法治權(quán)力控制論文

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一、權(quán)力的概念

（一）權(quán)力的定義

很多學(xué)者都給權(quán)力下過定義。美國學(xué)者彼得.布勞認(rèn)為，“權(quán)力是個人或群體將其意志強加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個人或群體也可以通過威懾這樣做”帕森斯則認(rèn)為,“權(quán)力是一種保證集體組織系統(tǒng)中各單位履行有約束力的義務(wù)的普遍化能力。”其實，無論如何定義權(quán)力，我們都可以說它是指特定主體因為擁有一定的資源或者優(yōu)勢而得到的支配他人或者影響他人的力量。這些資源或者優(yōu)勢可能是經(jīng)濟(jì)的，也可能是政治的或者其他方面的權(quán)力，如社會文化生活等；因而權(quán)力也有經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力等的差別。在經(jīng)濟(jì)上，擁有財產(chǎn)或資本會不會產(chǎn)生權(quán)力呢？當(dāng)然。財產(chǎn)權(quán)力或資本權(quán)力是社會權(quán)力在市場經(jīng)濟(jì)條件下的主要表現(xiàn)形式。馬克思就認(rèn)為，它是財產(chǎn)或資本的所有者由于對財產(chǎn)或資本享有所有權(quán)而獲得的“支配他人勞動的權(quán)力。”。英國哲學(xué)家羅素曾將權(quán)力分為治人之權(quán)和治物之權(quán)；傳統(tǒng)的權(quán)力和新獲得的權(quán)力。托夫勒（《第三次浪潮》、《未來的沖擊》的作者）在《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》中說，“權(quán)力是一種有目的的支配他人的力量，是由暴力、財富和知識三者構(gòu)成的。最簡單地體現(xiàn)權(quán)力的方式就是行使暴力。這是一種低質(zhì)量的權(quán)力形式，它缺少靈活性，只能用于懲罰，并且風(fēng)險很大。財富則不僅可用于威脅和懲罰，還可用于獎賞，比暴力靈活得多。高質(zhì)量的權(quán)力則來源于知識，它既可用于懲罰和獎勵，也可用于勸說。它既能擴充武力和財富，也能減少達(dá)到某個目的所需的武力和財富的數(shù)量。”可見，權(quán)力的外延已經(jīng)擴展到何種程度。在政治上存在的權(quán)力，這種權(quán)力可以被稱為政治權(quán)力或國家權(quán)力。我們今天所講的權(quán)力是指政治權(quán)力或者國家權(quán)力，也就是被一些人稱為的公權(quán)力或公共權(quán)力。

那么在座的各位就會問，各級機關(guān)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的權(quán)力是什么權(quán)力？我們?nèi)嗣翊泶髸臋?quán)力是什么權(quán)力？他們和我們的權(quán)力都是國家權(quán)力的構(gòu)成部分，屬于政治權(quán)力或者國家權(quán)力的范疇。（二）權(quán)力與權(quán)利

1．權(quán)利的基本含義

權(quán)力與權(quán)利，在英文中被稱為power和right。權(quán)利是指在社會中產(chǎn)生，并以一定社會承認(rèn)作為前提的，由其享有者自主享有的權(quán)能和利益。這個定義告訴我們，權(quán)利是在人與人的相對存在的社會狀態(tài)之中存在的。孤立的個人，無所謂權(quán)利。權(quán)利也總是以一定的社會承認(rèn)作為前提。這種承認(rèn)可能是習(xí)慣的、道德的、宗教的和法律的。根據(jù)其承認(rèn)方式的不同或者被稱為習(xí)慣權(quán)利、道德權(quán)利、宗教權(quán)利和法律權(quán)利。這一定義還表明，權(quán)利包含權(quán)能和利益的兩個方面。權(quán)能是指權(quán)利能夠得以實現(xiàn)的可能性，它并不要求權(quán)利的絕對實現(xiàn)，只是表明權(quán)利具有實現(xiàn)的現(xiàn)實可能，即“非不能為也，而實不愿為也。”利益則是權(quán)利的另一主要表現(xiàn)形式，是權(quán)能現(xiàn)實化的結(jié)果。將二者相比較，權(quán)能具有可能性，利益具有現(xiàn)實性。也可以說權(quán)能是可以實現(xiàn)但未實現(xiàn)的利益；利益是被實現(xiàn)了的權(quán)能。如繼承權(quán)，在被繼承人尚未死亡時，繼承人所享有的繼承權(quán)實際上是一種以權(quán)能狀態(tài)存在的權(quán)利。一旦被繼承人死亡，繼承產(chǎn)生，繼承權(quán)就由一種權(quán)能轉(zhuǎn)化成為了利益。2．權(quán)力與權(quán)利的聯(lián)系

第一，權(quán)力來源于權(quán)利。在權(quán)力與權(quán)利誰來源于誰的問題上，一直存在著誤解。其實早在權(quán)力產(chǎn)生之前，權(quán)利就已經(jīng)有了。在原始時代，人們已經(jīng)有了原始的權(quán)利。這些遍及氏族內(nèi)部的生產(chǎn)、分配和消費的各個環(huán)節(jié)。只是那時的權(quán)利和義務(wù)是不可分別，也無法分別的。而權(quán)力的情形則不同，在最初是沒有權(quán)力的存在的。由于人的認(rèn)識發(fā)展和社會的逐步生成，就逐步產(chǎn)生了一些社會公共事務(wù)需要一定的人來擔(dān)任和完成。當(dāng)初總是由氏族首領(lǐng)來進(jìn)行的。是全體氏族成員為了自身的利益而委托首領(lǐng)來進(jìn)行的。于是，根據(jù)全體氏族成員的委托和信任，他就享有了對于氏族公共事務(wù)進(jìn)行管理的力量。這種力量也就是最初的權(quán)力。

第二，權(quán)力是為維護(hù)權(quán)利而產(chǎn)生的。在私有出現(xiàn)，權(quán)利義務(wù)逐步分離以后，權(quán)利就不時遭到侵犯。如果完全聽由受害者自由復(fù)仇，就難免會導(dǎo)致混亂。而且一旦遇到受害者是弱者，復(fù)仇也就會成為困難。為了防止因自主復(fù)仇導(dǎo)致的混亂和保護(hù)弱者，就必須要產(chǎn)生一種公共權(quán)力，來維持社會秩序，保護(hù)弱者，使人們的權(quán)利得到保障。值得特別一提的是，在保護(hù)權(quán)利中，首先保護(hù)的當(dāng)然是有產(chǎn)者的權(quán)利。具體地說，首先是奴隸主的權(quán)利。這也就是我們所說的權(quán)力和權(quán)利的階級性。

第三，權(quán)利優(yōu)位于權(quán)力。由于權(quán)力是來源于權(quán)利的，也由于權(quán)力的目的在于維護(hù)和實現(xiàn)權(quán)利，相對于權(quán)利，權(quán)力就是手段和工具，而不是目的。誰要背離了這一點，也就是對于權(quán)力的反動和對于權(quán)利的否定。明確了這一點，我們在面對權(quán)利和權(quán)力的沖突時，就不難作出正確的選擇，即讓權(quán)力服從于權(quán)利。我在一本書里講到，一個深夜，一個嫌疑人犯跑到了一個村子就消失了，我們能不能讓全體村民都被驚醒，而進(jìn)行所謂的搜查？顯然不能，因為那樣就會造成公民權(quán)利的被侵犯。比如，我們能不能隨意地對每一個公民的郵件進(jìn)行檢查，顯然不能。

3．權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別

第一，權(quán)利的主體是不特定的，而權(quán)力的主體是特定的。權(quán)利的主體十分普遍。就公民權(quán)利來說所有的公民都有權(quán)享有。對于民事經(jīng)濟(jì)權(quán)利來說，也可以認(rèn)為，所有的公民都可以享有。但是就權(quán)力來說就不是任何人都可以享有的，它有特定的主體限制。這種限制都是由法律來作出的。第二，權(quán)利的內(nèi)容比權(quán)力的內(nèi)容廣泛。權(quán)利涉及社會生活的方方面面，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活，等等。權(quán)力的內(nèi)容是有限的，僅限于特定程序和方式所賦予或獲得的事項。權(quán)利往往并不限于法律的規(guī)定。法律所規(guī)定的一般也只是基本的權(quán)利，而權(quán)力則是嚴(yán)格以法律的規(guī)定內(nèi)容為限的，超出了法律的規(guī)定范圍，即構(gòu)成對于其他權(quán)力或者權(quán)利的侵犯。即構(gòu)成違法。第三，權(quán)利可以放棄，權(quán)力不能放棄。這是由權(quán)利的自主性所決定的，而權(quán)力，往往都是職權(quán)，它是與職責(zé)相伴隨的。放棄權(quán)力則可能意味著瀆職，而瀆職，不僅為法律所禁止，甚至還為法律所要懲罰。因此，原則上權(quán)力也不可權(quán)力享有者隨意轉(zhuǎn)讓，而權(quán)利，除一些最基本的權(quán)利之外，許多權(quán)利都是可以轉(zhuǎn)讓的。

二、權(quán)力的運行

權(quán)力運行是指權(quán)力主體為實現(xiàn)特定目的而運用和行使權(quán)力的過程。或者說權(quán)力運行是指權(quán)力被運用或行使的過程。

（一）權(quán)力運行的原則

權(quán)力運行的原則，各個時代有著不同的原則。在當(dāng)代，權(quán)力運行的原則不外乎民主原則、法治原則、制約原則和責(zé)任原則等。

1．民主原則

民主，原意為多數(shù)人的權(quán)力，多數(shù)人的統(tǒng)治或者多數(shù)人決定。所說的少數(shù)服從多數(shù)，也就是民主。民主發(fā)展到現(xiàn)在，逐步得以完善。其中除了少數(shù)服從多數(shù)的基本內(nèi)容之外，還包括尊重少數(shù)、保護(hù)少數(shù)、反對者優(yōu)先，以及確保少數(shù)人可以演變成為多數(shù)人的途徑等內(nèi)容。這是當(dāng)代資本主義和社會主義都奉行的權(quán)力運行原則。只是這種原則的階級本質(zhì)是不同的。資產(chǎn)階級的民主原則保證的是資產(chǎn)階級的民主，而社會主義的民主原則保證的是人民民主。具體表現(xiàn)為，一是，人民享有最終的政治權(quán)力，如中華人民共和國憲法第二條所規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”二是人民有權(quán)監(jiān)督權(quán)力。我國憲法明確賦予了公民以監(jiān)督權(quán)，包括檢舉、申訴、控告和罷免等權(quán)力。三是，任何權(quán)力都必須對人民負(fù)責(zé)。表現(xiàn)為按照權(quán)力運行的規(guī)則運行，而且承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

2．法治原則

法治是指以民主作為前提和目標(biāo)的，以制約權(quán)力作為基本特征的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)。我們黨對于依法治國和法治的理解就是，黨的十五大報告所說的，就是使國家各項工作逐步走上法制化和規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)；就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化。法治原則在權(quán)力運行之中的表現(xiàn)就是權(quán)力的賦予（獲得）、權(quán)力的行使和權(quán)力的剝奪都必須依法進(jìn)行。權(quán)力的賦予與獲得是一個過程的兩個方面。對于我們?nèi)舜髞碚f，我們選舉產(chǎn)生或任命一定職位的官員就是權(quán)力的賦予，而對于這些被選舉的官員來說，就是權(quán)力的獲得。一個時期以來，跑官要官的事例不斷被新聞媒體所披露，其跑官要官都是對于法治的挑戰(zhàn)和否定。權(quán)力的行使是權(quán)力運行的主要形式。權(quán)力行使的關(guān)鍵是不要脫離法治的軌道，而必須遵循法治的軌跡，即依法用權(quán)或依法行權(quán)。權(quán)力的剝奪也要依法。這里至少有這樣的兩層含義，一是應(yīng)當(dāng)剝奪的必須堅決地依法剝奪；對于不應(yīng)剝奪的必須依法維護(hù)而不能剝奪。這兩種狀況對于我們?nèi)舜髞碚f，都是必須予以注意的。對于違法犯罪的官員就是應(yīng)當(dāng)堅決查辦。如陳希同、成克杰等人就是要剝奪其權(quán)力。另外對于那些同違法犯罪做斗爭的人還要依法予以保護(hù)。1998年在北京我參加了一個有全國許多地方人大官員參加的會議。大家反映，有的地方如果人大代表強行選舉了有關(guān)部門不高興的人選，或者是他們所選定的人選未能當(dāng)選，一個簡單的辦法就是將當(dāng)選人選調(diào)離。也就是所謂的“代表選票敵不了一紙調(diào)令。”而對于此我們還缺乏足夠的法律措施。對于權(quán)力的運行，小平同志曾經(jīng)說的非常明確，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用）的職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。”我們還有很多工作要做。

3．制約原則

權(quán)力必須受到制約。從制約主體之間的關(guān)系來看，這種制約包括權(quán)力賦予者對于權(quán)力的制約，也包括權(quán)力主體相互之間的制約。前者，在當(dāng)代一般地說，是人民對于權(quán)力的制約。在封建帝王時代當(dāng)然是君主的制約，君主又受誰的制約呢？君主在中國又稱為“天子”，其權(quán)力來自于天，所以要受天的制約。后者則是各種權(quán)力擁有者之間的制約。比如資本主義國家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立就是一個典型代表。在我國，刑事訴訟法所規(guī)定的“公檢法三機關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”中的相互制約，也是一個例證。從制約的方式來看有政治的制約、道德的制約和法律的制約的等等。在后面我們將進(jìn)一步探討。總之，權(quán)力必須受到制約。

4．責(zé)任原則

責(zé)任原則是指權(quán)力主體對于權(quán)力的不當(dāng)行使或疏于行使，違反法律，侵犯公民和社會的合法權(quán)益，必須承擔(dān)相應(yīng)的否定性后果。其中包括政治的責(zé)任、行政的責(zé)任和法律的責(zé)任。現(xiàn)在主要的問題是責(zé)任難以追究。從我們的國家賠償責(zé)任上講，賠償責(zé)任的形成它首先要求的是有關(guān)機關(guān)對于自己過錯的認(rèn)可，這就使賠償成為了困難。如有的機關(guān)錯誤關(guān)押了公民，一是會給公民留一個“事出有因，查無實據(jù)”的尾巴，二是會死不認(rèn)錯。我們必須明白這是嚴(yán)重的問題，任何一個不負(fù)責(zé)任或不敢負(fù)責(zé)任的權(quán)力都不會是人民信賴的權(quán)力。長此以往，我們就會失去人民群眾，權(quán)力部門也難以自我約束。

權(quán)力運行的原則是否就只有這幾個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止。其他還有集權(quán)原則等。只是這些原則由于各種原因而是特殊的原則。比如集權(quán)原則，它典型地存在于專制社會。可以肯定地說，所有的專制社會都必然是集權(quán)的社會。這是民主社會所必須反對的。在集權(quán)原則之下，政治權(quán)力被集中于中央政府、最高領(lǐng)袖，或者某一個政黨或政治組織，人民處于無權(quán)的被支配的地位。而專制者又不承擔(dān)法律的責(zé)任。中國歷史上專制主義盛行。在中，集權(quán)主義又重新滋生，出現(xiàn)了權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。對于這一點小平同志曾十分嚴(yán)肅地指出，“權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等。這些現(xiàn)象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)。我們歷史上多次過分強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)。”（2卷329頁）。

（二）權(quán)力運行的程序

權(quán)力運行的程序存在于權(quán)力主體運用一定手段支配、控制權(quán)力客體，實現(xiàn)權(quán)力主體目的的過程之中。

1．權(quán)力運行的整體程序

把權(quán)力運行作為一個整體來考察其程序，基本包括5個環(huán)節(jié)：

1.權(quán)力主體——2.權(quán)力主體目標(biāo)的確定——3.采取適當(dāng)?shù)氖侄巍?.作用于權(quán)力的客體——5.實現(xiàn)權(quán)力主體的目標(biāo)。

權(quán)力運行是一個正常的、依次遞進(jìn)的、完整的過程。其實實際生活中往往都更為復(fù)雜。在1中有權(quán)力主體的身份、資格、確定的問題。在2中有目標(biāo)的提出、論證的問題。論證中還有目標(biāo)討論、聽取意見、收集反映等活動；在3中，包括組織發(fā)動、宣傳等。具體落實中可以采用的手段，往往是多個的，有時是在眾多的手段中選擇某種手段，有時還是運用多種手段的相互配合。在4中，有權(quán)力客體的確定的問題，有接收權(quán)力客體的反饋信息，包括客體的認(rèn)可、服從、響應(yīng)，也包括客體的抵制、反對和反抗等，從而調(diào)整手段乃至目標(biāo)的問題。在5中，需要考慮的是權(quán)力運行的結(jié)果與目標(biāo)是否吻合的問題，最終結(jié)果與設(shè)定目標(biāo)是否一致的問題，反饋到權(quán)力主體，以便新的權(quán)力運行。

認(rèn)識了權(quán)力運行的程序，就應(yīng)當(dāng)明白在各個環(huán)節(jié)的任務(wù)。并將各個環(huán)節(jié)有機地協(xié)調(diào)起來，形成一個有機的整體。使權(quán)力的目標(biāo)順利實現(xiàn)。

2．權(quán)力運行的類別程序

從權(quán)力的各個類別來看，權(quán)力運行的程序包括政治決策程序、法律制定程序、行政執(zhí)法程序、司法審判程序等。

政治決策程序。政治決策程序主要是執(zhí)政黨的決策程序。有的學(xué)者不太贊成把執(zhí)政黨的政治決策程序納入權(quán)力運行程序的范圍。其實，執(zhí)政黨的確在國家和社會的政治生活中享有重要或重大的權(quán)力。尤其是在我們中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是中國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量。研究它比不研究它要好。只有把執(zhí)政黨的政治決策程序把握好了我們才可能有真正的民主，也才能保證我們的黨組織和每個黨員都在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。我們黨也會因此而少犯錯誤。我們黨一向的決策原則都是民主集中制。在未來，如何推進(jìn)民主集中制還需要我們進(jìn)一步探索。

法律制定程序。也稱為立法程序。它包括：提案程序、審議程序、表決程序和公布程序。1，提案程序。有許多著作都稱之為“法律議案的提出”，就是指誰有權(quán)提出立法的議案，即關(guān)于制定某種法律法規(guī)的正式建議。有的國家只有議員才能提出議案（如美國）；有的國家只有政府才能提出議案（如奧地利）；有的國家議員、政府，甚至其他特定機構(gòu)也可以提出議案（如中國）。在中國，全國人大常委會、主席團(tuán)、專門委員會，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家軍事委員會，以及30個以上的人大代表，和一個代表團(tuán)。等等。2，審議程序。也可以稱為“法律草案的審議”，是指對于有關(guān)部門提交的，已經(jīng)列入會議議程的立法草案進(jìn)行討論。在一些國家和地區(qū)的“三讀”就在這個階段。其中，一讀，只宣布立法議案的名稱，不進(jìn)行辯論。二讀，是由有關(guān)的委員會對草案進(jìn)行逐條逐款的的審議，并提出專門的報告。三讀，是在聽取委員會的報告的基礎(chǔ)上，全體議員對議案的內(nèi)容進(jìn)行審議、辯論，再付諸表決。3，表決程序。4，公布程序。有的要求該元首的簽署，有的不要求。有的元首有否決權(quán)，有的元首沒有否決權(quán)。

行政執(zhí)法程序。由于大家對于行政執(zhí)法程序可能較為陌生，所以，我可以講得詳細(xì)一些。行政執(zhí)法程序包括簡易程序、一般程序和聽政程序。1，簡易程序也可以稱為當(dāng)場處理程序。指具有行政執(zhí)法權(quán)的機關(guān)或者受委托的法定組織對與行政相對人的有關(guān)的簡易行政事務(wù)進(jìn)行當(dāng)即處理的簡便程序。它包括辦理簡易行政事務(wù)和作出簡易的行政處罰。前者如辦理戶口登記、房屋買賣登記等。后者如《中華人民共和國行政處罰法》所規(guī)定的可以適用簡易程序的行政違法行為的行政處罰。以此為例：一是表明身份；二是指出違法事實和處罰理由；三是告知并允許申辯和陳述；四是作出當(dāng)場處罰決定書并予以執(zhí)行；五是記錄在案以備查。2，一般程序，也稱為普通程序。是法定行政執(zhí)法機關(guān)或其他依法享有行政執(zhí)法權(quán)的組織，對行政相對人的具體行政行為進(jìn)行行政處理的基本工作程序。以《行政處罰法》的規(guī)定為例：立案；調(diào)查取證；審查并作出行政處理決定；制作處理決定書；送達(dá)；執(zhí)行。一般要求實行調(diào)查辦案與作出處理決定相分離；情節(jié)復(fù)雜或重大疑難的違法行為給予較中處罰，實行行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。3，聽政程序。聽政程序是行政執(zhí)法機關(guān)或者享有法定行政執(zhí)法權(quán)的組織在作出行政處理決定之前，應(yīng)當(dāng)事人的要求而舉行的公開聽取當(dāng)事人陳述、申辯、質(zhì)證的程序。如《行政處罰法》第42條就規(guī)定，“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽政的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽政的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽政。”

司法審判程序。對于整個訴訟，有一審、二審和再審程序。具體就民事案件，有起訴、立案、答辯、開庭、合議、宣判、執(zhí)行等程序；就刑事案件，有偵查、起訴、開庭、合議、判決、執(zhí)行等程序。

三．人民代表大會的權(quán)力

人民代表大會的權(quán)力是最直接來自于人民的權(quán)力。因而在所有的國家權(quán)力之中，人大的權(quán)力具有最高的性質(zhì)。因此，全國人民代表大會才被視為最高國家權(quán)力的機關(guān)，地方各級人民代表大會才被作為地方國家權(quán)力機關(guān)。

1997年9月，中國共產(chǎn)黨的十五大報告明確要求,“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常務(wù)委員會依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能”。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，早已為我國憲法、法律所確認(rèn)并始終堅持，如何正確認(rèn)識人民代表大會，對于全體人民代表，對于所有國家機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部都具有極其重要的意義。在此，我僅根據(jù)我國憲法的有關(guān)規(guī)定、根據(jù)我國所了解的全國地方人大建設(shè)的實際情況談一談自己的體會。

（一）人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)。怎么認(rèn)識它是一個權(quán)力機關(guān)？我認(rèn)為：

1、人民代表大會是人民按照選舉法的規(guī)定，在人民選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，在所有的國家機關(guān)中,只有它最能集中代表人民的意志和利益，是人民的最初授權(quán)者。我們經(jīng)常說,憲法第二條的規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。那么人民的權(quán)力是怎么轉(zhuǎn)化成為國家機關(guān)的權(quán)力的？這就必須提到人民代表大會。對于這一點，在座的各位想必不會有任何疑問。大家可以仔細(xì)考察我國任何一個國家機關(guān)，除了人民代表大會之外，沒有哪一個是由人民選舉產(chǎn)生的？由于社會主義初級階段的種種限制，人民代表大會的選舉制度也還有許多不太完善的地方，但是這絲毫不影響它在現(xiàn)在或者將來，都始終會是最能代表人民意愿的國家機關(guān)。作為人民意志和利益的最直接代表者，它作為國家的權(quán)力機關(guān)正是我國人民當(dāng)家做主的反映和表現(xiàn)。2、人民代表大會行使著國家的立法權(quán)，有權(quán)決定國家生活中的一切重大問題。在我國，全國人民代表大會是國家最高的立法機關(guān)。而一定級別的地方人民代表大會則是相應(yīng)地區(qū)的地方立法機關(guān)。究竟哪一些地方人民代表大會可以享有地方立法權(quán)，憲法沒有明確的規(guī)定，從我國實際情況和立法法草案的規(guī)定看，可以說，各個省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會，各省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，以及縣以上民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會是地方立法機關(guān)。其他的如縣及其以下的人民代表大會雖然沒有立法權(quán)，但它們也與其他級別的人民代表大會一樣，擁有對于本地區(qū)的重大問題的決定權(quán)。3、其他所有的國家機關(guān)都由其產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。依照我國憲法的規(guī)定，各級國家行政

機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由同級人民代表大會產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)。人民代表大會將人民賦予的權(quán)力分配給各個國家機關(guān)行使。我們的許多領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常說，我們的權(quán)力是從哪里來的？是從人民哪里來的。這話一點都不錯。但是它是不是直接從人民那里來的？不是。它是通過人民代表大會，從人民那里來的。忽略了這一點就無法理解憲法第二條的規(guī)定，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會既是人民行使權(quán)力的機關(guān)或途徑，也是其他國家機關(guān)獲得國家權(quán)力的途徑。4、人民代表大會的權(quán)力機關(guān)地位體現(xiàn)了人民代表大會制度與資本主義議會制度的重大區(qū)別。我國人民代表大會制度與資本主義議會制度是根本不同。除了階級本質(zhì)等的不同之外。一個重要區(qū)別就是，資本主義議會是三權(quán)分立中的議會。三權(quán)分立，三權(quán)是并立的。三權(quán)之間的關(guān)系是并立著的相互制約或相互制衡關(guān)系。它采取的是權(quán)力之間相互制衡的制度設(shè)計：立法（議會）、行政（政府）、司法（審判）互相制約。社會主義國家的人民代表大會制度則是一個良性循環(huán)的制度設(shè)計：人民—（選舉）—人民代表—（組成）—人民代表大會—（產(chǎn)生）—國家機關(guān)—（服務(wù)）—人民。在這個體系中，如果離開了人民代表大會，我們的權(quán)力鏈條就會解體，就不再是社會主義的政治制度。（二）人民代表大會權(quán)力概覽

講到人大的權(quán)力，有的同志就會說，人大的權(quán)力是人大的權(quán)利，人大想行使就行使，想不行使就不行使。這種說法是根本錯誤的。人大的職權(quán)是一種國家權(quán)力。它不是一般意義上的權(quán)利。權(quán)利可以放棄，但職權(quán)是不能放棄的。放棄職權(quán)就等于是對國家、對人民的不負(fù)責(zé)任，就是失職。人大只有必須實現(xiàn)法定職權(quán)的義務(wù)，而沒有可行使與可不行使的權(quán)利。

憲法賦予了人民代表大會廣泛的權(quán)力。根據(jù)憲法的規(guī)定，我們的人民代表大會至少有立法權(quán)、人事權(quán)、決定權(quán)、任命權(quán)、監(jiān)督權(quán)，下面僅就這些權(quán)力做一個簡要的論述。

1．立法權(quán)

立法權(quán)是憲法賦予中央和省級地方人大的重要權(quán)力。按照我國立法法的規(guī)定，一般地說只有省級人民代表大會和人大常委會才有權(quán)制定地方性法規(guī)。

許多地方都存在著將政府規(guī)章代替地方法規(guī)，甚至以為，地方立法是由地方政府來進(jìn)行的。2000年4月22日《重慶晚報》頭版頭條的報道題目就有問題：《全面推進(jìn)依法行政市政府確定：今年立法50件》。立法是人大的事，政府所能和所應(yīng)制定的是政府規(guī)章，它不能稱為，本身也不是嚴(yán)格意義的地方法規(guī)。政府無權(quán)代替人大來確定立法計劃。《中華人民共和國立法法》第73條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。”

許多文件不恰當(dāng)?shù)厥褂谩包h規(guī)黨法”，這是極不嚴(yán)肅的。“黨有黨規(guī)”是對的，黨就不能有“黨法”。以前個別領(lǐng)導(dǎo)人也政治一些場合說過“黨規(guī)黨法”的話，這都是比喻意義的。在嚴(yán)格的意義上，沒有“黨法”之說。黨是政治組織，但不是國家權(quán)力機關(guān)，它不能也不會象法律那種要求全社會都一體遵行的社會規(guī)范。至多只能說“黨法”是對于“黨規(guī)”的比喻性說法。在一些正式的文件或場合中還是以不使用為好。2．決定權(quán)

根據(jù)憲法規(guī)定，縣級以上的人民代表大會都有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項，有權(quán)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟(jì)計劃和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告。但是，對于什么叫重大事項有著不同的理解。我認(rèn)為，只要人大常委會過半數(shù)組成人員認(rèn)為是重大問題的，人大常委會就有權(quán)作出決定。

這里需要注意的是，決定權(quán)不是行政權(quán)，它不能越俎代庖。決定就是決定，決定作出后，該由哪一個機關(guān)去執(zhí)行的還得由哪一個機關(guān)去執(zhí)行。這種決定權(quán)的行使對于國家、地區(qū)和社會發(fā)展只會有好處而沒有壞處。決定一旦作出，人大就由決定者轉(zhuǎn)換成為決定執(zhí)行情況的監(jiān)督者，要確保人大決定的實現(xiàn)。

3．人事權(quán)

人事權(quán)流于形式的問題，在全國各級人大中都較為突出。這個問題不解決，人民代表大會的地位就不可能達(dá)到憲法所要求的高度。實際上人大也就沒有能夠完成人民所賦予的使命。人事權(quán)行使中普遍的問題是，人大常委對于被任命人缺乏了解。既然不了解當(dāng)然就無法進(jìn)行正確的任命。但是往往客觀的情況又迫使人大不得不任命。這樣就使得人大在不知不覺中就放棄了任命權(quán)，就難免我們的人民，我們的人民代表有怨言。那種“政協(xié)有口，人大有手”的順口溜并不是無緣無故的。其實，也就是在我們稀里糊涂畫圈或舉手的時候，人民的重托也就被我們稀里糊涂地忽略了。人大成為了“管鑰匙的丫鬟，當(dāng)家做不了主”。

在我國目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，在地方各級人大中行使任免權(quán)情況最好的是縣級人大。全國人大辦公廳所編選的關(guān)于任免權(quán)的13個成功的典型實例中，有11個都是縣級人大的。被列為第一個實例的是山東省金鄉(xiāng)縣人大常委會改革人事任免辦法。內(nèi)容為五項：（1）黨委推薦和有關(guān)地方國家機關(guān)提請人大常委會任命干部時，不僅要提供被任命干部人選的簡歷，還要提供被任命干部人選的詳細(xì)考察材料。（2）人大常委會進(jìn)行人事任免事項時，根據(jù)需要可以擴大列席人員的范圍，不僅包括黨政領(lǐng)導(dǎo)和部分省市縣人大代表，被提請任命的干部所在機關(guān)及下屬單位的同志也可以參加。（3）被提請任命的干部人選要在人大常委會上作供職發(fā)言，講清各自當(dāng)年和5年的工作目標(biāo)、任職規(guī)劃以及相應(yīng)的措施和方法，由常委會組成人員審議后再表決任命。（4）人大常委會任命后，由常委會主任和提請任命機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人分別對被任命干部提出要求，然后再對被任命干部頒發(fā)任命證書。（5）任命后，人大常委會對被任命的干部采取不定期視察檢查和聽取工作匯報、述職報告、組織代表評議等形式等進(jìn)行監(jiān)督和管理。

人大應(yīng)當(dāng)強化對于人事權(quán)的認(rèn)識，正確行使人事權(quán)的意義并不壓于其他任何權(quán)力。人大所任命的都是各部門的主要干部，錯誤地任命一個干部，就可能使人民在某一方面蒙受損失，使黨和國家承受完全不必要的代價。錯誤任命一個領(lǐng)導(dǎo)干部，就可能使一個地區(qū)在5年、10年都得不到應(yīng)有的發(fā)展，甚至在別的地區(qū)、別的方面都在進(jìn)步發(fā)展的時候，我們還在倒退。

4．監(jiān)督權(quán)

根據(jù)憲法的規(guī)定，縣級以上各級人大都有權(quán)聽取和審查本級人民政府的工作報告，聽取人民法院、人民檢察院的工作報告；有權(quán)改變本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。有權(quán)監(jiān)督人民政府、人民法院、人民檢察院的工作。

在人大監(jiān)督上，全國普遍的問題都是人大自主監(jiān)督乏力，而各有關(guān)機關(guān)主動接受監(jiān)督不夠。個別機關(guān)，個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對于人大的監(jiān)督有抵觸情緒。這種情緒是不正常的情緒。在全世界，沒有不受監(jiān)督的權(quán)力。絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，沒有監(jiān)督的權(quán)力也必然會走向腐敗。

其實，監(jiān)督并不是我們今天才有的。中國從春秋戰(zhàn)國時代以來就有了日益完備的監(jiān)督制度。中國歷史上的“御史”、“御史臺”、“都察院”都是專門從事監(jiān)督工作的。監(jiān)督也并不是中國才有的。資本主義也有監(jiān)督。即使是克林頓，也會受到司法審判，也可能遭到彈劾。在歷史上，奴隸社會、封建社會，國外的資本主義社會都有監(jiān)督。在社會主義國家，決不允許有不受監(jiān)督的權(quán)力，否則我們就是對于人民的背叛，就可能葬送社會主義。這不是我危言聳聽。早在1945年7月，在黃炎培先生訪問延安時，同志就已經(jīng)對我們?nèi)绾伪苊狻叭送稣ⅰ钡谋瘧K命運，作出了部署，“那就是民主，只有人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人民起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”

在全國的許多地方，許多政府官員、法官、檢察官對于人大的監(jiān)督不理解。我們想一想，如果沒有人大的監(jiān)督，我們的國家還叫社會主義國家嗎？沒有人大的監(jiān)督，人民在當(dāng)家做主嗎？我們的人民代表還對得起人民嗎？中華人民共和國憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。我們一切機關(guān)和官員的權(quán)力莫不來自人民，而我們?nèi)嗣翊泶髸臋?quán)力更是直接來自人民的。每當(dāng)我們行使權(quán)力的時候，一定應(yīng)當(dāng)想到這不好似我個人的任性。人民的信賴支持著我們，人民的目光寄望于我們。只有我們正確行使了人民賦予我們的權(quán)力，我們才可以毫無愧色地說，“洛陽父老若相問，一片冰心在玉壺。”

四．權(quán)力的法律控制

（一）權(quán)力的來源要求法律控制

權(quán)力從何而來，是政治學(xué)和法學(xué)探討的重要課題。對于權(quán)力的來源，學(xué)者有不同的見解。權(quán)力如何獲得的？通過什么方式獲得的？蓋尤斯說，“一切權(quán)利都是從人民來的。皇帝的命令何以有法律的效力呢？因為皇帝的地位是由人民給他的；官吏為什么有權(quán)力呢？因為官吏是人民選舉出來的。”烏爾比安認(rèn)為，“皇帝的旨意具有法律效力，因為人民通過Lexregia（《國王法》）中的一段話把他們自己的全部權(quán)力授予了他。”資產(chǎn)階級學(xué)者更是普遍承認(rèn)并論證了“主權(quán)在民”的權(quán)力根據(jù)。社會主義的憲法也一再宣布，國家的一切權(quán)力屬于人民。

隨著理論的發(fā)展和認(rèn)識的進(jìn)步，主權(quán)在民已經(jīng)沒有疑問。人民是權(quán)力的最終來源。任何權(quán)力都是一定社會成員共同賦予的。原始社會的公共權(quán)力來自人民，政治國家無非是對原始社會公共權(quán)力的取代而已。政治國家的權(quán)力仍然是在人民都交出自己的一部分權(quán)利的基礎(chǔ)上建立起來的。

人民運用法律為權(quán)力的運用，設(shè)定模式，從而控制權(quán)力。權(quán)力來自人民，當(dāng)它一旦與人民相分離，就具有了一種脫離人民的傾向和離心力。要確保權(quán)力忠實于作為其基礎(chǔ)的人民，就必須有對于權(quán)力的必要控制，防止權(quán)力遠(yuǎn)離人民或背叛人民。人民是一個整體，人民對于權(quán)力進(jìn)行控制的意志，只有通過法律才能得以表達(dá)。法律可以為權(quán)力的運用預(yù)設(shè)一個既定的模式。也只有法律才能作為人民整體共同意志的表現(xiàn)形式，對權(quán)力及其行使進(jìn)行規(guī)范，防止權(quán)力成為沒有約束的權(quán)力或者失去約束的權(quán)力。也許正是因此，有的學(xué)者直接把權(quán)力與法律連接起來，認(rèn)為權(quán)力是法律秩序的效力和實效。“人民所從屬的那種國家權(quán)力不過是法律秩序的效力和實效，而領(lǐng)土和人民的統(tǒng)一就是從這一秩序的統(tǒng)一性中引伸出來的。如果主權(quán)被認(rèn)為是國家‘權(quán)力''''的一種屬性，這一權(quán)力一定是國內(nèi)法律秩序的效力和實效。”

人民還可以運用法律所預(yù)設(shè)的模式來檢測權(quán)力運行的狀況，并適時校正權(quán)力的運行狀態(tài)。法律具有模式的意義。人民可以通過法律對權(quán)力的范圍、等級、效力、行使的程序、后果、責(zé)任等作出規(guī)定。法律，一方面是對權(quán)力行使者的要求，另一方面也是人民檢驗權(quán)力行使?fàn)顩r的根據(jù)和準(zhǔn)則。人民這個權(quán)力的終極來源才可能保證其所賦予有關(guān)機關(guān)和個人的權(quán)力被真正、正當(dāng)?shù)匦惺埂?/p>

（二）權(quán)力的性質(zhì)要求法律控制

國家權(quán)力有怎樣的性質(zhì)？學(xué)者們的認(rèn)識非常多，我以為主要有以下的四個方面的性質(zhì)：一是具有人民性，二是具有相對性，三是具有支配性，四是具有權(quán)威性，五是具有組織性。

權(quán)力具有人民性。國家權(quán)力是人民權(quán)力或者人民權(quán)利的產(chǎn)物，來自于人民的讓渡和人民的授權(quán)。這也就是人民經(jīng)常所說的“主權(quán)在民”的意思。主權(quán)在民的權(quán)既可以解釋為權(quán)力的權(quán)，也可以解釋為權(quán)利的權(quán)。而一般為了與國家權(quán)力相區(qū)別，也常常不把人民所擁有的權(quán)力稱為權(quán)力而稱為權(quán)利。正因為如此，我們才說，人民的權(quán)力或權(quán)利高于國家權(quán)力。任何國家權(quán)力都必須最終歸結(jié)到對人民負(fù)責(zé)上來。至少在應(yīng)然的意義上應(yīng)當(dāng)如此。權(quán)力的人民性就決定了，權(quán)力必須受到作為人民意志體現(xiàn)的法律的約束。

權(quán)力都是相對的。從應(yīng)然的意義講，權(quán)力的相對性至少包括：1、權(quán)力必須受到人民權(quán)利的制約。在二者各自基本定位的情況下，形成相互消長的關(guān)系。2、權(quán)力總是在一定地域范圍內(nèi)存在的。一個絕對普遍的權(quán)力是不存在。事實上，任何權(quán)力都要受制于一定的地理范圍。3、權(quán)力總是在一定社會層面上成立的。一個能調(diào)整任何社會方面的權(quán)力不復(fù)存在，它要受制于社會領(lǐng)域的范圍。4、不同性質(zhì)的權(quán)力總是有所分別的。不同的權(quán)力應(yīng)由不同的機構(gòu)行使，權(quán)力和權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。5、不同的權(quán)力擁有者擁有不同的權(quán)力。不同機構(gòu)之間具有相對獨立的性質(zhì)，權(quán)力機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)之間不能混同其權(quán)力。權(quán)力的相對性要求對權(quán)力予以必要的規(guī)制，使其不至于超出應(yīng)有的范圍而絕對化，而泛濫，而導(dǎo)致權(quán)力的惡性膨脹。絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致專制。柏拉圖曾告誡世人：“絕對的權(quán)力對行使這種和服從這種權(quán)力的人，對他們自己和他們的子孫及其后裔，都是不好的；這種企圖無論是以任何方式都是充滿災(zāi)難的。”權(quán)力的相對性就意味著必須反對權(quán)力的絕對化。要防止權(quán)力的絕對化發(fā)展，就只能依靠法律的強有力的制約。

權(quán)力具有支配性。權(quán)力的支配性體現(xiàn)在幾乎所有的權(quán)力定義之中。在西方，關(guān)于權(quán)力的學(xué)派主要為韋伯主義和帕森斯主義。韋伯認(rèn)為，“權(quán)力是某種社會關(guān)系中一個行動者將處于不顧反對而貫徹自己意志的地位的概率，不管這種概率所依據(jù)的基礎(chǔ)是什么。”其中“不顧反對而貫徹”顯然是權(quán)力支配性的結(jié)果。作為韋伯權(quán)力定義派生的布勞權(quán)力定義認(rèn)為，權(quán)力是“個人或集團(tuán)通過威懾力量不顧反對而把其意志強加于他人的能力”。其中“強加于”也同樣表明了權(quán)力的支配性。帕森斯的權(quán)力定義為，“當(dāng)根據(jù)各種義務(wù)與集體目標(biāo)的關(guān)系而使這些義務(wù)合法化時，在如果遇到頑抗就理所當(dāng)然會有靠消極情境制裁去強制實行（無論這種強制機構(gòu)可能是什么）的地方，權(quán)力是一種保證集體組織系統(tǒng)中各單位履行有約束力的義務(wù)的普遍化能力。”其中“強制實行”也同樣表明了權(quán)力的支配性。在我國，普遍認(rèn)為：權(quán)力首先就是指政治上的強制力量，其次是指職責(zé)范圍以內(nèi)的指揮或支配力量。權(quán)力的支配性首先表現(xiàn)為權(quán)力是一種支配力量，它可以要求人們作出某種行為。包括允許人們作什么、要求人們作什么和禁止人們作什么。其次表現(xiàn)為權(quán)力具有強制性。任何權(quán)力都具有一定的強制性。權(quán)力都是以相應(yīng)的服從的存在作為條件的。如果不具有強制性，權(quán)力就無法強迫社會成員服從。權(quán)利強制性的實現(xiàn)需要法律，防止權(quán)力強制性的濫用同樣需要法律。權(quán)力是具有支配性的。沒有支配性的權(quán)力就失去了權(quán)力應(yīng)有的性質(zhì)，甚至不成其為權(quán)力。權(quán)力的支配性使得權(quán)力具有了相對人不得不服從的性質(zhì)，也使得權(quán)力具有濫用的可能性。權(quán)力的支配性是不可缺少的，這種不可缺少的屬性又使對權(quán)力的法律控制成為必須。

權(quán)力具有權(quán)威性。沒有權(quán)威性就沒有權(quán)力。不論是什么學(xué)者，在對權(quán)力進(jìn)行定義或者論述時，都無一例外地肯定權(quán)力具有權(quán)威性。權(quán)力權(quán)威性的來源主要是兩個，一是權(quán)力運作的規(guī)則性。無規(guī)則的權(quán)力運作只會導(dǎo)致人們的反感、不安，而決不可能給人們和社會帶來自覺服從與安全穩(wěn)定。二是權(quán)力運作的公開性。公開是權(quán)力的必然屬性與基本要求。沒有公開性，權(quán)力就沒有權(quán)威性，其特定性就難以明確，強制性就難以體現(xiàn)，權(quán)威性就無從產(chǎn)生。權(quán)力的公開性是權(quán)力運行的可預(yù)測性必要條件，但權(quán)力未必能使自己的公開性得以徹底貫徹和體現(xiàn)。如果運用法律來規(guī)制權(quán)力，就可能保證權(quán)力的權(quán)威性。法律的權(quán)威性、公開性和可預(yù)測性與權(quán)力的權(quán)威性相得益彰。權(quán)力具有組織性。國家權(quán)力是一種有組織的系統(tǒng)支配力量。它需要有組織的國家機構(gòu)來分配、行使。由于權(quán)力系統(tǒng)是復(fù)雜的，因而必須運用法律予以專門的調(diào)整。如我國就有全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等。

權(quán)力的人民性、相對性、支配性、權(quán)威性、組織性都決定了它必須有既定的規(guī)則作為其正常運行的保證。而能符合于權(quán)力的性質(zhì)又能使權(quán)力不至于異化的規(guī)則，只有法律，只有良法而又很好地實現(xiàn)的法治狀態(tài)，也就是只能在法治的社會環(huán)境之中，權(quán)力才能不被非常變異。

（三）權(quán)力的行使要求法律控制

權(quán)力的擁有與行使可否是不同主體，是一個爭議已久的問題。有的學(xué)者認(rèn)為權(quán)力是不可分解的，有的學(xué)者則認(rèn)為是可以分解的。在專制統(tǒng)治之下，權(quán)力是沒有可否分解的問題。然而，代議制的產(chǎn)生，人類社會的文明進(jìn)步已經(jīng)使得民主成為了人類普遍的追求（不管這種追求是否成為了現(xiàn)實，這是另一個問題）。在民主政治中，權(quán)力的不可分解只是在根本意義上的。抽象的整體的權(quán)力屬于人民，在這個意義上，權(quán)力不允許被分解。在具體的每一個權(quán)力的行使意義上，權(quán)力是可以分解，也是必須被分解。因為人民擁有的全部權(quán)力并不都是可以由全體人民共同直接行使的。因此，權(quán)力的最終歸屬屬于人民，整體權(quán)力也只能屬于人民，但各個具體權(quán)力則必須由人民委托其信賴的個人或者組織來行使。受托代表人民行使權(quán)力的人或者組織，何以知道人民的愿望、意志，他們行使權(quán)力的行為是否是忠誠于人民的，這都需要法律。需要法律來記載和表明人民的愿望與意志，需要法律作為受托者行為的根據(jù)，需要法律作為檢驗權(quán)力行使是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)——法律是人民控制權(quán)力行使的手段。權(quán)力行使之所以需要控制，是由權(quán)力行使的主體因素決定的。任何非整體的具體權(quán)力都是由一定國家機關(guān)及其工作人員具體行使的。各個權(quán)力主體都有自己的權(quán)力認(rèn)知能力和水平，都有自己相對獨立的利益，因此他們就不可能對權(quán)力具有完全統(tǒng)一的行使方式、程度和效果。權(quán)力主體的差異性決定了，要保證權(quán)力的統(tǒng)一性，就必須對權(quán)力的行使進(jìn)行控制。

權(quán)力行使之所以需要控制，是由權(quán)力行使的過程因素決定的。權(quán)力的行使是一個過程。這個過程中，除了時間的因素外，還會有各種因素介入并發(fā)揮作用。時間的變換中，會發(fā)生過程的變化，各種因素的作用更可能改變權(quán)力行使的狀況和后果。權(quán)力的行使過程的各種變數(shù)決定了，必須對權(quán)力進(jìn)行必要的控制。

（四）法治——權(quán)力控制的途徑

權(quán)力的控制手段很多，有道德、教規(guī)、紀(jì)律、政策、利益、責(zé)任和法律，等等。在眾多的手段中惟有法律是最有效的控制手段。鄧小平在論述有關(guān)問題時就指出，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”這也是鄧小平理論中關(guān)于運用法律控制權(quán)力的重要論述之一。法律之所以能如此，主要是由于法律具有其他任何手段都不具有的公開性、國家強制性、國家意志性和普遍約束力。法律是控制權(quán)力的最佳手段，但并不是有了法律，就等于有了權(quán)力的良好控制。法律必須在法治化的社會狀態(tài)中才可能發(fā)揮出對權(quán)力的控制效用，充分實現(xiàn)其權(quán)力控制功能。

權(quán)力的控制方式很多，適度的控制模式必須依賴法治。在權(quán)力控制中有集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力控制方式。任何非專制的權(quán)力控制方式都不能離開法律的作用。權(quán)力的必要集中是重要的。沒有一定的集權(quán)，各分散的權(quán)力就可能擺脫控制或者不受控制而濫用。權(quán)力過度分散，高層次權(quán)力就難以對低層次權(quán)力進(jìn)行控制。權(quán)力的適當(dāng)分散同樣是重要的。沒有一定的分權(quán)，權(quán)力就可能因為過度集中而導(dǎo)致專制，使各個專制的權(quán)力不受約束，社會就會蒙受重大的損失。孟德斯鳩認(rèn)為，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了。”“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因為法官就是立法者。”“如果同一個人或......同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力,......則一切便都完了。”權(quán)力的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是必要的集權(quán)與適當(dāng)?shù)姆謾?quán)的有機結(jié)合。然而在權(quán)力的社會實踐中，常常出現(xiàn)的是兩個極端。一是過度強調(diào)集中，形成專制集權(quán)；二是過度強調(diào)分散，出現(xiàn)無政府主義。如何保障權(quán)力的適度集中與分散，就必須依靠法律的作用和力量。

中國是一個重視吏治，強調(diào)治吏的國家。早在先秦時代，法家就提出了“明主治吏不治民”的觀點。中國歷代王朝都把治吏放到相當(dāng)重要的位置加以特別的強調(diào)。在夏朝,有就運用派遣使臣、諸侯相互監(jiān)督、天子巡行等方式對下屬官吏進(jìn)行監(jiān)督的制度。以后各朝各代都有自己制約官吏的法律和制度。側(cè)重于對官吏的失職、擅權(quán)、貪腐進(jìn)行懲罰。實行了官吏的考核制度、本籍回避制度和舉報制度。

中國的治吏傳統(tǒng)在規(guī)范權(quán)力和防止權(quán)力的濫用上與當(dāng)代法治具有一定的一致性。作為法治來說，其所治之關(guān)鍵在于治權(quán)。而治權(quán)的實質(zhì)是治吏。兩者的目的都在防止權(quán)力的懈怠與權(quán)力的濫用。中國的治吏的傳統(tǒng)對于倡行法治是有所助益的。法治對于權(quán)力的約束的規(guī)定性，應(yīng)當(dāng)說在一定程度上是可以為中國文化和歷史的傳統(tǒng)所接納的。

但是，中國的傳統(tǒng)的治吏不是法治意義中的權(quán)力控制。兩者的主體是不同的，中國治吏的主體是皇帝，而法治中的權(quán)力控制的主體是人民。兩者的對象是不同的，中國治吏的“吏”是不包括最高權(quán)力擁有者——皇帝的，而法治中的權(quán)力控制所要控制的是除人民及其終極權(quán)力之外的一切權(quán)力與權(quán)力擁有者。兩者所存在的政治體制也是不同的，中國治吏是在專制政體中的權(quán)力控制手段，法治中的權(quán)力控制是民主政體中的民主和法治措施。兩者的控制方式也是不同的，中國治吏所采用的主要是人治的方式，即使運用了法律，法律也僅僅是一個工具。而法治中的權(quán)力控制所采用的則是民主和法治的方式，法律雖然也是工具，但它的被實現(xiàn)本身也是權(quán)力控制的重要目的。