香港行政管理論文

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香港在回歸祖國之前，由于英國的殖民統(tǒng)治，其行政管理無疑帶有頗濃的殖民主義色彩。然而，香港原有的行政管理對(duì)香港過去的繁榮與發(fā)展卻起到舉足輕重的作用。所以，對(duì)香港原有的行政管理的特點(diǎn)進(jìn)行研究和探討，以便清除其殖民主義色彩，保留或吸取其合理的成功的因素，無論對(duì)保持香港的繁榮與穩(wěn)定或內(nèi)地的借鑒都將大有裨益。

香港原行政管理的特點(diǎn)

香港原行政管理主要由布政司署及其下屬的巧個(gè)負(fù)責(zé)決策的科和62個(gè)部門與機(jī)構(gòu)組成龐大的行政系統(tǒng)，形成以港督為核心的實(shí)行行政主導(dǎo)的行政管理體制，使之具有鮮明的香港特色。具體來說，其特點(diǎn)主要有以下方面:

(一)以廣泛的咨詢制度為渠道。隨著社會(huì)的變化，尤其是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，一方面，港英當(dāng)局由于只靠少數(shù)上層精英分子難以鞏固統(tǒng)治，需要擴(kuò)大吸納更多人士參與策劃政治和社會(huì)事務(wù)，另方面，為了加強(qiáng)現(xiàn)代化管理，需要吸納各方面人士尤其是專業(yè)人士的意見。因此，各種咨詢委員會(huì)相繼成立，至1994年各種咨詢委員會(huì)將近400個(gè)，應(yīng)邀參加的社會(huì)人士約5000多人，政府各部門均設(shè)立各類咨詢組織，如政務(wù)總署轄下有各區(qū)的政務(wù)處及其下屬的分處，它們?cè)谌鄹鞯胤謩e設(shè)有60多個(gè)咨詢服務(wù)中心。又如，我們所熟知的行政局、立法局、市政局和區(qū)議會(huì)等等都不是行政管理機(jī)關(guān)，而是不同類型的咨詢機(jī)構(gòu)或法人團(tuán)體。這樣，香港由上至下，從縱到橫，多層次、多渠道地組成龐大的咨詢網(wǎng)絡(luò)，形成了廣泛、健全的咨詢制度。

在港督高度集權(quán)下，這種“咨詢”的主動(dòng)權(quán)操于政府，被咨詢的建議和意見僅作決策參考，究竟有多少被采納，不甚了了，甚至明知民意動(dòng)向，卻不一定按民意去辦事。所以，其作用總是有限的，乃至很有可能只為政府裝飾門面而已.這樣的咨詢決不能與直接參政、議政的民主等同起來，它距離真正當(dāng)家作主的民主還很遠(yuǎn)。但是，這種咨詢有其溝通民意的一面，它在一定程度上了解部分民情、民意，使政府在決策和施政當(dāng)中獲得一定的社會(huì)認(rèn)同，并有利于宜傳、解釋政策，減少阻力，化解矛盾;同時(shí)，又能使部分居民有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)。從咨詢制度的實(shí)際效果看，其積極作用還是主要的，所以被稱為“民主的起點(diǎn)”，不失為香港行政管理一個(gè)顯著特色。

(二)以市政管理為中心。眾所周知，香港地方小、人口多、密度大(約每平方公里6000人)，而且坡陡、路窄，各方面情況也比較復(fù)雜.但城市管理工作是有效的和成功的。當(dāng)然，不是完全沒有問題.大凡到過香港的人都會(huì)有一個(gè)共同的感覺:香港繁榮而不臟亂(包括環(huán)境衛(wèi)生、交通、公共秩序和社會(huì)治安等等)，的確是一個(gè)現(xiàn)代化的國際大都市。之所以能做到這樣，其中一個(gè)重要原因就是香港政府的主要注意力集中于，或者把重點(diǎn)放在市政管理方面。也就是說，香港地區(qū)行政管理的重點(diǎn)在市政管理，將市政管理作為行政管理的中心內(nèi)容，花大力氣去抓城市的管理工作。其表現(xiàn)在:

1.有全面負(fù)責(zé)市政管理的咨詢和決策的專門機(jī)構(gòu)。香港市政局和區(qū)域市政局(以下簡稱為“兩局”)是全面負(fù)責(zé)市政管理的咨詢和決策的專門機(jī)構(gòu)，而且獨(dú)立于行政局、立法局和布政司署之外.這“兩局”雖是局部地區(qū)的咨詢機(jī)構(gòu)，而不是行政機(jī)關(guān)，但通過它們將分別對(duì)港島、九龍和新界的市政管理提出建議、計(jì)劃和管理規(guī)則，經(jīng)過立法局承認(rèn)，港督批準(zhǔn)后，交由市政總署執(zhí)行.

2.“兩局”越來越受到重視并有相當(dāng)大的行政權(quán)力。在市政局成立之前，于1843年成立“公共衛(wèi)生及潔凈委員會(huì)”，只負(fù)責(zé)處理衛(wèi)生問題.繼后成立衛(wèi)生局取代該委員會(huì).1935年又將衛(wèi)生局改組，易名為市政局。該局成立后，規(guī)模不斷擴(kuò)大，自1946年起，議員人數(shù)不斷增加，由本年的11名增至1965年的26名，到1983年為30名，1989年又增加到40名.區(qū)域市政局原來是沒有的，于1986年4月才成立，議員為36名。由此可見，香港政府對(duì)市政局和區(qū)域市政局是非常重視的，“兩局”規(guī)模的逐步擴(kuò)大，力量的不斷增強(qiáng)，必將不斷加大市政管理的力度。

“兩局”雖不是行政機(jī)構(gòu)，但它們有著相當(dāng)大的行政權(quán)力。辟如，市政局不但全權(quán)負(fù)貴執(zhí)行多項(xiàng)文康市政職務(wù)，而且總督可以把財(cái)產(chǎn)授予其經(jīng)管處理。同時(shí)，市政局財(cái)政獨(dú)立，可以簽發(fā)牌照，收取費(fèi)用，可以利用閑置資金投資，并可以按照財(cái)政司所規(guī)定的期限和條件借入款項(xiàng)。由于市政局是法人團(tuán)體，還可以取得或擁有財(cái)產(chǎn)，接受信托，委任和執(zhí)行信托，可以接受禮物和捐贈(zèng)，以及在法庭起訴或應(yīng)訴等.市政局除了行使法定職權(quán)之外，還具有一些非法定職能，如從事一項(xiàng)廣泛的健康教育計(jì)劃，為某一街道取名等等。事實(shí)上，“兩局”不但可以對(duì)市政管理提出建議、意見，作出計(jì)劃，制定管理規(guī)則等，而且根據(jù)法定和非法定的職能以及市政管理的問題和需要，還可以行使相應(yīng)的行政權(quán)力。由此說明，香港政府把市政管理工作放在十分重要的位置上。

3.全面發(fā)揮“兩局”在市政管理工作中的參謀和決策作用。如前所述，這“兩局”在市政管理中，它作為政府的參謀和決策作用是顯而易見的。不僅如此，而且這種作用是全面的和綜合性的，包括香港市政管理的方方面面。如市政局下設(shè)12個(gè)事務(wù)委員會(huì)和一個(gè)酒牌局，他們所負(fù)的職責(zé)范圍是相當(dāng)廣泛的，就市政管理工作而言，已經(jīng)是無所不包了。具體來說是:

政務(wù)委員會(huì):負(fù)責(zé)檢討市政局行政事務(wù)和公共關(guān)系以及市政總署在市區(qū)工作人員情況等。

建設(shè)工程委員會(huì):統(tǒng)籌、策劃市政局屬下建筑和維修事務(wù)，決定建設(shè)工程的先后次序，審查對(duì)該局有影響的城市建設(shè)計(jì)劃。

文化委員會(huì):負(fù)責(zé)文化及大會(huì)堂、太空館、高山劇場(chǎng)和香港仔文化中心的管理事宜。

娛樂委員會(huì):負(fù)責(zé)娛樂事務(wù)以及香港體育館與伊利莎白體育館的事宜。

地區(qū)關(guān)系委員會(huì):制定和檢討市政局與區(qū)議會(huì)關(guān)系的政策，處理和協(xié)調(diào)市政局和區(qū)議會(huì)間關(guān)系問題。

環(huán)境衛(wèi)生委員會(huì):負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生、防治蟲鼠，檢查和管制洗衣店、理發(fā)店、浴室等行業(yè)，簽發(fā)公共娛樂場(chǎng)所、保齡球場(chǎng)、溜冰場(chǎng)、桌球室和乒乓球室的牌照，檢討和管理墳場(chǎng)、火葬場(chǎng)和殯儀館等。

財(cái)政委員會(huì):審核各項(xiàng)開支的先后次序，處理市政局屬下工程的投資和投標(biāo).

食物衛(wèi)生委員會(huì):負(fù)責(zé)管制和檢查食物、飲食店鋪衛(wèi)生問題。

圖書館委員會(huì):負(fù)責(zé)對(duì)公共圖書館和閱讀場(chǎng)所的管理。

酒牌局(委員會(huì)):負(fù)責(zé)簽發(fā)酒樓、菜館和會(huì)所等出售酒類的牌照。

街市及販商事務(wù)委員會(huì):負(fù)責(zé)管理港九街市、熟食市場(chǎng)、屠房，簽發(fā)小販牌照。

博物館委員會(huì):負(fù)責(zé)檢討和管理博物館和藝術(shù)館等事務(wù)。

康樂委員會(huì):負(fù)責(zé)市政局轄下的海浴場(chǎng)、游泳池、體育館、公園、兒童游樂場(chǎng)等的管理。此外，還有市政局秘書處和市政局議員接見市民處.前者負(fù)責(zé)安排市政局內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，把市政局的決策交市政總署執(zhí)行。后者接受市民的咨詢和投訴。

區(qū)域市政局設(shè)有4個(gè)專責(zé)事務(wù)委員會(huì)、9個(gè)按地區(qū)劃分的區(qū)委員會(huì)以及1個(gè)酒牌局。4個(gè)專責(zé)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)財(cái)政與行政、建設(shè)工程、環(huán)境衛(wèi)生和康樂文化等事宜。9個(gè)區(qū)委員會(huì)分別對(duì)區(qū)域市政局在他們地域內(nèi)的施政情況作出監(jiān)察和督促，并就個(gè)別地區(qū)內(nèi)區(qū)域市政局設(shè)施的管理事宜提供意見。

由此可見，“兩局”的參謀和決策作用不但能得到充分發(fā)揮，而且能全面地對(duì)市政管理提出建議，作出計(jì)劃等，對(duì)市政實(shí)行綜合治理。所以，在決策和施政過程中減少了很多中間環(huán)節(jié)和扯皮現(xiàn)象，避免了部門之間的矛盾和磨擦，能卓有成效地開展工作，成績顯著。這里不妨列出幾例:

—由于注意并積極、及時(shí)地推行各種防疫措施，重視開展各項(xiàng)疾病的預(yù)防工作和個(gè)人保健服務(wù)等，如:全面進(jìn)行“清潔香港”運(yùn)動(dòng);大幅度提高衛(wèi)生罰款(隨地吐痰初犯罰250。港元，再犯罰5000港元);實(shí)施食物標(biāo)簽法，違者受罰;嚴(yán)禁酒樓用爛碗碟，違者罰200。港元;禁帶食品進(jìn)入影院;推行全面的家庭保健計(jì)劃等等，使主要傳染病的發(fā)病率下降，嬰兒夭折率趨低，市民健康狀況和生活環(huán)境得到很大改善，衛(wèi)生管理的水平有顯著提高。要不然，因?yàn)橄愀鄣鬲M人稠，如果衛(wèi)生管理不好，所產(chǎn)生的間題和后果將是嚴(yán)重的，甚至“是災(zāi)難性的和不堪設(shè)想的.”

—房屋間題本是城市管理中需要注意和解決的一個(gè)重要問題，而且香港地方小，在較短的歷史時(shí)期內(nèi)其人口又以驚人的速度成倍地增長，房屋問題更加突出。但是，由于采取種種管理措施，辟如，成立了房屋委員會(huì)(統(tǒng)籌公共房屋事務(wù))、房屋協(xié)會(huì)(參與公共房屋的籌建和市區(qū)重建計(jì)劃)、大廈管理統(tǒng)籌小組等組織，推行“居者有其屋計(jì)劃”，即由政府出資興建房屋，并以比較合理的價(jià)格賣給公共房屋的住戶和住在付房租的私人房屋里的中下等收入的家庭，限制車輛占用公共住區(qū)道路;組建“特遣隊(duì)”來掃蕩住宅區(qū)內(nèi)非法擺賣的小販等等，房屋問題得到了較好的解決，取得了有目共睹的成績，如香港的房屋委員會(huì)是當(dāng)前全世界擁有為數(shù)最多的房屋單位的機(jī)構(gòu)之一。—前面已提及，香港地區(qū)人口多、地方小、坡陡路窄，地理?xiàng)l件差，而且運(yùn)輸繁忙，車輛多。

如果交通管理不善，后果是可想而知的。然而，他們將改善交通狀況和解決交通間題納入市政建設(shè)和管理的戰(zhàn)略高度來考慮，作出了不懈的努力:首先，重視交通建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，并將重點(diǎn)放在改善和發(fā)展公共交通方面，盡可能發(fā)展道路網(wǎng)，發(fā)展和改善公共交通設(shè)施，并對(duì)道路網(wǎng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)進(jìn)行了長期的研究，而且做出了不少成績，如重要道路網(wǎng)，即干線公路網(wǎng)對(duì)交通堵塞有了明顯改善或減輕;道路系統(tǒng)的干線編號(hào)有助于管理;地鐵成為世界上載客量最高的運(yùn)輸工具之一，盈利為世界之冠，地鐵的建設(shè)和經(jīng)營管理是成功的。其次，管理機(jī)構(gòu)健全，有關(guān)交通的事務(wù)均有相應(yīng)的單位和人員負(fù)責(zé)。第三，交通條例比較齊備，做到有章可循，照章辦事，按規(guī)定執(zhí)行，如規(guī)定各種出租車的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);分別用綠、紅兩種車身顏色來區(qū)別固定和非固定線路行駛，通過有關(guān)規(guī)定限制私家車的發(fā)展;還有水、陸、空交通以及車輛登記、停車、車輛檢驗(yàn)、道路安全、道路收費(fèi)等規(guī)定，違者必罰。自道路交通條例實(shí)施以后，交通意外尤其是因交通事故導(dǎo)致重傷或死亡的案例大為下降。第四，比較重視和經(jīng)常進(jìn)行交通安全的宣傳教育，如對(duì)中、小學(xué)生上交通安全常識(shí)課，并在他們中組織交通安全隊(duì)。第五，不斷改進(jìn)各種交通設(shè)施，提高管理水平，如對(duì)新市鎮(zhèn)的發(fā)展，在交通方面力求做到合理、適當(dāng)、有效和滿足，達(dá)到路盡其用.綜觀香港的交通管理，其秩序較好，行車速度較高，市民較能遵守交通規(guī)則，凡是到過香港的人士，大概都能覺察到，交通稱便和井井有條，從總的來看，交通管理是得法的，是比較好的.

—在公共秩序和社會(huì)治安管理方面也做了許多的工作，如:為了撲滅罪行和維持社會(huì)治安，成立了“撲滅罪行委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)向政府提供有關(guān)如何有效地?fù)錅绺鞣N罪行，諸如防止爆竊案、禁閉色情場(chǎng)所、瓦解社會(huì)惡勢(shì)力等的意見，同時(shí)對(duì)打擊黑社會(huì)罪行進(jìn)行廣泛宣傳，建立香港苦隊(duì)并重視對(duì)警察的訓(xùn)練;組建“少年警訊”和“香港輔助普隊(duì)”，協(xié)助維護(hù)公共秩序和社會(huì)治安，在“替民齊合力，滅罪享太平”的口號(hào)下，在廣大市民中開展聲勢(shì)浩大的撲滅罪行運(yùn)動(dòng)，提高市民對(duì)撲滅罪行的認(rèn)識(shí)，并加強(qiáng)鰲民的合作.推行鄰里守望計(jì)劃和好市民獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃等，鼓勵(lì)市民積極協(xié)助苦方破案，重視和發(fā)揮執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如海關(guān)、懲教署、消防處、廉政公署等在撲滅罪行中的作用.所以，香港地區(qū)的公共秩序和社會(huì)治安狀況是比較好的。在資本主義世界的大都市中，香港的罪案率還是比較低的。其中有的工作如反貪所取得的成績，還受到國際的重視.

從以上實(shí)例可以看到，在市政管理中，除了“兩局”的咨詢、參謀和決策作用得到充分的發(fā)揮之外，也相當(dāng)重視和發(fā)揮行政管理部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用。“兩局”提出的意見、建議，作出的計(jì)劃和制訂的規(guī)則等，一經(jīng)立法局承認(rèn)，總督批準(zhǔn)后，行政管理和執(zhí)法機(jī)關(guān)將能積極的貫徹執(zhí)行，緊密配合，他們?cè)谑┱蛨?zhí)法中也是很得力的.

(三)以經(jīng)濟(jì)管理為主導(dǎo)。所謂主導(dǎo)，就是主要或首要的，并能引導(dǎo)事物的發(fā)展方向。香港雖然是一個(gè)自由港，是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，但香港政府仍然將對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理放在行政管理工作的首位—這主要體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)采取“積極不干預(yù)主義”.在70年代之前，港英政府奉行的是自由放任主義，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行“消極不千預(yù)”體制，不干預(yù)私人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作.但是，70年代后，一方面由于國際保護(hù)主義興起;另方面由于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的弱點(diǎn)和不足，即盲目性、破壞性和滯后性開始暴露，先后出現(xiàn)地產(chǎn)風(fēng)、銀行擠提、股災(zāi)等危機(jī)，造成了相當(dāng)嚴(yán)重的“社會(huì)災(zāi)害”.在這種情況下，香港當(dāng)局改行為“積極不干預(yù)主義”。

所謂“積極不干預(yù)主義”就是:一方面創(chuàng)造良好條件，使市場(chǎng)得以正常運(yùn)行，并繼續(xù)通過市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，另方面，當(dāng)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)失效或失敗，出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府就及時(shí)進(jìn)行適度和審慎的干預(yù)，通過政府的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”相結(jié)合，來補(bǔ)充市場(chǎng)之不足，使自由市場(chǎng)得到正常運(yùn)轉(zhuǎn)并使其功能得以充分發(fā)揮。政府在必要時(shí)所作出的干預(yù)，大都限于“市場(chǎng)失敗”或預(yù)防其失效的范圍，要求適度而不過分.具體來說，主要采取如下措施:

—為了使市場(chǎng)能正常運(yùn)行，努力創(chuàng)造良好的條件:首先是管理經(jīng)濟(jì)的部門進(jìn)行決策和制定政策，其次是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)立法工作，做到依法辦事，再次是提供和改善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的“硬件”和“軟件”。這些方面香港當(dāng)局都做了大量的工作，如:偏重生產(chǎn)出口商品，積極發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，注意調(diào)節(jié)就業(yè)機(jī)會(huì)，突出制造業(yè)和金融業(yè)在香港經(jīng)濟(jì)中的比重;確定“稅網(wǎng)窄和稅率低的稅制”，推行“居者有其屋”的計(jì)劃，致力于興建“新市鎮(zhèn)”，建造地下鐵路.創(chuàng)辦香港中文大學(xué)，重視教育投資(僅1988年教育經(jīng)費(fèi)占港府總開支預(yù)算的18%)，注意人才培養(yǎng);成立“廉政公署”，制定有關(guān)法律法規(guī)等等.

—針對(duì)市場(chǎng)失敗或緊急危機(jī)，將采取經(jīng)濟(jì)的和法律的甚至行政的直接干預(yù)措施.如1983年9月實(shí)行港元與美元掛鉤的聯(lián)系匯率制度，解救港元暴跌的危機(jī)等等.

—為應(yīng)付或預(yù)防市場(chǎng)失敗和危機(jī)或其它弊端，進(jìn)一步健全和完善各種管理制度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和必要的宏觀調(diào)控。如:在金融市場(chǎng)建立新的銀行監(jiān)理制度、證券及期貨事務(wù)監(jiān)管組織，改組金融體系，制定環(huán)境保護(hù)法例，設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，治理環(huán)境污染等等。

事實(shí)表明，香港政府十分重視對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理，并將對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理放在首要位置上。

同時(shí)，實(shí)踐證明，“積極不干預(yù)主義”的香港自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，是適合香港這個(gè)特殊社會(huì)的需要，是香港經(jīng)濟(jì)取得成功的一個(gè)重要條件或基本動(dòng)力之一。因而，使香港的經(jīng)濟(jì)得到高速的發(fā)展.眾所周知，香港地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)歷了恢復(fù)時(shí)期、轉(zhuǎn)變時(shí)期、興旺時(shí)期和深化時(shí)期的慢長的過程，而真正被稱為香港經(jīng)濟(jì)“起飛”時(shí)期則是70年代.從60年代下半期以來，其生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值一直在持續(xù)的快速增長:1966年到1994年的28年間，香港經(jīng)濟(jì)每年平均增幅超過7%;1947一1987年的40年間，香港人均生產(chǎn)總值增加10倍(英國花了兩個(gè)世紀(jì)才取得同樣的成績，美國經(jīng)過120年的時(shí)間，其人均生產(chǎn)總值也只提高8倍左右)，1989年已達(dá)11254美元，1994年再升至21760美元，一直為亞洲“四小龍”之冠，并已趕上和超過不少發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，在亞洲僅次于日本。1996年人均生產(chǎn)總值已升至25300美元，居世界前列。所以，諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者、美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家佛利民曾說，香港只“用30年時(shí)間走完了西方200年的路程”.①此外，香港的國民收入排在世界第二位.集裝箱、鐘表、紡織品與玩具等出口均居世界第一;人均貿(mào)易額排世界第二;運(yùn)輸量排世界第三，黃金交易排世界第四.外匯儲(chǔ)備和外匯交易以及財(cái)政盈余均排世界第六位。香港以其小小的彈丸之地創(chuàng)造出“世界奇跡”，成為國際著名的金融中心、貿(mào)易中心、輕工業(yè)制造中心、旅游中心和信息中心。國際貨幣基金會(huì)(IMF)今年發(fā)表全球經(jīng)濟(jì)前景報(bào)告時(shí)，首次把香港列入先進(jìn)經(jīng)濟(jì)地區(qū)。②

(四)以完備的法制為保證.前面已言及香港的法制與執(zhí)法機(jī)關(guān)在市政和經(jīng)濟(jì)管理中都發(fā)揮了重要作用。如果沒有嚴(yán)格的香港法律制度，其行政管理便失去基本可靠的保證。香港的行政管理之所以能做到穩(wěn)定有效，一個(gè)重要原因在于有一整套獨(dú)立完備的法制作保證.主要表現(xiàn)在:

1.有健全的司法機(jī)關(guān)和司法隊(duì)伍.香港由5個(gè)等級(jí)的法院組成了一個(gè)嚴(yán)密的司法體系。該系統(tǒng)由司法部主持，司法部的首長是首席按察司(亦即最高法院法官)。該體系的組織架構(gòu)是(依權(quán)力大小的排列順序):(l)最高法院上訴庭(或稱高院合議庭)，(2)最高法院原訟法庭(或稱高等法院);(3)地方法院，(4)裁判司署(附設(shè)兒童法庭)，(5)各種專貴法庭和審裁處(包括死因裁判法庭、租務(wù)法庭、土地審裁處、勞資審裁處、小額錢債審裁處、色情物品審裁處等).截止到1989年，司法部共有司法人員為1635人。

2.有廣泛完善的法規(guī)法則.香港是法制非常完備的社會(huì)，各種行政事務(wù)和社會(huì)關(guān)系都依靠法律治理和調(diào)整。香港的法制大體分為刑事法制、訴訟法制、勞工法制、婚姻法制、環(huán)保法制和經(jīng)濟(jì)法制等方面。至1990年，已有成文的條例和附屬立法的匯編共31冊(cè).

3.做到依法辦事，依法行政。長期以來，香港執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)罪犯的懲治都是嚴(yán)厲的，任何人一經(jīng)犯罪，都要受到懲罰，決不姑息。同時(shí)又對(duì)犯人進(jìn)行教育，使犯人改惡從善，協(xié)助他們走上新生。由于香港厲行法治，所以，同其它資本主義大城市相比，香港的刑事案發(fā)案率是比較低的.如1983年，發(fā)生的刑事案為86000宗，發(fā)案率為1·7%左右。

(五)以高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍為荃礎(chǔ)。香港公務(wù)員的任用、訓(xùn)練等既是行政管理最經(jīng)常的重要的工作，又是行政管理工作的一支不可或缺的隊(duì)伍，而且素質(zhì)比較高。主要體現(xiàn)在:

L經(jīng)過產(chǎn)格的遴選。香港公務(wù)員的招聘一般經(jīng)過報(bào)名、初步甄選、筆試、初步面試、最后面試、體檢及安全審查、錄用等多個(gè)程序和環(huán)節(jié)。由于招聘的程序完備、要求高、審查嚴(yán)格，這就保證從眾多的報(bào)考人員中遴選出精英人才。公務(wù)員的錄取率一般為赴考人數(shù)的5一7%。行政主任的錄取率則更低，據(jù)港府連續(xù)22年的資料顯示，其比率僅為0.5%左右.

2.文化和專業(yè)知識(shí)水平較高。香港回歸祖國前，全港有公務(wù)員將近20萬人，一般都具有大專以上水平，并且受過專業(yè)知識(shí)的訓(xùn)練。如，1983年至1988年的5年中，受聘的公務(wù)員為5395人，其中具有大學(xué)學(xué)位的占85.3緯，專上學(xué)院和未取得大學(xué)學(xué)位的占14.7寫。由此說明，這些公務(wù)員的文化素質(zhì)是比較高的。

3.建立完善的訓(xùn)練制度。香港政府相當(dāng)重視對(duì)公務(wù)員的訓(xùn)練，僅每年支付訓(xùn)練的經(jīng)費(fèi)都是相當(dāng)可觀的，至1982年止，政府每年用于訓(xùn)練的預(yù)算開支達(dá)40億港元。1982至1983年度，練經(jīng)費(fèi)為4億3千萬港元.同時(shí)，建立和健全各種訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，并開展多層次的訓(xùn)練，以便提高公務(wù)員的工作效率和服務(wù)水平。

4.建立和健全考核、笑怒制度。香港政府還通過試用、考核、獎(jiǎng)懲、崗位輪換、監(jiān)督、紀(jì)律和辭職辭退等各種制度，促進(jìn)公務(wù)員不斷進(jìn)取，從而保證公務(wù)員隊(duì)伍的高素質(zhì)、高效率。

由于香港公務(wù)員的素質(zhì)高，辦事效率高，所以，他們的生活節(jié)奏也比較緊張.有人對(duì)港人的生活節(jié)奏作了以下的描述:“外地人來到香港旅游，都有一個(gè)共同的感覺，那就是香港人的生活節(jié)奏實(shí)在太緊張了。……每日上下班時(shí)間，在各地鐵站進(jìn)出口、在……你都可以看到匆匆趕路的人群，有時(shí)像潮水般涌下來，有時(shí)一個(gè)個(gè)接踵而來……他們大多都是白領(lǐng)階層。看他們走路的速度，便知道他們是在跟時(shí)間賽跑，是向時(shí)間爭取財(cái)富卜…”③英國和香港雖然同樣由英國人管治，但香港公務(wù)員比英國公務(wù)員的辦事效率要高、服務(wù)質(zhì)量要好，香港經(jīng)濟(jì)繁榮的速度超過了英國.因?yàn)橄愀鄣墓珓?wù)員98%以上都是本地人(即港人)，所以，由此證明，香港回歸祖國后，“港人治港”一定會(huì)更好.

香港公務(wù)員制度的建立，既受到了特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的影響，又受到了英國殖民政策的制約。它是英國文官制度、中國傳統(tǒng)文化和香港實(shí)際情況相結(jié)合的產(chǎn)物。所以，香港公務(wù)員制度富有效果，自成體系，獨(dú)具特色。

通過對(duì)上述特點(diǎn)的分析可以看出，香港原行政管理能做到:機(jī)構(gòu)健全，配套合理;法制完備，依法行政，職能明確，責(zé)任清楚，決策、行政管理與執(zhí)法機(jī)關(guān)相互配合，講求實(shí)效，符合港情;綜合管理，重點(diǎn)突出，管理科學(xué)，服務(wù)意識(shí)強(qiáng).因而，各種管理措施得力，行政管理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順利，效能高，效果好。

香港原行政管理給我們的啟示

香港原行政管理的整體性(綜合性)、規(guī)范性、科學(xué)性、開放性、計(jì)劃性、服務(wù)性和有效性等許多合理的成功的因素不僅是香港回歸祖國后可作為香港特別行政區(qū)政府繼承和發(fā)展，為促進(jìn)香港的繁榮與穩(wěn)定進(jìn)一步發(fā)揮作用，而且也是很值得祖國內(nèi)地大城市，尤其是廣州和深圳市借鑒的。正如中共十二屆六中全會(huì)所指出的:“我們堅(jiān)決摒棄維護(hù)剝削和壓迫的資本主義思想體系和社會(huì)制度，摒棄資本主義的一切丑惡腐朽的東西，但是，必須下大決心用大力氣，把當(dāng)代世界各國包括資本主義發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，具有普遍適用性的經(jīng)濟(jì)行政管理經(jīng)驗(yàn)和其他有益文化學(xué)到手，并在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)和發(fā)展。不這樣做就是愚昧，就不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。”④筆者認(rèn)為，香港原行政管理的經(jīng)驗(yàn)至少有以下方面可為我們所借鑒。

第一，市政府一定要將主要注意力放在城市管理工作上。市政府尤其是大城市政府，與一般地方政府的根本區(qū)別，就在于其大量的經(jīng)常性的工作是市政管理。因而，必須將主要注意力或主要精力放在城市管理工作上。盡管城市轄管的范圍還有農(nóng)村，尤其是當(dāng)前在市管縣的體制下，所轄的鄉(xiāng)村還比較多，范圍比較廣，但以市政管理為中心內(nèi)容的工作性質(zhì)不能改變。否則，市政府的工作就會(huì)本末倒置，出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象。事實(shí)上，香港的郊區(qū)(新界)比市區(qū)的范圍要寬得多，但香港政府始終抓住市政管理這個(gè)中心不放，并以此來促進(jìn)新市鎮(zhèn)的發(fā)展。只有這樣，市政管理才能走上正軌，城市管理工作才能搞好。就以我國許多大城市存在的“臟、亂、差”狀況為例足可以說明這一問題.

“臟、亂、差”狀況的存在，原因固然是多方面的，但最主要的原因是，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，第三產(chǎn)業(yè)迅速崛起等等，城市作為多種功能載體的負(fù)擔(dān)驟然加劇，而城市管理工作尚未成為市政府的中心工作，擺上重要的議事日程上，管理措施跟不上。所以，就很容易造成占道經(jīng)營、亂擺亂賣、不講衛(wèi)生、車輛亂停、垃圾亂堆、道路無人管理、交通不暢等“臟、亂、差”狀況，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的問題更為突出.辟如，據(jù)報(bào)道，由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，基建項(xiàng)目的頻頻上馬，使廣州這些年成了名符其實(shí)的大工地.而管理手段上的漏洞使這些工地成了廣州市的粉塵污染源頭。

同時(shí)，占道經(jīng)營、亂擺亂賣的“馬路經(jīng)濟(jì)”隨處可見，人無處可走，綠草無處可栽，不少道路在規(guī)劃時(shí)根本就沒有綠化帶的位置，有的馬路即使留了綠化位置卻無人種無人管，綠化帶成了雜草堆、停車點(diǎn)或光板路面……。總之，在廣州市的臉龐上，瑕庇隨處可見.⑤又據(jù)報(bào)道，廣州市赤崗至新洲的新港路由于路窄，加上大雨不斷，路面坑深、泥濘、到處積水，坑坑洼洼，破爛不堪，車輛難行并經(jīng)常堵塞……，但又無人管理，至使中巴和的士望而生畏，不再行走此路。負(fù)責(zé)行駛此路線的第三公共汽車公司一分公司的262路線的15輛公共汽車，先后11輛要入廠修理，6輛已無法營運(yùn)。僅兩個(gè)月增加的車輛保修費(fèi)達(dá)n.5萬元，營運(yùn)收入則每月下降32.6腸，營運(yùn)里程減少47%。因此，該分公司向主管部門提出停開此路線的要求。262路車是目前市區(qū)開往新洲的唯一一路公共汽車。如果此路車停開，當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)入市區(qū)的交通就成了問題.⑥這種“臟、亂、差”狀況不要說與“創(chuàng)建國際化大都市”的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，而且與現(xiàn)代化大城市的要求也難以相稱.

由此說明，各大城市政府一定要轉(zhuǎn)變職能，將主要注意力放在市政管理工作上，加大市政管理的力度，下大決心和花大力氣，切實(shí)管住“臟、亂、差”現(xiàn)象，使市政管理的水平提高到一個(gè)新的高度。

第二，必須實(shí)現(xiàn)綜合治理.我國目前大城市行政管理上的一個(gè)突出問題仍是條塊分割，限于部門、行業(yè)范圍的管理，缺乏整體性，無法做到綜合治理.因而，造成職能交叉，政出多門，缺乏科學(xué)規(guī)范，眼光短淺，功能不完善，管理不配套，同時(shí)受到部門和行業(yè)內(nèi)部利益、權(quán)限的牽制，有利的、好的爭著管，無利的、難辦的相互推誘和扯皮，部門之間、行業(yè)之間諸多矛盾.這種分散管理體制耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，但成效又甚微。如，重復(fù)開挖道路這類城市涸疾的反復(fù)生發(fā)，不僅是塞車現(xiàn)象的罪魁禍?zhǔn)字唬€加劇了道路、排水設(shè)施的損壞.所以，難怪有人建議將馬路裝上“拉鏈”—這是對(duì)缺乏整體、科學(xué)、規(guī)范性的市政管理工作的莫大諷刺l對(duì)比香港的市政管理就不一樣，他們十分注重整體性的綜合管理。前面已談及，香港的市政管理工作主要由三部分(即三大塊或三個(gè)方面)組成:一是決策和制定政策、措施方面，即由市政局和區(qū)域市政局對(duì)全港的市政管理提出計(jì)劃、建議、制定管理規(guī)則等;二是審批方面，即以上的計(jì)劃、建議和規(guī)則等經(jīng)由立法局承認(rèn)和港督批準(zhǔn)，三是施行方面，即經(jīng)批準(zhǔn)后的計(jì)劃、意見和規(guī)則分別由行政管理和執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施和執(zhí)行。也就是說，全港市政管理的計(jì)劃、意見、法規(guī)法則的制作均出于一個(gè)部門，審批、實(shí)施和監(jiān)督等又同樣分別出于同一職能部門。如，香港實(shí)行“一替多能”綜合執(zhí)法就是這樣.即城市的交通、市容、衛(wèi)生、治安等諸多方面均由普察統(tǒng)一管理。以上三個(gè)方面構(gòu)成了一個(gè)完整的市政管理機(jī)制，他們各自的職責(zé)清楚、明確，縱橫關(guān)系密切，相互配套，環(huán)環(huán)緊扣。他們既不存在條塊分割、各自為政、政出多門的局面，又可避免相互推誘、扯皮、重復(fù)運(yùn)作、矛盾百出的現(xiàn)象發(fā)生.

所以，市政府必須由單一(分散)型向綜合(整體)型、傳統(tǒng)型向科學(xué)型、隨機(jī)型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變，建立綜合的市政管理機(jī)制，以便對(duì)城市實(shí)施全面的統(tǒng)一的管理。這樣，既可以避免扯皮，減少矛盾，精簡人員，節(jié)省財(cái)物，消除管理“死角”，又可以增強(qiáng)管理人員的服務(wù)意識(shí)，提高管理效能、效率和管理機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

第三，真正將對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理放在行政管理的首位.我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分，產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，政府大包大攬企業(yè)行為，政府成了企業(yè)決策的主體。這樣，便形成了以政代企的局面，企業(yè)成為政府的附屬物，企業(yè)完全由政府來擺布。

經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)體制改革，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)施政企分開，政府轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的職能，即由微觀管理到宏觀管理.在這種情況下，有人認(rèn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理就不那么重要了，甚至可以撒手不管了.其實(shí)，這是對(duì)政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能的一種誤解.香港是一個(gè)自由港，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得相當(dāng)成熟。但香港政府仍然將管理經(jīng)濟(jì)放在行政管理的首位，采取“積極不干預(yù)主義”。事實(shí)說明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)，由于市場(chǎng)機(jī)制本身具有自發(fā)性、滯后性和盲目性等缺陷，任其自發(fā)調(diào)節(jié)，易造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的劇烈波動(dòng)和不穩(wěn)定，需要政府進(jìn)行必要的干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)之不足。前面已談及，香港政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理既有經(jīng)驗(yàn)，也有過教訓(xùn)。在70年代之前，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)管理采取“消極不干預(yù)”體制，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完全放任自流。結(jié)果，造成很嚴(yán)重的“社會(huì)災(zāi)害”。

所以，我們要吸取香港政府管理經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一方面，要實(shí)現(xiàn)“政企分開”，還權(quán)于企業(yè);另方面，市政府又要真正將對(duì)經(jīng)濟(jì)管理放在行政管理工作的首位，做到“有形之手”與“無形之手”相結(jié)合，真正把經(jīng)濟(jì)抓上去，并以經(jīng)濟(jì)管理去促進(jìn)和帶動(dòng)其他方面的管理。事實(shí)上，行政管理的“政績”在很大程度上是通過經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)成就來體現(xiàn)的.任何行政管理都不可能離開對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。總之，我們一定要克服在經(jīng)濟(jì)管理上的“以政代企”或“放任主義”的片面傾向。否則，將不利于甚至阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.

第四，加速法制建設(shè)，克服立法工作滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的被動(dòng)局面，真正做到依法行政，以法治市。應(yīng)該看到，各大城市在法制建設(shè)方面已做了大量的工作.但法制建設(shè)仍然落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。如，廣州市從1987年開始使用管道氣至今，已整整10年了.但有關(guān)管理管道氣的法規(guī)仍未有出來.所以問題不少，煤氣公司發(fā)現(xiàn)一些用戶“違規(guī)”，則罰你沒商量;而用戶則認(rèn)為煤氣公司動(dòng)輒停氣相逼只因有權(quán)。還有的用戶反映，煤氣管道沒有保護(hù)措施，居民如伴炸彈睡眠，應(yīng)明確一個(gè)行政主管部門來監(jiān)督煤氣公司等等。⑦管道氣如何經(jīng)營?怎樣才算違規(guī)?又該如何處罰等間題如果沒有法律依據(jù)，那就只有是“公說公有理，婆說婆有理”了，很難得到公正的論斷.

又如，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維護(hù)社會(huì)治安的需要，保安員隊(duì)伍正在興起和不斷壯大，并為社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮作用.然而，對(duì)保安員的管理至今還未正式立法。因而，問題也不少，最感棘手的間題是保安賠償問題。客戶雇請(qǐng)了保安員，但仍然發(fā)生了災(zāi)害事故或盜竊案件，客戶受到經(jīng)濟(jì)損失。這樣，要不要給予賠償?是保安員賠還是保安服務(wù)公司賠?還有保安員的生活、福利、待遇等如何解決?以及保安員濫用警械、侵犯人權(quán)甚至罵人打人的間題又如何處理?等等。如果不對(duì)保安員的管理進(jìn)行立法，以上諸多問題就很難得到根本解決.這樣的話，保安員不但沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而會(huì)給社會(huì)治安帶來危害。以上所談，只是法制建設(shè)滯后的方面。還有，由于法制建設(shè)某些方面互不配套，故出現(xiàn)管理上的“空檔”或漏洞甚至互相抵觸的現(xiàn)象。再有，就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象也較為突出。一個(gè)大城市的運(yùn)作，靠的是管理。立法是管理的依據(jù)，有法，才能實(shí)行正常的管理。以上存在的間題如果得不到解決，不但不利于行政管理工作的開展，無法做到依法行政，以法治市，而且大大的影響乃至阻礙經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的發(fā)展。對(duì)照香港，他們不但有完備的法律制度，而且嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政.由此，應(yīng)該看到我們?cè)谝苑ㄖ问蟹矫娴牟罹?

除了以上所講的香港原行政管理在四個(gè)方面值得內(nèi)地大城市借鑒之外，還有香港的咨詢制度以及其政府重視教育、注意培養(yǎng)人才和公務(wù)員培訓(xùn)，確保公務(wù)員的高素質(zhì)等等也都有其可取之處，這里就不一一贅述了。總而然之，只要我們認(rèn)真深入去研究探討香港原有的行政管理，清除其殖民主義色彩，吸取其合理的成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高我們大城市行政管理的水平是大有益處的。

注釋:

①楊奇主編:《香港概況》上卷，香港三聯(lián)書店1990年版，第458頁.

②《羊城晚報(bào)》19，7年5月2一日第4版.③漢聞:《香江鱗爪》，《羊城晚報(bào)》1997年6月4日第16版。

④《中共中央關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，人民出版社1986年版，第7頁.

⑤周煒、王翻:《美麗的廣州，變了“臉”》，《羊城晚報(bào)》1997年7月7日第2版.

⑥彭啟有、毛曉梅、邱偉釗:《新港東“考起”公交車》，(羊城晚報(bào))2997年7月11日第17版.

⑦洪啟旺、甘甲才:《煤氣罰款有理嗎?》，《羊城晚報(bào))1，97年5月26日第17版.

周煒:《沙河龍崗路危險(xiǎn)》，《羊城晚報(bào)》1997年5月20日第17版.

洪啟旺、李韻賢:《行業(yè)特殊，專營有理》，《羊城晚報(bào))1997年5月29日第17版.

主要參考文獻(xiàn):

①夏書章:《香港行政管理》，光明日?qǐng)?bào)出版社1990年版。

②施漢榮若:《“一國兩制”與香港》，廣東人民出版社1995年版。

③李昌道等著:《香港政制與法制》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1991年版。

④徐克恩著:《香港:獨(dú)特的政制架構(gòu)》，中國人民大學(xué)出版社1994年版.

⑤伊恩·斯科特〔英〕等主編:《香港公務(wù)員—人事政策與實(shí)踐》(陸仁譯)，上海翻譯出版公司1990年版。

⑥聶振光著:《香港公務(wù)員制度概述》，中國人事出版社1990年版。

⑦史深良著:《香港政制縱橫談》，廣東人民出版社1991年版。

⑧廣東省人民檢察院研究室編:《香港法律與司法制度資料》，廣東省法學(xué)會(huì)1986年出版.

論文關(guān)鍵詞：香港行政管理市政管理經(jīng)濟(jì)管理法制公務(wù)員特色借鑒

論文摘要：本文擬通過對(duì)香港原行政管理的特色，即以廣泛的咨詢制度為渠道，以市政管理為中心，以經(jīng)濟(jì)管理為主導(dǎo)，以完備的法制為保證，以高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍為塞礎(chǔ)等的論述，說明香港原有的行政管理對(duì)香港過去的繁榮與穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。同時(shí)分析他們有效的成功的合理因素對(duì)祖國內(nèi)地大城市的借鑒作用。