公民行政參與和政府信息論文

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20世紀(jì)80年代以來的發(fā)展表明：看一個(gè)政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其行政民主化的發(fā)展?fàn)顩r和公民直接參與行政的程度。真正民主的公共行政是以公眾的知情權(quán)為前提，以參與為主導(dǎo)，以監(jiān)督為保障的現(xiàn)代政府治理模式。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，如果沒有公民參與，公共權(quán)力的運(yùn)行就可能偏離社會(huì)公共目標(biāo)，甚至導(dǎo)致公共權(quán)力的異化現(xiàn)象。公民行政參與和信息公開密切相關(guān)，信息公開是公民行政參與的當(dāng)然要求和必要前提，沒有信息公開，公民的行政參與也僅是一句空話。從管理學(xué)上看，通過積極、主動(dòng)的信息公開，可以有效提升民眾對(duì)政府管理的認(rèn)同程度，擴(kuò)大民眾參與度，增加政府與民眾行為取向的一致性。

一、公民參與是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的大趨勢(shì)

公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現(xiàn)代民主的重要表征之一。在西方，參與被認(rèn)為是公民傳遞其利益要求的渠道，是社會(huì)不滿情緒的有效釋放機(jī)制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民參與既指政治參與，還包括行政參與。公民政治參與亦稱“參與政治”或“民主參與”，一般認(rèn)為是指公民通過合法途徑和方式，對(duì)國(guó)家的政治構(gòu)成、政治運(yùn)作、政治決策、政治結(jié)果的關(guān)心、利益表達(dá)和施加影響的行為及過程。薩繆爾·亨廷頓和瓊·納爾遜認(rèn)為，政治參與“是指平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。公民行政參與是公民政治參與的當(dāng)然內(nèi)容，亦稱參與型行政或互動(dòng)型行政，是指行政過程中的公民參與。當(dāng)今社會(huì)，已由同構(gòu)型相當(dāng)高、變化緩慢的單元化社會(huì)轉(zhuǎn)變成異質(zhì)性相當(dāng)高、變化快速的多元化社會(huì)，民主是公眾的天然權(quán)力，世界民主運(yùn)動(dòng)的新趨勢(shì)表現(xiàn)為公民作為國(guó)家權(quán)利主體要求全方位地參與國(guó)家事務(wù)的管理，直接表達(dá)自己的意愿。而并不僅僅滿足于過去的選舉權(quán)、罷免權(quán)、復(fù)決權(quán)等參政方式。在現(xiàn)代社會(huì)生活中，社會(huì)公眾積極參與公共管理事務(wù)和活動(dòng)已變得越來越重要，它已經(jīng)成為公共管理的基本原則和方法。行政參與是民主憲政對(duì)新時(shí)期行政發(fā)展的特殊要求。政府行政，是政府行使權(quán)力或履行義務(wù)過程中的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的過程不僅是一個(gè)處理行政事務(wù)的過程，而且是一個(gè)影響公民權(quán)益的過程。公民行政參與對(duì)于公共利益的體現(xiàn)和政府治理績(jī)效具有積極意義，是建立良性的公民與政府關(guān)系的重要渠道，有助于行政民主性的增強(qiáng)，可以有效提升行政與公民之間關(guān)系的和諧度，參與的廣度和深度體現(xiàn)了一國(guó)公共行政民主化和有效性的程度。從現(xiàn)代行政法的角度來分析，行政相對(duì)人參與行政程序的重要意義就在于，行政相對(duì)人參與是程序公正的一個(gè)重要因素，可以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使行政權(quán)的行使更具有正當(dāng)性，在一定程度上有利于行政法規(guī)、行政政策的施行。公民行政參與的憲法或行政法基礎(chǔ)是公民的行政參與權(quán)。行政參與權(quán)即公民依法參與國(guó)家行政管理活動(dòng)的權(quán)利，具體包括：直接參與管理權(quán)、了解權(quán)、聽證權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政協(xié)助權(quán)等。公民行政參與的途徑通常包括兩種形態(tài)：一是在具體的行政過程中的參與，二是通過自己信任的團(tuán)體組織與行政機(jī)關(guān)一同處理公共事務(wù)，甚至直接取代行政機(jī)關(guān)來行使具體的公共行政職能。行政參與貫穿于行政過程的始終，一般情形下，凡是公共行政部門實(shí)施的影響公民權(quán)益的行政活動(dòng)，公民都有權(quán)參與，較為突出的是公民參與有著天然民主親和力的行政立法(此處的立法是廣義上的，包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等行政規(guī)范的行為)、行政決策領(lǐng)域以及具體的行政執(zhí)法和監(jiān)督領(lǐng)域。

公民行政參與的歷史，可以追溯到英國(guó)普通法上的“自然公正原則”即“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”。不過，直到20世紀(jì)中后期，公眾參與才被廣泛應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，甚至改變了公共行政的運(yùn)作模式——由行政主導(dǎo)演變?yōu)楣駞⑴c主導(dǎo)。自上世紀(jì)70年代以來，世界范圍內(nèi)的公共行政改革普遍體現(xiàn)出市場(chǎng)化、分權(quán)化、民主化、放松規(guī)制等趨向，它以公共行政權(quán)力的下放和外放為主要方式，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量為主要手段，充分展示了公共行政發(fā)展的基本走向——民主行政。民主行政是一種開放型的公共行政管理模式。如果說行政分權(quán)與制衡是民主行政的必要形式，那么行政參與則是行政民主的真正內(nèi)容。行政民主是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的一種良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理過程提供更多機(jī)會(huì)。從西方政治實(shí)踐看，新政府的產(chǎn)生，國(guó)家重大決策的出臺(tái)，政府官員行為的評(píng)定，公民均可以一定的方式參與。在一些國(guó)家，公民參與已擴(kuò)大到規(guī)制活動(dòng)領(lǐng)域，例如在美國(guó)有“規(guī)制談判”制度，聽證權(quán)在行政規(guī)制談判過程中具有重要的政治意義。在法國(guó)和英國(guó)，80年代出現(xiàn)了“公共質(zhì)詢”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民參與正在成為新時(shí)代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢(shì)。之所以如此，主要的背景是：第一，現(xiàn)代信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為公民參與帶來了前所未有的技術(shù)支持，有可能解決過去參與民主的“屋子裝不下”的小國(guó)寡民問題。信息技術(shù)的發(fā)展及其在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，一方面為擴(kuò)大行政民主創(chuàng)造了良好的條件。因?yàn)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為重要基礎(chǔ)的電子政務(wù)具有多中心、開放式的特征，一些非政府公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、志愿者組織和專家組以及普通公眾，都可以通過電子政務(wù)平臺(tái)直接或者間接地參與政府決策和其他政府管理活動(dòng)。同時(shí)，它對(duì)社會(huì)公眾獨(dú)立、自主、平等、參與等民主意識(shí)的啟發(fā)與培養(yǎng)也有著不可忽視的功能。第二，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的今天，伴隨著非政府組織(NGO)的廣泛興起，世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)公民社會(huì)異常發(fā)達(dá)和活躍。公民社會(huì)是指獨(dú)立于國(guó)家但又受到法律保護(hù)的社會(huì)生活領(lǐng)域及與之相聯(lián)的一系列社會(huì)價(jià)值或原則。公民社會(huì)與傳統(tǒng)臣民社會(huì)的一個(gè)重要不同之處在于公民政治參與水平大大提高，從而有可能從根本上改變國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系。公民社會(huì)的核心要素是各種非政府組織。從20世紀(jì)后半期開始，民間非營(yíng)利、非政府組織以驚人的速度蓬勃興起，形成了一場(chǎng)全球性的“結(jié)社革命”，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，非政府組織的發(fā)展都非常迅速。隨著公共管理實(shí)踐正由傳統(tǒng)的政府為本位的政府統(tǒng)治型向以社會(huì)本位的社會(huì)治理型轉(zhuǎn)變，非政府組織在各國(guó)社會(huì)事務(wù)管理中地位和作用日顯重要，公民開始越來越多地借助于自己信任的團(tuán)體組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過程。長(zhǎng)期以來，公民參與以個(gè)人的參與為主，缺少社會(huì)層面大規(guī)模的組織參與。實(shí)際上，組織參與的影響更大，畢竟單個(gè)人的力量給國(guó)家權(quán)力形成的壓力不如個(gè)人的聯(lián)合。第三，現(xiàn)代國(guó)家，政府行政的職能不再局限于消極保障人民不受國(guó)家的過度侵害之自由的“夜警國(guó)家”，而在于要求國(guó)家相應(yīng)地轉(zhuǎn)向?yàn)楣裰\取各種福利，提高生活質(zhì)量的“福利國(guó)家”。這種性質(zhì)的國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)必須接受公民的參與，聽取他們的意見，獲得他們的信息與信任。因?yàn)槿狈駨V泛參與的公共權(quán)力，很難從根本上解決服務(wù)動(dòng)力不足的問題，也很難從根本上對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量形成有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，參與行政也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要。

二、信息公開程度低是影響我國(guó)公民行政參與的重要因素

(一)信息公開是公民行政參與的當(dāng)然要求和必要前提

政府信息公開，是指政府機(jī)構(gòu)通過多種方式公開其政務(wù)活動(dòng)，公開有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級(jí)政府部門所控制的信息。政府信息公開是人民主權(quán)的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。政府信息公開的實(shí)質(zhì)，從政府角度而言，就是提供信息服務(wù)；從公民的角度而言，就是實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)利。政府信息公開是現(xiàn)代法治國(guó)家確認(rèn)并從法律上接濟(jì)“知的權(quán)利”(知情權(quán)、信息權(quán))的結(jié)果。信息公開法律制度是基于公民享有知情權(quán)而建立的，信息公開制度是對(duì)知情權(quán)的具體化。在國(guó)外，政府信息公開不僅是一項(xiàng)法律、一項(xiàng)制度，更是一項(xiàng)基本的原則。

公民行政參與與信息公開密切相關(guān)。一方面，從行政程序上講，如果沒有參與，公開充其量只是讓行政相對(duì)人知曉而已，行政相對(duì)人還只是“可知而不可為”，其民主權(quán)利依然無法真正實(shí)現(xiàn)。另一方面，公開政府信息，是實(shí)現(xiàn)公民行政參與的必要途徑，是公民行政參與權(quán)利落實(shí)的必然要求。同時(shí)，它也是行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等新型行政方式運(yùn)用的前提和基礎(chǔ)。沒有政府信息公開，不可能有公民參與，什么事情都“暗箱操作”，公民想?yún)⑴c也很難。美國(guó)司法部長(zhǎng)克拉克說過：“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話。”參與的前提是了解，公民只有在充分、確實(shí)了解政府活動(dòng)的基礎(chǔ)上才能有的放矢，有效參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，使自己的主體地位得到彰顯，使自身的利益得到維護(hù)和增進(jìn)。無論是為了有效地參與行政管理，還是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益，公民都需要了解行政機(jī)關(guān)的情況，特別是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度的信息和涉及本人切身利益的資料。而公民對(duì)政府的了解程度以及參與行政的程度，在很大程度上則取決于政府公開化的程度。因?yàn)檎莆罩饕畔鞑デ啦⒒緣艛嘈畔碓?，公民很大程度上只能獲得經(jīng)過過濾和處理的信息，這必然在一定程度上限制了公民的認(rèn)知和判斷。政府信息的客觀、公正以及盡可能充分地公開可以幫助公民對(duì)行使行政權(quán)的整個(gè)過程予以全面監(jiān)督和客觀評(píng)判，化解公共利益與公民利益的沖突，同時(shí)更有助于與公民進(jìn)行對(duì)話，做出價(jià)值偏好性的選擇，激發(fā)公民積極參與行政的熱情。

(二)信息公開不夠制約公民行政參與在我國(guó)的發(fā)展

雖然這些年來我國(guó)公眾行政參與有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，但是就整體上來說，現(xiàn)階段我國(guó)公民行政參與遠(yuǎn)未適應(yīng)公共管理發(fā)展的客觀需要，具體表現(xiàn)在以下幾方面：公民參與的必要性還遠(yuǎn)未能達(dá)成共識(shí)；真正出于自主意識(shí)自愿參與的公民參與率低，且現(xiàn)有的公民參與行為具有隨大流的從眾性；公民行政參與的廣度和程度均有限，公眾參與的效果幾乎完全取決于掌握公共管理權(quán)限的主政者的價(jià)值取向和綜合素質(zhì)；公眾參與的機(jī)制不夠完善，還缺乏公眾參與的制度化，即程序化、組織化和法定化，公民參與往往流于形式；公民參與的能力不足等。從目前參與的特點(diǎn)來看，社會(huì)性或問題性參與居多，高層次的政治參與較少；動(dòng)員性參與較多，自主性參與較少；手段性參與多，目標(biāo)性參與少；行政決策過程參與較少，行政實(shí)施過程參與較多。當(dāng)代公民的民主參與存在著諸多障礙，馬塞·哈爾指出公民缺乏教育、公民冷漠以及公民與代表之間的斷裂是阻礙民主參與的三大障礙。而對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的國(guó)情而言，公民行政參與的困境除了來自一些社會(huì)條件的限制，比如經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相對(duì)滯后，公民參與物質(zhì)條件差；我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展尚處于萌芽狀態(tài)之下，自治組織程度低；公民文化缺失，公民缺少正確的政治主體意識(shí)和當(dāng)家作主的參與意識(shí)等，在很大程度上則是由于制度、法律保障的嚴(yán)重不足，其中就包括政府信息公開法律制度的缺失。目前阻礙公民行政參與的重要因素之一是公民與政府之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致公民與政府間缺乏信任。公民參與應(yīng)當(dāng)是在信息公開基礎(chǔ)上的自愿參與。筆者認(rèn)為，就政府方面來看，政府信息公開不夠是造成我國(guó)公民行政參與不足的一個(gè)重要原因。

在我國(guó)，政府信息公開的實(shí)踐始于政務(wù)公開。自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)開放以來，中國(guó)社會(huì)整體日趨開放。伴隨政務(wù)公開在我國(guó)全面展開，行政公開和行政參與的理念正在逐漸滲透到我國(guó)立法、司法和行政實(shí)踐之中，政務(wù)公開已經(jīng)成為各級(jí)政府提高行政管理水平、改善服務(wù)的重要內(nèi)容。近些年來，我國(guó)社會(huì)基層普遍實(shí)行了以公開辦事制度為重點(diǎn)的政務(wù)公開、村務(wù)公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、審務(wù)公開等。政府信息公開是政務(wù)公開的核心內(nèi)容。中央政府部門和地方黨政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中相繼開展了不少成功的實(shí)踐，出臺(tái)了一系列法規(guī)文件，并在實(shí)踐中積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。資料顯示，到2005年12月全國(guó)已累計(jì)有28個(gè)不同層級(jí)的地方政府制定了政府信息公開方面的規(guī)定，還有不少地方政府正在制定過程之中，如浙江省、陜西省等。實(shí)踐中已經(jīng)或正在推行政府信息公開的具體做法也很多，如新聞發(fā)言人制、聽證制、公示制、通知制等等。但是，就總體上而言，政府信息公開情況并不盡如人意。目前存在的問題主要是：(1)絕大多數(shù)地方對(duì)政府信息公開的要求還處于政策層面，信息公開程度不高。實(shí)際上，政府及其工作部門所掌握的信息只有一小部分向社會(huì)公眾公開，絕大部分都是普通人一輩子都看不到的東西。有關(guān)資料表明，政府信息中的80％尚處于非公開狀態(tài)。(2)信息公開的隨意性較大，缺乏連續(xù)性，趕場(chǎng)、走形式問題較為嚴(yán)重。有些地方政府網(wǎng)站或政務(wù)公開欄，全是“政策法規(guī)”、“辦事程序”等，甚至用“會(huì)議通知”、“報(bào)紙摘要”來充數(shù)，即使公開了一些“財(cái)務(wù)支出”、“重點(diǎn)事項(xiàng)”等，也是無關(guān)痛癢的部分，對(duì)老百姓極為關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，則一概回避。(3)信息公開多以行政權(quán)力為主導(dǎo)，而不是以信息權(quán)利需求為主導(dǎo)。想公開什么就公開什么，想啥時(shí)公開就啥時(shí)公開，行政部門和主管部門執(zhí)掌著信息公開的主動(dòng)權(quán)，廣大人民群眾只是政務(wù)信息公開的被動(dòng)接受者。(4)信息公開的渠道單一、單向、質(zhì)量不高，適用信息不多。多數(shù)地方和部門的信息公開只是事務(wù)性、程序性的公開，辦事結(jié)果的公開多，辦事過程、決策程序的公開少；事后公開多，事前、事中公開少；無關(guān)痛癢的內(nèi)容公開多，民眾真正關(guān)心的信息公開少。不少地方的信息公開是單向公開，沒有與群眾建立起互動(dòng)關(guān)系。公開欄上不見監(jiān)督電話，政府網(wǎng)站上不設(shè)回復(fù)信箱，群眾對(duì)公開內(nèi)容有意見沒法提。(5)公開與保密的關(guān)系難以把握。由國(guó)家保密局完成的一份調(diào)研材料稱，現(xiàn)階段政務(wù)信息公開與保密存在三大問題：一是信息公開范圍窄但保密范圍偏寬；二是有的部門具體保密范圍修訂不及時(shí)，一些明顯不屬于國(guó)家秘密信息，仍然在保密；三是在執(zhí)行具體保密范圍時(shí)，隨意擴(kuò)大范圍，把不應(yīng)當(dāng)確定的事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密。(6)獲取信息代價(jià)較高，甚至出現(xiàn)行政信息商業(yè)化現(xiàn)象。(7)信息公開各自為政，政府各部門間缺少一個(gè)主管和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。

目前我國(guó)在推行政府信息公開的道路上，面臨三大潛在阻力。第一，政府部門體制尚未完全理順。部門割據(jù)、個(gè)人利益至上，現(xiàn)在不光是不愿意透露給公眾，就是部門之間的信息都達(dá)不到有效的溝通。政府信息資源的公開實(shí)質(zhì)上是利益的共享與轉(zhuǎn)移，公開必然觸及一些人的利益，理所當(dāng)然會(huì)遭到一些人的反對(duì)或抵制，包括公開地反對(duì)和消極怠工式的反對(duì)。第二，存在慣性問題。政府信息公開之所以在現(xiàn)實(shí)的操作中不盡如人意，原因或許出自具體的工作人員，也或許是傳統(tǒng)行政的慣性和惰性使然。再好的制度也要靠人來執(zhí)行。政府信息公開是一種觀念的革命。過去，在我們習(xí)慣的經(jīng)驗(yàn)和思路中，政府是管理者，而百姓、企業(yè)及與政府相對(duì)的整個(gè)社會(huì)則是被管理者?！懊窨墒褂芍?，不可使知之”的封建觀念根深蒂固，被管的人自然沒資格要求了解更多的信息。這種觀念的轉(zhuǎn)變不是短時(shí)期就能夠完成的，甚至不能依靠政府官員自覺的行為。第三，信息公開是需要成本的。實(shí)施政府信息公開并不是沒有成本的一項(xiàng)制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。公共閱覽地點(diǎn)的設(shè)立、相關(guān)設(shè)備的配置、市政府公報(bào)的發(fā)行等等，都需有政府的投入。沒有這種投入，政府信息工作還是形同虛設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)政府信息公開工作，擴(kuò)大公民有序行政參與

(一)樹立現(xiàn)代行政理念，強(qiáng)化信息公開觀念，培育公共部門的透明文化

“公民為顧客”、“顧客至上”、“向市民交代”等服務(wù)行政的理念是現(xiàn)代行政法治社會(huì)的主流價(jià)值觀，也是政府信息公開制度賴以維持的思想基礎(chǔ)。公民重視“信息公開”，事實(shí)上是對(duì)自身權(quán)利的覺醒和爭(zhēng)?。徽匾暋靶畔⒐_”，則是對(duì)自身角色的準(zhǔn)確定位和對(duì)公民權(quán)利的尊重。公開本身不是目的，而只是一種手段和形式，通過公開，促進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，推進(jìn)民主與法制建設(shè)，維護(hù)私人的合法權(quán)益和公共利益，這應(yīng)是公開的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。在我國(guó)，政府信息公開工作具體主要靠政府機(jī)關(guān)來推動(dòng)。在推進(jìn)政府信息公開的過程中，需要各級(jí)政府始終把轉(zhuǎn)變觀念放在重要位置，樹立服務(wù)行政觀念，將官本位、政府本位、權(quán)力本位的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)楣癖疚?、社?huì)本位、市場(chǎng)本位的治理理念，著力建設(shè)透明文化，才能談得上真實(shí)有效的信息公開問題。主要包括以下兩個(gè)方面：一是破除恩賜觀念，樹立服務(wù)意識(shí)，必須認(rèn)識(shí)到政府信息公開是自己應(yīng)當(dāng)作為的份內(nèi)之事。二是應(yīng)當(dāng)讓透明成為一種行政慣性，拋開應(yīng)付式的政策觀念，加強(qiáng)透明文化意識(shí)。

(二)建立信息公開的外部監(jiān)督機(jī)制。為促使行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行信息公開的義務(wù)，除了政府信息公開主管機(jī)構(gòu)或主管官員應(yīng)對(duì)各部門進(jìn)行定期或不定期的檢查外，一方面有必要通過立法設(shè)立外部監(jiān)督機(jī)制。其中，通過《監(jiān)督法》的制定，明確規(guī)定人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序與機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政公開的有效監(jiān)督；通過《新聞法》的制定，對(duì)記者的采訪權(quán)予以明確保障，可以間接地促使官方信息的公開，從而使公民的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，信息公開也要建立責(zé)任追究機(jī)制，可通過社會(huì)監(jiān)督，把群眾對(duì)公開內(nèi)容是否滿意，列入政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子工作評(píng)議，每年進(jìn)行考核評(píng)議，對(duì)不認(rèn)真推行信息公開制度和在信息公開中弄虛作假、侵犯群眾民主權(quán)利、對(duì)群眾反映的問題不及時(shí)查處的，追究有關(guān)人員責(zé)任。

(三)制定一部有關(guān)信息公開的法律。政府信息公開不是一種簡(jiǎn)單的辦事制度，需要通過法律把它作為一個(gè)法定的義務(wù)。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)和現(xiàn)代法治理念，法律環(huán)境和制度平臺(tái)的缺失直接使政府信息公開工作處于無本之木、無源之水的境地。政府信息公開必須納入法治的軌道，以法律制度作為其運(yùn)行的保障，否則信息公開就可能流為空談。制定信息公開法，規(guī)制政府信息公開活動(dòng)，這是世界上許多國(guó)家通行的做法。世界上第一部現(xiàn)代意義上的信息公開方面的法規(guī)是1967年美國(guó)頒布的《信息自由法》。到目前為止，世界上已經(jīng)有近50個(gè)國(guó)家制定了信息公開法。在全球化的影響下，制定信息公開法已經(jīng)成為世界性潮流。到目前為止，我國(guó)政府信息公開僅限于地方政府層面，尚無全國(guó)統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)，同時(shí)，現(xiàn)有法律關(guān)于信息公開的具體規(guī)定很零星，分散在《檔案法》、《保密法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《統(tǒng)計(jì)法》等有關(guān)法律、法規(guī)之中。由于政府信息公開缺少法律上的保障，使得人民無法有效地實(shí)施權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)又可以以沒有義務(wù)為由而拒絕公開。目前，《政府信息公開條例》已被列為國(guó)務(wù)院2006年一類立法計(jì)劃，走上了立法軌道。但政府信息公開僅有條例還是不夠的，縱觀世界各國(guó)的政府信息公開立法，幾乎無不以法律的形式出現(xiàn)，行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過渡，鑒于目前政府對(duì)政府信息資源供給的獨(dú)占性和信息的人為限制，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的政府信息公開法律。

(四)加快政府信息化建設(shè)步伐，創(chuàng)新公開形式。一項(xiàng)有效的政府公開規(guī)定應(yīng)采取多種方式來公開相關(guān)信息，以方便不同群體獲得相對(duì)平等的服務(wù)。一般而言，公開方式包括諸如政府公報(bào)、新聞會(huì)、新聞媒介、信息欄、政府網(wǎng)站以及設(shè)立專門的信息服務(wù)中心等。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為政府信息公開提供了相對(duì)便捷的途徑。從上世紀(jì)末起，我國(guó)就開始大規(guī)模推動(dòng)政府上網(wǎng)，1999年被稱為“政府上網(wǎng)年”。至今，從中央各部委到縣級(jí)以上政府，全國(guó)各級(jí)政府門戶網(wǎng)站已有上萬家。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一些政府網(wǎng)站相比，我國(guó)各級(jí)政府網(wǎng)站間的互聯(lián)互通程度、服務(wù)功能和互動(dòng)性等方面還有待改進(jìn)。政府網(wǎng)站已經(jīng)成為當(dāng)今信息公開的新的經(jīng)濟(jì)、快捷而有效的方式。網(wǎng)上信息公開成本低、內(nèi)容全、獲取方便，并且具有互動(dòng)性，具有巨大的優(yōu)勢(shì)，代表著信息公開的未來發(fā)展趨勢(shì)，其地位和作用越來越重要。

(五)從組織上落實(shí)政府信息公開的工作。任何一項(xiàng)工作的順利開展都依賴一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，政府信息公開工作也不例外。沒有專門的人，沒有固定的職位，政府信息公開也是做不好的。西方許多國(guó)家在政府信息公開化方面設(shè)立有“首席信息官”和“信息公開委員會(huì)”?！笆紫畔⒐佟毕鄬?duì)獨(dú)立，擔(dān)負(fù)整合信息資源，監(jiān)督政府進(jìn)行信息公開任務(wù)?！靶畔⒐_委員會(huì)”是為公眾提供更多救濟(jì)途徑而設(shè)立的一個(gè)非常設(shè)性合議制機(jī)構(gòu)。政府各部門的“首席信息官”都是委員會(huì)的委員，另一些則由有威望的專家、學(xué)者擔(dān)任，全都是兼職。

(六)完善有關(guān)保密的法律法規(guī)。修改有關(guān)保密的法律法規(guī)，其目的在于科學(xué)界定公開與保密之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)公開和保密之間有可能存在的沖突和矛盾。信息公開要受到現(xiàn)行法律法規(guī)(如保密法)的限制和政府權(quán)衡利益時(shí)自由裁量權(quán)的限制。行政自由裁量權(quán)是“決策者所擁有的機(jī)動(dòng)行為的機(jī)會(huì)?！?《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》P216)。現(xiàn)行的《保密法》在諸如確定密級(jí)、解密、泄密處罰、救濟(jì)機(jī)制等一些重要的制度設(shè)置上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要，獎(jiǎng)勵(lì)措施和嚴(yán)格的法律責(zé)任也使得行政機(jī)關(guān)對(duì)某一具體信息可能更傾向于保密事項(xiàng)。另外，我國(guó)《檔案法》原則規(guī)定國(guó)家檔案保存30年后才允許向社會(huì)開放，這實(shí)際上限制了政府信息公開。建立政府信息公開法律制度，完善配套制度的建設(shè)是十分必要的。這就需要有關(guān)部門對(duì)保密法、檔案法做出相應(yīng)修改。從目前來講，制定專門的信息公開法，仍然須待時(shí)日，但是，作為一種替代，通過修改保密法等法律來保證公民的知情權(quán)，應(yīng)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇。

(七)建立行政機(jī)關(guān)會(huì)議信息公開制度，明確劃定必須公開和豁免公開的政府會(huì)議信息。在政府信息中，會(huì)議信息是其重要組成部分。行政機(jī)關(guān)會(huì)議信息公開制度主要包括以下內(nèi)容：舉行公開會(huì)議的適用范圍；會(huì)議公開的內(nèi)容；舉行公開會(huì)議的程序、說明會(huì)議不公開的理由；司法機(jī)關(guān)的審查。