財(cái)政中政府責(zé)任從缺位到歸位的過程并不僅僅是簡(jiǎn)單的責(zé)任回歸,實(shí)質(zhì)是一個(gè)政府責(zé)任優(yōu)化的過程.

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