公民提起行政公益訴訟探究論文

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前言

在當代中國的司法實踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或相對人。由于在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內還沒有明確關于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。

相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結果。可是，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時，在有關國家機關既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時，在現(xiàn)行法律框架內，為保障和“擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的正確實施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益”（中國共產黨“十六大”報告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)，現(xiàn)實依據(jù)是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國的社會需求、文化傳統(tǒng)、實際國情推進我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。

本文主要利用實證研究、個案分析、文本分析、邏輯推導、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對公民行政公益訴訟進行比較系統(tǒng)的探討：包括公民行政公益訴訟應得到司法救濟；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結論。

第一章行政公益訴訟的概念及其特征

為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進一番探討，為討論的進行鋪就一個平臺。

第一節(jié)公共利益的界定

“公共利益”或叫“公益”（PublicWelfare）是有關社會公眾的福祉和利益，或指屬于社會的，公有公用的利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，而是全體社會成員利益的綜合體。

在我國現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中，涉及到的相關概念除“公共利益”外，還有“社會利益”，“社會公共利益”，“國家整體利益”等類似概念，表達基本相同的含義。例如，有關公共利益的規(guī)定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規(guī)定國家對土地實行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規(guī)定其立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”，《著作權法》第四條規(guī)定著作權人行使著作權時“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規(guī)定“為了公共利益的目的”可以對專利權實行強制許可，等等；有關社會利益的規(guī)定如《憲法》第五十一條規(guī)定公民在行使自由與權利時，不得損害“國家的，社會的，集體的利益和其它公民合法的自由和權利”;有關社會公共利益的規(guī)定如：《民法通則》第七條規(guī)定民事活動的基本原則之一是“不得損害社會公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規(guī)定了訂立合同應遵循“不得損害社會公共利益”的原則，“違反社會公共利益”的合同無效。此外，《票據(jù)法》、《證券法》等也均對社會公共利益作出了相應的規(guī)定。《立法法》第四條用“國家整體利益”來表達這一概念，該條規(guī)定“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”。

從以上分析我們可以得出三個結論：第一，公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益等在本質上并無根本的區(qū)別，它們既區(qū)別于社會成員個體的利益，又區(qū)別于少數(shù)集團的利益；第二，公共利益、社會整體利益是對個體權利的一種限制，維護公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會公共利益是社會個體成員從事各種活動的一項基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當社會公共利益受到損害或侵犯后，通過訴訟途徑來予以救濟和保護。這是符合我國的立法的指導思想的。

第二節(jié)公民行政公益訴訟的概念

公民行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清晰。

為了對其界定有一個清晰的認識，可以從兩個方面來理解這個概念：

一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者認為我國目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當自己的合法權益受到侵害后提起的訴訟。可見提起私益訴訟是當事人的一項法律上的權利，當事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關系，只是基于“公益心”而提起。根據(jù)違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經濟公益訴訟，行政公益訴訟，勞動公益訴訟等。我國當前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點和漏洞，無疑不利于社會的長期發(fā)展和進步。例言某企業(yè)超標排污，而行政機關不依法作為，在我國實行依法治國，公民權利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對社會公共利益的維護，必然會對我們整體社會的發(fā)展造成極其消極的影響。

公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。”意大利法學家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害或被公認為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權。”

大陸法系國家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，客觀訴訟指的是對行政機關違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監(jiān)督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應用。

日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟，與直接請求有關的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關和公共性權利機構的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。但傳統(tǒng)理論并不認可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據(jù)是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護社會公共安全，而非具體保護每個人的利益，從控制結果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會公益侵害愈加惡化及行政權力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。

法國的越權之訴，一般認為性質上屬于客觀訴訟。他是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。只要申訴人認為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權之訴，如果第三人因為違法的行政決定受到直接的利益侵害時，亦可提起。行政法治原則最切實的保障正是公民有權提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。

現(xiàn)代的公益訴訟的創(chuàng)始國是美國。美國的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團體乃至個人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體；在環(huán)境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，國會通過制定法律，授權私人或社團為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關人訴訟，納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。“相關人訴訟是指私人不具當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院作出判決，責令行政機關履行其職務。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。”美國的“私人檢察總長制度”的要旨在于，在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。作為公民代表的立法機關就可以根據(jù)它的意愿把保護公共權利的任務委托給別人。“可以不委托給司法部長或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權力的行為，這同樣有了真實的爭議。憲法允許國會授權任何人（不論他是否政府官員）對有關爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公共利益也行。可以說，被授權的人是私方司法部長。”這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了很好的體現(xiàn)，典型的如清潔空氣法中創(chuàng)設的公民訴訟條款，其中規(guī)定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機關，公司和個人）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。

英國對公益的救濟相對保守，但在當事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發(fā)展趨勢總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進的。對此，上訴法院院長丹寧指出，“如果有充分的證據(jù)證明政府機關或權力機關濫用權利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執(zhí)行法律。我認為，這是一個重要的憲法原則。”

二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現(xiàn)出了這一概念具有廣泛的擴張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因為這不僅有利于鼓勵其提高當家作主，實施民主監(jiān)督的法律意識，而且其對損害社會公益之行為實施有效監(jiān)督的層面比任何一種監(jiān)督方式都要廣泛，有利于社會公益得到最大限度的保護。同時，當公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認為，如果被駁回起訴的原告向具有國家的法律監(jiān)督機關的人民檢察院反映、投訴、申請公訴，檢察機關經審查基本事實后認為被告構成損害社會公益行為時，可以也應該以國家公訴人的身份對相應行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機關申請，經檢察機關審查，認為被告損害社會公益的行為事實確實成立時，也可以而且應該以抗訴程序維護社會公益，同時也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導致嚴重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時，發(fā)現(xiàn)公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應由法院直接或由其告知原告將相關行政主體追加為共同被告。判令相關行政主體承擔相應責任，并責成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當公民提起行政公益訴訟的訴權依法不能實現(xiàn)時，檢察機關則可以視具體情形和相應法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因為公共利益由于權利主體抽象，產權模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權來保護公共利益。這樣當公共利益受到損害時，

法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。

第三節(jié)公民行政公益訴訟的一般特征

關于行政公益訴訟的概念，我國尚無權威的論述，但是筆者認為可以從以下幾個方面來把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個特征：

第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關系，這是最為本質的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護個人、法人或其它組織自身的合法權益。公民行政公益訴訟則是維護公共利益、國家利益和社會整體利益。為此，逐步而有序的擴大公民依法行使訴訟權利，有利于使侵

害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護。

第二，范圍上。現(xiàn)行的行政訴訟法未承認公民行政公益訴訟，從而將影響社會公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應為排除在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關系人、相對人，但同時也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、

怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在這里需要注意的是，在有直接利害關系人的情況下，要區(qū)分是否只侵害了其私益，還是同時侵害了公共利益，這一點在后面尚有涉及。

第三，訴訟標的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現(xiàn)實的損害，也可能違法行為還未能造成現(xiàn)實的損害。我國現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現(xiàn)實的損害事實為依據(jù)，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國家和社會公共利益的結果，都可以被起訴。這樣做是因為違法行為既然針對的對象是國家或社會公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會帶來嚴重后果。如重大財產損失，不特定多數(shù)人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵防微杜漸，盡可能地減輕違法行為所帶來的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

第四節(jié)公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區(qū)別

公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現(xiàn)在法律關系方面的區(qū)別。民事訴訟的原告是指因民事權利發(fā)生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其合法權益或者與原告發(fā)生權利義務爭議，被人民法院通知應訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時，以民事法律關系為基礎。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關系，即原告的合法權益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當因果關系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法

院起訴被告的訴訟。

而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強調原告是案件的直接利害關系人，只強調被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區(qū)別的一個特征。

第二章公民行政公益訴訟應得到司法救濟

第一節(jié)從現(xiàn)實案例看現(xiàn)行司法程序的不足

近幾年媒體報道了一些當事人在維護自身權益的同時，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農民葛銳在鄭州火車站掏錢入廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時間花4,000多元打贏了這場“3角錢”訴訟標的官司。還有河北律師喬占祥質疑2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無錫一市民起訴電信局擅自收取費的案件等等。這類案件在歷經曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非因為其帶有“公益”性質，而是案件的訴訟標的及其結果與原告的直接損失之間形成了因果關系。但筆者認為，這也應該認為是一種社會進步和司法嘗試，起碼是司法機關在給予公民尋求自身司法救濟的同時，又推進了公民“公益訴訟”的萌動。然而，還有以下另一類情形，卻更值得關注和思考，從中可以看出現(xiàn)行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實體法賦予公民民主監(jiān)督的權利無法在公益訴訟活動中得以體現(xiàn)。

一、新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。

2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當?shù)氐娜疑嫱饩频辍ＵJ為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。三位青年認為，缺乏國旗意識已經是國民的通病，酒店此舉不利于國旗神圣感的建立。結果，一家法院以國旗懸掛屬于政府管理范疇，原告沒有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動員他們撤訴。本案中三位青年維護“公益”的舉動無可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點。但法院的處理方式亦無違法之嫌。三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛確實違反了國旗法的規(guī)定，依法只能由當?shù)卣畬嵤┍O(jiān)督管理。當?shù)卣畬ζ洳蛔鳛閼袚熑巍５烤巩數(shù)卣止つ莻€職能部門管理國旗懸掛？政府對其不作為承擔何種責任，如何承擔責任，公民可否對因當?shù)卣蛩哪硞€職能部門的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？

二、王英訴某酒廠酒瓶不加警示標志案。

1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經濟、精神等損失共計60萬元。并且要求被告在酒瓶上標出“飲酒過量會導致人中毒或死亡┅”等警示標志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經濟援助，但拒絕在酒瓶上加警示標志。王英認為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標志，是為了廣大活著地消費者。

王英關于白酒警示標志的訴訟，雖然未將相應的行政主體列為被告，但從訴訟性質而言，應該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無疑沒錯。而王英的主張又符合維護社會公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應該得到司法救濟！

三、王日忠狀告稅務局不履行法定職責案

王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責任心。1994年以來，王日忠發(fā)現(xiàn)本單位以及下屬9個部門有偷漏個人所得稅等嚴重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級稅務部門多次舉報并反映該情況，結果不但未得到任何口頭或書面的答復，反而為舉報付出了沉重的代價。無奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務稽查義務，同時要求稅務局對他因舉報而遭受的巨大經濟損失給予補償和獎勵。但最后，法院卻并未支持王的請求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來，明明存在行政機關違法不履行義務，公民舉報無門卻又起訴無路，那又究竟由誰來追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責任？由法律賦予人民群眾的民主監(jiān)督權力因無法律程序方面的具體規(guī)定而成為空談。如果王日忠在本案被駁回起訴后，繼續(xù)向檢察機關舉報，即使在現(xiàn)行法律的框架內，至多也只能追究該案中偷漏個人所得稅自然人的偷漏稅刑事責任，這還要視其偷漏稅數(shù)額是否達到追究刑事責任的程度。這一問題就超出于本文討論的范圍。而對稅務機關不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責任而言，僅僅因為原告不是稅務機關稽查行為的相對人，難道因行政主體不作為導致?lián)p害國家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？

四，某畫家告文管會不作為案。

浙江一家娛樂公司承包一家文化館，并在門口張貼了帶有色情內容的廣告，同時在館內表演的節(jié)目也帶有色情性質。文化館對該公司的行為不聞不問，當?shù)卦S多居民對此深表不滿，當?shù)氐囊晃划嫾叶啻紊蠒幕^及其上級主管部門—地區(qū)文化事業(yè)管理委員會，要求娛樂公司搬遷，但一直沒有解決。無奈之下，這位畫家將其告上了法庭。法院審查后，該畫家不是直接的權益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規(guī)定上來看，法院的做法并無違法，但從社會的整體效益來看，影響卻是消極的。后來該法院向地區(qū)文管會提出了司法建議，地區(qū)文管委接受建議，責令文化館將娛樂公司搬遷。此案從法律的角度看，發(fā)人深省。由于司法建議本身不具強制執(zhí)行力，如果本案被告對該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態(tài)還會延續(xù)下去，直到適格的主體起訴。

以上四個案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著經濟水平的改善和公民文化素質的提高，公民的權利意識越來越覺醒，想運用訴訟的方式來解決行政機關的行為對社會公益的侵害，應該說這是我國法治的進步。與此形成鮮明對比的是，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》排除了無直接利害關系人和相對人作為訴訟主體，以致社會公共利益受到侵害時，缺乏保護和救濟手段。這從一個側面反映出我國現(xiàn)行司法制度設計還存在一些不足，隨著時代的進步和法治環(huán)境的變化，需要進一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。

第二節(jié)四個案例具有的共同訴訟特征

首先，原告起訴的目的主要是為了維護社會公共利益或社會整體利益，即具有“公益”性質。盡管可能也帶有某些個人目的，如要求得到一定補償或獎勵，甚至也不排除原告具有通過訴訟來使自己出名的動機。但這類訴訟與那種純粹為保護自身的私有利益不受侵犯的訴訟來說，其訴訟效果也具有保護國家、集體和其它公民合法權益的擴張性。

其次，雖然原告與本案可能具有間接的利害關系，但原告并非本案的直接利害關系人。在我國現(xiàn)有的行政訴訟的制度框架內，要求原告必須是本案的直接利害關系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，原告提起訴訟應當符合的首要條件是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民，法人或其它組織。雖然最高法院的司法解釋對當事人的起訴資格做出了一些擴張，如競爭權人，相鄰權人的起訴資格得到確認。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正因為如此，這類具有公益性質的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不奇怪了。

第三，有明確的被告。雖然被告有的是企業(yè)法人，有的是國家機關法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對于不同類型的訴訟均應該有明確的被告的規(guī)定趨于一致。

第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國家、國家機關法人或其它組織的名義。

第五，起訴的原因均在于國家行政機關行政不作為導致的公共利益受損的問題。

第六，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關并沒有行使法律監(jiān)督職責介入到上述案件中去。

第三節(jié)解決公民行政公益訴訟問題，目前存在的困難

改革開放20多年來，我國民主和法制建設取得了巨大成就。集中體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法、守法等方面均取得明顯進展。黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，明確提出建設社會主義法制國家的宏偉目標，同志在黨的“十六大”報告的第五部分進一步闡明了堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、推進司法體制改革等問題。強調“健全民主制度、豐富民主形式、擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，”“堅持有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究”，“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴格實施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益。”所有這些都標志著我國社會主義現(xiàn)代化建設的系統(tǒng)工程將建立在逐步健全完善社會主義法制系統(tǒng)工程基礎之上。然而，法制系統(tǒng)工程的建設必然要受到本國經濟、科技、軍事、政治、文化、道德等社會環(huán)境的影響和制約，而且還要考慮國際社會影響，解決如何與國際法律制度接軌等問題。

要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質的訴訟問題，涉及面相當廣泛，而且將觸及諸如現(xiàn)行政治體制進一步深化改革的深層次問題。從目前考慮應該通過修改現(xiàn)行的行政訴訟法，擴大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應該確立公民在行政公益訴訟中的訴權，讓其通過行政公益訴訟的途徑來維護社會公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：

一是我國目前還是發(fā)展中國家，社會生產力和經濟發(fā)展整體水平還欠發(fā)達，作為上層建筑領域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應相應的經濟基礎。社會的物質生活條件尚未達到富裕程度，作為意識形態(tài)領域范疇的公民的民主、法制意識的提高，也必須有賴于社會物質文明的不斷進步。

二是由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地經濟發(fā)展水平欠平衡，人民群眾接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制約著全體社會成員民主、法制意識的普遍提高。如果對訴權主體不嚴加限制，勢必造成濫用訴權的嚴重后果。

三是我國公、檢、法各機關和國家行政機關的司法資源相對短缺，對公民行政公益訴訟的司法救濟尚存許多困難。按照我國訴訟法的規(guī)定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費后才能進入審判程序。侵害國有資產和環(huán)境污染等破壞自然環(huán)境的案件的訴訟標的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟費用，一旦訴訟失敗，個人就要承擔費用。可以說，在大多數(shù)情況下，公民個人承擔公益訴訟的鉅額費用也是阻礙個人提起公益訴訟的原因之一。

四是在我國憲法和許多法律中，雖然賦予了公民民主監(jiān)督的權力和檢察機關法律監(jiān)督的權力，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性，最終導致這些權力無法落實。這就需要通過司法實踐，從理論和實際的結合上，依靠國家綜合國力的增強和人民民主、法制意識的日益提高，逐步而有序地解決公民和檢察機關對損害社會公益行為可訴性的突出問題。按照英美等各國的法律實踐，由個人提起的公益訴訟，個人原告有權從被告罰金中提取相當數(shù)額作為獎勵。這在很大程度上鼓勵了個人參與和提起公益訴訟的積極性。可以說個人提起公益訴訟的動機一般有兩個方面：一是為懲惡揚善，追求社會正義，二是為獲得獎勵，追求一定的利益。我國的訴訟法缺少具體的規(guī)定。

五是我國現(xiàn)行行政訴訟法并未規(guī)定可由公民提起行政公益訴訟，應是導致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來講，本是維護消費者權益的好事，但因法律規(guī)定的限制，不得不自己先買假劣產品成為受害者才能以直接利害關系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個人的名義起訴，賠償也首先是對個人的，具有很大的局限性。

六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國現(xiàn)行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會是一個漸進的過程。

因此，建立公民行政公益訴訟制度應該而且必須是一個漸進和有序的過程，在這一過程中，必須處理好由此引起的各種社會矛盾，司法權與行政權的平衡與協(xié)調，司法機關內部的權力分配、權力協(xié)調與權力制約以及“公權”與“私權”的相互制衡等等問題。可是，作者認為，并不能因為有上述障礙和困難，就可以擱置或放棄推動公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應該創(chuàng)造條件，因勢利導、循序漸進地推進對損害社會公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護社會公共利益和國家整體利益。

第三章我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由

我國目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會的發(fā)展、現(xiàn)實的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國建立起來。

第一節(jié)我國建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎

社會公益受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況發(fā)育水平的反映，而社會公益的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實施，實際上是法律使社會公益從應然演變?yōu)榉ǘ嘁妫侔l(fā)展成為現(xiàn)實權益的過程。

一，社會公益需要從可訴程序上得以保證。

社會公益的重要內容，總是通過法律來確認和規(guī)范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會公益不受侵犯，除制度根據(jù)包括憲法和普通法兩個層面的制度根據(jù)外，還必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對保護社會公益設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被認為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認可。以法理而言，無救濟即無權利，直接或間接的權利受侵害者都應享有申請的資格，司法救濟必須成為保護社會公益的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。社會公益不應是停留在紙面上的空談的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時，必須為之提供合法的矯正手段。雖然權益救濟的渠道是多元性的，但司法救濟應是保護社會公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩(wěn)定而經常地調整種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會公共利益。總之，社會公共利益，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權益往往沒有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應該賦予公民和國家法律監(jiān)督機關。為社會公益提起訴訟的權力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民民主權利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權利，不僅僅是個訴訟程序問題，更重要的是通過行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權利保護的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民民主權利的具體體現(xiàn)。

二，公權力尚需私權利予以制約。如果保護社會公益的司法之門向民眾敞開，就等于是動員私人拿起司法武器來保護社會公益。這就打破了過去關于權利與權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。比如過去行政權的行使原則上不受司法審查，私人無權為公益而提起訴訟。若法院認定公民個人與本案不存在直接利害關系，則不認可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權的行使如屬不當或違法，一般是由另一種公權來糾正它，即以公權制約公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和社會公益，就有必要設立并授權另一個機關對其進行監(jiān)控。而另一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。依此，公權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權干預，更無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統(tǒng)內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的司法制度設計，一方面使公權系統(tǒng)呈擴張之勢，運作效力低下，造成社會資源、司法資源的浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務、主張法律賦予公民民主權利的途徑，從而違背了人民民主權利的根本法理。依現(xiàn)行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級機關或監(jiān)督機關檢舉；如果得不到查處，可再向更高一層的相應機關檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎勵。人們期望這些機關上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個前提，即這些機關是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不難看到，一些擅權瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過上級表彰，頭戴許多光環(huán)，這不能不引起人們的警醒？行政執(zhí)法過程中的地方保護主義，集團保護主義現(xiàn)象更不乏其例。通過創(chuàng)設行政公益訴訟制度，就可動用私權力對公權力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護社會公益中的作用。

第二節(jié)我國建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)

我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”權力屬于人民，保障公民民主權利，依法治國，這些都是我國憲法的主要原則。我國人民行使權力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會，再以人民代表大會為基礎組織全部國家機構，再統(tǒng)一協(xié)調全部國家機構，共同行使國家權力，實現(xiàn)人民當家作主的政治原則。一方面，人民依法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，為了人民真正實現(xiàn)當家作主，也保留了人民直接參與國家事務管理的權力，如對國家機關的監(jiān)督權。當某一受托者不按照人民的意志行使權力時，人民有權依法通過公益訴訟來行使管理國家事務的權力。公民行使公益訴訟的權力，是人民民主權利的具體體現(xiàn)。正如某些學者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權利來管理國家事務和社會事務地新途徑。”它使憲法所規(guī)定的社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。如果一國的憲法雖然確立了某些民主原則，承認憲法的最高法律地位，但國家權力的運行不受憲法的約束，便形成國家權力的憲法外運作，憲法的規(guī)定只具有形式上的意義。

根據(jù)我國憲法規(guī)定，從國家法律監(jiān)督的角度考察，檢察機關由人民代表大會產生，對人大負責，并獨成系統(tǒng)，相對獨立于人民政府與人民法院之外。而從我國《檢察院組織法》來看，卻不難發(fā)現(xiàn)，盡管憲法明文規(guī)定其是“國家的法律監(jiān)督機關”，但實際上卻僅僅停留在對公安機關的偵查活動、法院的審判活動以及監(jiān)督勞改機關等活動是否合法實行專門監(jiān)督。如果說檢察機關具有對行政機關及其工作人員的法律監(jiān)督權的話，那么也只局限于對其職務犯罪行為的偵查、追訴活動。對于行政機關及其工作人員違法行政、濫用職權或嚴重瀆職侵犯國家、公共利益而未構成犯罪的情況，檢察機關卻無法進行法律監(jiān)督，而只能交由行政機關自律或由人大進行監(jiān)督。然而，行政機關的自律，無論從理論還是從實際情況看，均是有限的。而人大的監(jiān)督，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監(jiān)督也是宏觀的、指導性的。如果人大為履行對政府的制衡和監(jiān)督而陷于繁雜的日常事務，則又與其自身的性質、地位不相適應，也與設立人民代表大會制的初衷相違背。在我國法制日益健全、法治化程度進一步提高的今天，有必要在進一步強化人大監(jiān)督的同時，依憲法將人民檢察院全面對政府及其職能部門、對公民、法人和其它組織的法律監(jiān)督體制，并賦予檢察機關的行政公益訴訟的公訴權，使社會公益從可訴性方面得以保障。當公民提起行政公益訴訟的權力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時，檢察機關可通過公訴或抗訴的方式予以救濟。

第三節(jié)我國建立公民行政公益訴訟制度的學理依據(jù)

行政權力的目的是維護公共利益，而公權力的運作必須通過具體的個人來實現(xiàn)，行使權力的個人有自己特殊的利益，當個人把手中的權力作為攫取個人利益的手段時，公共利益則變成了個人利益。因此應當加強對行政機關的監(jiān)督，防止行政權力侵害公共利益。在諸多監(jiān)督中，法院的司法審查最具公正性。“沒有司法審查，那么行政法治就是一句空話”。在我國司法實踐中，法院并不運用憲法條文進行判決。我國的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而許多行政機關出臺的規(guī)章因缺乏有效的監(jiān)控機制，而違反了憲法的要義，對人民的權利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納入司法審查的范圍，不僅有利于維護人民權益，而且有利于我國的憲政建設，增強憲法的權威及可操作性。學者馬懷德先生認為，按照我國行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其它監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況看，目前其它監(jiān)督機制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。為了有效地監(jiān)督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。

由于抽象行政行為是針對普通對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性，加之層次多、范圍廣，因而產生的影響要遠遠大于具體的行政行為。一旦違法，將會給眾多的人造成損失。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其它監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關、特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、權限，推卸責任和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章打架、沖突、重復和管理失控。這些問題即出現(xiàn)在行政機關的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權、財產權，從而達到為私利、部門利益之違法目的。要改變這些現(xiàn)狀，必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。

馬懷德學者的思想具有一定的代表性，他從“將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍”側面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會發(fā)展必然性。如果法律賦予人民群眾對上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權，那么，一些違法抽象行政行為可能會得到遏制。從我國司法機關的性質考察，司法對行政的監(jiān)督應該是全面監(jiān)督。司法機關是裁決所有法律爭議的國家機關，由于抽象行政行為同樣可能導致爭議，所以法院根據(jù)公益訴訟原告提出的訴訟請求或公訴機關提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實施司法職能的必然結果，也是解決此類爭議的必要途徑。

第四節(jié)我國建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實根據(jù)

目前我國的現(xiàn)狀是，市場經濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件急劇增加以及行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。

首先，侵害國家經濟利益的事件急劇增加，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產管理局，制定了一批國有資產管理的法律、法規(guī)，明確了有關機構和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。許多地區(qū)和企業(yè)，為地方利益，小集體利益，甚至個人利益，趁企業(yè)專制或中外合資等機會低價評估和出售資產，使國家利益受到重大損失。據(jù)不完全估計，從1982年到1992年，國有資產流失大約為5000億元。在現(xiàn)階段，國企改革過程中的國有資產流失問題更加嚴重。在入世后這種局面面臨更大的挑戰(zhàn)。按照市場準入原則，外資的進入使得中外合資的機會更為廣泛。不法外商利用合資的機會侵吞我國有資產或地方管理部門與國有企業(yè)負責人撈取地方利益或個人利益的現(xiàn)象有進一步發(fā)展的可能。種種事件說明公民的監(jiān)督權和檢察機關國家的法律監(jiān)督權，如果沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。

其次，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此違法經營，違背公認的商業(yè)道德、不遵守競爭規(guī)則、擾亂社會經濟秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發(fā)標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執(zhí)法是遠遠不夠的，應該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。

最后，大量的行政違法行為司空見慣，主要表現(xiàn)在行政機關濫用職權，以權謀私，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。具體表現(xiàn)在：（1）行政機關任意設定處罰權。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬，罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機關處罰權管轄不明確，出現(xiàn)了多個機關爭奪處罰權。（4）處罰不遵守法定程序等等。另外，行政機關的不作為在現(xiàn)實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化。因為“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不變的經驗，因為權力這種誘惑是無法抵擋的”。在嚴峻的現(xiàn)實面前，要求加大對行政權力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督作用。使行政權力置于人民的監(jiān)督之網中，而這種網應該是無處不在的。

第五節(jié)我國建立公民行政公益訴訟制度的文化環(huán)境

市場經濟的確立，使我們的時代進入了一個權利的時代，“準確地講，是一個權利最受關注和尊重的時代，一個權利發(fā)展顯著的時代。”權利意識和法治意識的增強，使公益訴訟有了很好的文化環(huán)境。市場經濟是一種贊同和承認人們行為方式多樣化的一種經濟形式，是尊重人們的“個人偏好”和個人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是因為作為“理性”的人總在追求著自身利益或價值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經濟因素，還包括個人愛好、興趣、人生觀、價值觀等等。比如有的人總是自私，對自己沒有好處的事從不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但總有一部分人凡事愛較真，追求正義、公正，對于違反社會公共利益、社會整體利益的事就是不能容忍，你可以認為他們愛出風頭，或者追逐虛名，但事實上這一部分人是客觀存在的。他們常常不計較個人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭。他們的行為也同中華民族的傳統(tǒng)美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責”，“路見不平，拔刀相助”等等。在一個法治的社會里，面對不公平，不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應該有權利通過法律程序來解決問題。我們的法律應該既支持“各掃門前雪”，

又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應該是維護社會公共利益、國家整體利益的一條可行性途徑。

第四章我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則

公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個階段都起著指導作用的準則，它對公益訴訟的主要過程和主要問題所作出的原則性規(guī)定。本人認為，針對公民行政公益訴訟，可以規(guī)定以下四項基本原則。

第一節(jié)有利于盡可能地保護公共利益的原則

建立公民行政公益訴訟制度不外乎是想通過運用司法程序來達到對公共利益保護的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規(guī)定應該有利于對公共利益的保護，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。

第二節(jié)預防濫訴的原則

公民行政公益訴訟最主要的特點，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒有直接利害關系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權以達到其它目的可能性。

從我國的實際情況出發(fā)，可以考慮從以下幾個方面來遏制上述現(xiàn)象的發(fā)生：

1、報告制度。即公民可首先將嚴重違害公益的行為向相應的行政管理部門報告、檢舉，如果有關部門在規(guī)定期間內對報告、檢舉不予處理或答復的，或處理得不滿意的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。

2、法院把關。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后，應對起訴的內容進行審查，以保證所控違法行為有事實和法律依據(jù)，排除沒有事實根據(jù)的起訴。必要時也可由人民法院舉行聽證會，借鑒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會有關人士，在質證和辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案和進入實質審理程序。如果聽證會決定不予立案而原告還堅持起訴的，由法院責令原告繳納一定數(shù)額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒收或補償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當獎勵。

3、嚴控惡意濫訴。惡意濫用訴訟權的原告應當承擔相應的法律責任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產、生活秩序而起訴被告的，應該追究原告的侵權民事責任甚至刑事責任。

第三節(jié)原告勝訴后應給予獎勵的原則

在《中華人民共和國統(tǒng)計法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律中，都規(guī)定了獎勵揭發(fā)，檢舉違法行為有功的單位和個人。既然揭發(fā)，檢舉違法行為應當?shù)玫姜剟睿敲垂褡鳛樵鎸`法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎勵是不容置疑的。

違法行為，意味著對社會秩序和正義的踐踏。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關懲惡揚善。這是一種正義的行為，是國家主人翁民主權利、民主意識和責任感的高度體現(xiàn)，應該給予獎勵，才能形成良好的社會風尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質、精神獎勵，將利益與“護法”相聯(lián)系，一方面有利于形成守法的社會環(huán)境，另一方面可以激勵更多的人參與行政公益訴訟，使公益訴訟這種監(jiān)督機制像一張無處不在的網，出現(xiàn)在社會的每一個角落。

第五章我國現(xiàn)階段建立公民行政公益訴訟制度的路徑選擇

建立公民行政公益訴訟制度，并非一件簡單的事情。除了解決一些觀念和理論上的問題外，具體實行起來卻很復雜，或者牽涉到現(xiàn)行訴訟法的修改與協(xié)調，或者涉及一些技術操作上的問題。在現(xiàn)階段，針對在現(xiàn)實生活中存在大量的行政違法（作為和不作為）的現(xiàn)狀，迫切需要首先盡快修改行政訴訟法，以盡快解決公民行政公益訴訟的障礙：一是解決對損害社會公益之主體及其行為的可訴性問題；二是擴大行政公益訴訟的原告起訴資格；三是將由憲法和法律賦予檢察機關的法律監(jiān)督職責在行政公益訴訟程序中明確化，具體化，即確認其對行政公益訴訟的起訴權、抗訴權。

第一節(jié)擴大行政公益訴訟中的原告起訴資格

為遏制社會公益損害日趨嚴重化的需要，修改《行政訴訟法》已成為當務之急。并在其中確認對損害公益之主體及其行為的可訴性，擴大原告起訴資格。公益訴訟在我國行政管理方面具有普遍性和針對性，一是因為在現(xiàn)實生活中存在大量社會公益特別是諸如國有資產流失，土地開發(fā)中的不合理利用，政府在公共工程的審批和招標，發(fā)包過程中的違法行為，政策性價格壟斷等被侵犯而得不到司法救濟。二是因為《行政訴訟法》的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個，一個是保護公民、法人和其它組織的合法權益，同時確保行政主體依法行政。雖然私權益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政主體如不依法行政，其對私權益的侵害或威脅就無處不在。申言之，即使行政主體的違法行為和不作為尚未直接害及私權益，但其存在本身對行政法治的破壞，對社會公益的侵犯，私權益也將因此失去存在的根基。由此可見，確保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應含公益之訴。在這一方面，現(xiàn)行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。

此外，擴大原告在社會公益方面的起訴資格，是行政訴訟受案范圍拓展的要求。目前，我國只有《行政復議法》規(guī)定了對抽象行政行為的司法審查，但僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；為了更好地實施行訴法的宗旨，為了同《行政復議法》好銜接，建議我國行訴法將來要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度。抽象行政行為的顯著特征就是對抽象的不特定性。若從我國現(xiàn)行的行政訴訟原告資格制度來看，這種對象的不特定性將導致司法實踐中抽象行政行為的無法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。

可以借鑒法國的越權之訴和日本的民眾訴訟的分類方法，將我國的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無直接利害關系，但其利益因公益受損而最終會受到間接侵害，法律授權這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是行政行為同時侵害到公共利益，允許提起含有私益內容的公益訴訟，其訴訟請求包括公益和私益。三是機關之訴，指負有公益責任的機關（檢察機關）有權就其它機關的違法行為提起訴訟。這三者的關系，前兩者均為公民提起的行政公益訴訟，檢察機關提起作為公民提起

訴訟的補充。

第二節(jié)行政公益訴訟的受案范圍，舉證責任及訴訟費用

確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬。包括某些抽象行政行為（僅規(guī)章以下層次較低的抽象行政行為）。對于行政行為侵害具體相對人的權益時，即使受害者不敢訴，不起訴，不愿訴，也不應別人越俎代庖，應當通過法制宣傳，建立支持起訴制度加以解決，但卻不是公益訴訟要解決的問題。確立行政公益訴訟的受案范圍應把握住維護公共利益這一本位觀念。，其范圍應該包括公共利益受到違法行為（包括作為和不作為）侵害的行政爭議。具體包括以下幾種情況：1，行政機關作為侵害公共利益，受害者為不特定多數(shù)人。2，行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為。3，行政機關不作為侵害公共利益。4，行政機關的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。

在一般行政訴訟中，被告負舉證責任。行政公益訴訟在訴訟過程中，也應由被告負舉證責任。這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點，即行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為，行政機關對自己的行為沒有造成對公共利益的侵害負舉證責任，體現(xiàn)了對行政行為進行監(jiān)督的本意。

訴訟費用的承擔方式。按照立法，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當事人提起越權之訴，事先不交納訴訟費用，敗訴時再按標準收費，數(shù)額極為低廉。

獎勵及限制。公民提起行政公益訴訟，不是為了私益，或者說很大程度上為了公益，但其提起訴訟可能要花費大量的時間，精力，和金錢。給予勝訴原告適當?shù)莫剟睿欣诠膭罡嗟娜吮O(jiān)督行政，維護社會公益。但是為了防止濫訴，惡意濫用訴訟權的原告應當承擔相應的法律責任。對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產、生活秩序而起訴被告的，應該追究原告的侵權民事責任甚至刑事責任。這一點在前面已有所論及。

第三節(jié)確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色

根據(jù)憲法賦予檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關的權力，筆者認為通過立法確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當。這是因為，在我國，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對于我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應理解為特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務犯罪偵察權、公訴權和訴訟監(jiān)督權，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內統(tǒng)一正確實施的專門工作。從這個意義上講檢察機關提起行政公益訴訟，也正是

源于其對行政機關行政執(zhí)法和其它方面的法律監(jiān)督權。目的在于保障國家行政法律和其它相關的法律統(tǒng)一正確實施。與刑事訴訟一樣，檢察機關在行政公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應享有勝訴的利益，也不承擔敗訴的風險。

在公民行政公益訴訟制度框架中，應有相應的規(guī)定協(xié)調、處理好公民和檢察機關在公益訴訟中的訴權主體關系。筆者認為，公民和檢察機關在行政公益訴訟活動中行使訴權，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實踐的需要，應當合理分工和統(tǒng)一協(xié)調。

（一）在公民提起行政公益訴訟應當受理的案件法院未予受理時，可由檢察機關行使公益公訴權；

（二）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當事人不服的，可以在法定期限內上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機關也可以依法提出抗訴；

（三）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時，可由檢察機關先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機關提起行政公益公訴，法院必須受理；

（四）進入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時，也可由檢察機關提起公訴解決；

（五）對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家主權和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機關以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。

當然檢察機關提起的公益訴訟，必須提供相應的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機關在訴訟中的權利問題。我們不放借鑒美國的經驗，按照美國法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權利。1，調查取證權。2，優(yōu)先審理權。對于檢察機關提起的公益訴訟。法院應優(yōu)先盡快審理。3，和解權。和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動并得到法院的批準。

第六章結論

哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規(guī)的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個重要原因是因為我國現(xiàn)在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。而事實上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政管理手段來解決具有諸多優(yōu)點：其一，防止了行政機構的膨脹，節(jié)約了經濟成本（這對中國這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現(xiàn)出司法權的公正性，又可以防止行政權力的過度泛濫所帶來的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟允許任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以提高人們及整個社會的民主權利意識，又可以使危害公共利益的行為時時刻刻處于社會監(jiān)督之中，司法程序能夠吸納社會民眾對行政權力濫用的不滿。最后，作為國家的法律監(jiān)督機關的人民檢察院如果能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權主體，它不僅可以起到鼓勵和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時也對個別公民可能濫訴的行為起到法律監(jiān)督的作用。

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