非政府組織小額信貸探究論文

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一、小額信貸在中國(guó)發(fā)展緩慢的原因

迄今為止，中國(guó)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目達(dá)到300家左右。比較大的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的覆蓋面達(dá)到5000左右的農(nóng)戶，小的不到1000戶。在這300家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中，能正常運(yùn)行的不到五分之一。目前真正能達(dá)到操作可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)（即剔除補(bǔ)貼后，利息和其他收入可以補(bǔ)償操作成本，呆賬損失和帶有補(bǔ)貼性的資金成本）屈指可數(shù)，能達(dá)到財(cái)務(wù)可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)（即剔除補(bǔ)貼后，利息和其他收入可以補(bǔ)償操作成本，呆賬損失和按市場(chǎng)利息率計(jì)算的資金成本）更是微乎其微。不少小額信貸機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，貸款資本金在不斷縮小。可以不夸張地說(shuō)，如果沒(méi)有進(jìn)一步的外來(lái)的資金支持，沒(méi)有小額信貸機(jī)構(gòu)自身動(dòng)筋傷骨的改革，在未來(lái)三到四年內(nèi)，現(xiàn)有的絕大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目會(huì)陷入困境，停止運(yùn)行。

中國(guó)非政府小額信貸發(fā)展不順利的原因是多重的，主要有以下幾點(diǎn)：

第一是缺乏發(fā)展小額信貸的政策環(huán)境。小額信貸發(fā)展比較好的國(guó)家，政府都有一定的支持小額信貸長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的制度框架。其框架主要包括以下兩點(diǎn)：一是給予小額信貸機(jī)構(gòu)明確的法律地位，并在小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展到一定階段后，允許其擴(kuò)大金融業(yè)務(wù)，直至可以吸收存款；二是對(duì)小額信貸有一個(gè)監(jiān)管的框架，不吸收存款時(shí)采用非審慎監(jiān)管的辦法，或注冊(cè)登記的辦法，可以依法進(jìn)行小額信貸業(yè)務(wù)。在吸收存款時(shí)轉(zhuǎn)為正規(guī)的小額信貸銀行，銀監(jiān)部門采用審慎監(jiān)管的辦法。由于小額信貸機(jī)構(gòu)不同于一般金融的特點(diǎn)，對(duì)小額信貸的監(jiān)管可以是現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)中新成立的獨(dú)立的部門，或獨(dú)立于現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外。此外，政府還對(duì)經(jīng)營(yíng)良好的小額信貸機(jī)構(gòu)給予支持，如提供批發(fā)資金。而在中國(guó)，迄今為止，小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位仍不明確。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)注冊(cè)成社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，不能依法從事貸款和其他金融活動(dòng)，也難以轉(zhuǎn)成小額貸款公司或金融機(jī)構(gòu)。正式從人民銀行和扶貧辦取得試點(diǎn)文件的只有社科院的扶貧社和UNDP的小額信貸項(xiàng)目。盡管已經(jīng)經(jīng)過(guò)十四年的試點(diǎn)，非政府小額信貸仍然處于試點(diǎn)階段。試點(diǎn)也沒(méi)有一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，仍在黑暗中摸索。政策對(duì)小額貸款機(jī)構(gòu)的貸款利率也有一定的的影響,包括商業(yè)銀行現(xiàn)行的利率水平和基準(zhǔn)利率的四倍限制對(duì)小額信貸的影響。

第二是與小額信貸機(jī)構(gòu)及其人員有關(guān)。在國(guó)外，非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)也有項(xiàng)目進(jìn)行得非常成功的（如孟加拉的ASA組織）。也不是非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)一定需要轉(zhuǎn)變成商業(yè)性的小額信貸公司或小額信貸銀行。但與國(guó)外成功的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)相比，中國(guó)的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目有很大的不同。在我們調(diào)查的67家小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)中，41家成立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但成立民間社團(tuán)的只有31家，其他仍然是項(xiàng)目辦公室的形式。成立了民間社團(tuán)的，其獨(dú)立性一般要高于沒(méi)有成立的，因?yàn)槔硎聲?huì)里會(huì)有其他方面的成員。成立民間社團(tuán)本身也說(shuō)明這些項(xiàng)目在把可持續(xù)性發(fā)展作為目標(biāo)。

就是已經(jīng)成立了機(jī)構(gòu)的那些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，也與國(guó)外的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)有很大的不同。中國(guó)大多數(shù)的小額信貸機(jī)構(gòu)并不是真正獨(dú)立于地方政府的，而是在實(shí)質(zhì)上從屬于或受制于地方政府，這主要是指縣級(jí)和地區(qū)級(jí)的政府部門，如政府辦公室、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)。小額信貸機(jī)構(gòu)受制于地方政府部門主要是因?yàn)橹袊?guó)的非政府組織必須要有一個(gè)掛靠單位，這個(gè)單位必須是當(dāng)?shù)氐恼畣挝弧８鼮橹匾氖牵h級(jí)及地區(qū)級(jí)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的管理人員大多是當(dāng)?shù)卣降墓ぷ魅藛T。他們?cè)诜钦☆~信貸機(jī)構(gòu)任職是當(dāng)?shù)卣捌洳块T委派的，他們?nèi)韵硎苷ぷ魅藛T的工資和福利待遇。他們一般也不愿意放棄這樣的位置，專門從事小額信貸。也就是說(shuō)，如果小額信貸不成功的話，一般而言，管理人員會(huì)有后路。他們主要是對(duì)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在這種情況下，也無(wú)法建立對(duì)管理人員的激勵(lì)機(jī)制，而這對(duì)小額信貸的機(jī)構(gòu)發(fā)展是至關(guān)重要的。最后，小額信貸機(jī)構(gòu)受制于地方政府部門是由于在名義上理事會(huì)是非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的決策者，而大多數(shù)理事會(huì)的理事長(zhǎng)是由當(dāng)?shù)卣母笨h長(zhǎng)，或婦聯(lián)主席，或其他政府官員擔(dān)任的。此外，小額信貸機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于地方政府還與小額信貸資金的所有權(quán)密切相關(guān)。在中國(guó)，到目前為止，非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的資金主要來(lái)自于國(guó)際機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款，而國(guó)際機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款是贈(zèng)與中國(guó)政府，或是贈(zèng)與當(dāng)?shù)氐呢毨мr(nóng)民的（這仍然是一個(gè)沒(méi)有完全搞清楚的問(wèn)題）。在項(xiàng)目結(jié)束以后，地方政府可以代表中國(guó)政府或當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶實(shí)際控制這部分資金的所有權(quán)。也就是說(shuō)，地方政府可以通過(guò)對(duì)資金所有權(quán)、小額信貸機(jī)構(gòu)的管理人員和對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)理事會(huì)的控制來(lái)控制非政府小額信貸機(jī)構(gòu)。

而在實(shí)際上，我們的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)也需要依靠政府。因?yàn)榇蠖鄶?shù)的小額信貸機(jī)構(gòu)不可持續(xù)，工作人員的工資大多靠政府的工資，辦公室的費(fèi)用在不少情況下也靠政府撥款。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣@種互相依存的關(guān)系導(dǎo)致小額信貸經(jīng)營(yíng)狀況的好壞與當(dāng)?shù)卣块T有非常直接的關(guān)系。而當(dāng)?shù)卣捌洳块T的目標(biāo)與小額信貸可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)不一定一致。政府部門領(lǐng)導(dǎo)人及其非政府小額信貸機(jī)構(gòu)經(jīng)理人員的調(diào)動(dòng)也會(huì)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)造成很大的影響。有時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T甚至?xí)深A(yù)小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款。

據(jù)筆者的調(diào)查，目前受縣、地區(qū)二級(jí)政府及其部門影響較少的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)主要有扶貧社在河南、河北四個(gè)縣的試點(diǎn)（總部設(shè)在北京，主要受總部控制），四川省鄉(xiāng)村發(fā)展基金會(huì)（總部設(shè)在成都，主要受總部控制），中國(guó)扶貧基金會(huì)在縣一級(jí)的分支。經(jīng)過(guò)最近的改革，扶貧基金會(huì)在北京的小額信貸總部已經(jīng)能比較有效地控制其縣級(jí)機(jī)構(gòu)。

到現(xiàn)在為止，很多小額信貸機(jī)構(gòu)仍然沒(méi)有電子計(jì)算機(jī)化的信息管理系統(tǒng)，透明度也不高。

發(fā)展不順利的第三個(gè)原因是由于小額信貸實(shí)行的貸款模式比較單一，主要是鄉(xiāng)村銀行模式,沒(méi)有根據(jù)不同地區(qū)的情況采取不同的機(jī)構(gòu)和貸款模式。而中國(guó)各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)宗教文化等千差萬(wàn)別，照搬一種模式難免出現(xiàn)水土不服，事實(shí)上，孟加拉與中國(guó)情況相差很大。不少小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目在選點(diǎn)時(shí)也沒(méi)有考慮財(cái)務(wù)可持續(xù)性的要求。模式確定后，很少進(jìn)行改變。在鄉(xiāng)村銀行模式下，在中國(guó)執(zhí)行的一般是在縣級(jí)設(shè)辦公室，在鄉(xiāng)設(shè)分支，下有信貸員的三級(jí)的操作模式。這就形成機(jī)構(gòu)的固定成本高。加上每個(gè)縣的資金規(guī)模小，形成單筆貸款的成本高，直接影響到機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。另外，中國(guó)的小額信貸機(jī)構(gòu)把小組貸款轉(zhuǎn)為個(gè)人貸款,以及小組擔(dān)保并不太成功,使小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)不能把一部分成本轉(zhuǎn)移給貸款戶,也加大了貸款的成本,。當(dāng)然，信貸員低的工資水平部分減少了成本，但也導(dǎo)致激勵(lì)不足。

發(fā)展不順利的第四個(gè)原因與資金來(lái)源有關(guān)。以扶貧為目的的非政府機(jī)構(gòu)，資金基本上完全依賴國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)，以國(guó)際捐贈(zèng)為主；貸款本金、運(yùn)作費(fèi)用、技術(shù)支持費(fèi)用基本靠捐贈(zèng)和部分地方政府投入。這就使小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的管理、運(yùn)行和模式均收到捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣挠绊憽Ｔ诰攀甏衅冢?dāng)時(shí)捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)目標(biāo)主要是扶貧和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，采取在最貧困地區(qū)撒糊椒面的方式，沒(méi)有將小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展作為項(xiàng)目的重點(diǎn)。另外大多數(shù)的項(xiàng)目沒(méi)有后續(xù)資金安排，在不可持續(xù)的情況下，也難以爭(zhēng)取進(jìn)一步的投資。

中國(guó)非政府的小額信貸發(fā)展不順利還與我國(guó)的正規(guī)金融行業(yè)有關(guān)。由于多種原因現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是難以可持續(xù)發(fā)展的。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，其貸款利率不足以抵補(bǔ)其融資的市場(chǎng)成本、運(yùn)作費(fèi)用、呆賬準(zhǔn)備和可用于發(fā)展的利潤(rùn)空間，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)扭曲的貸款利率也影響了小額貸款機(jī)構(gòu)的生存空間和可持續(xù)發(fā)展。在貧困地區(qū)的低利率扶貧貸款和信用社的小額信貸對(duì)經(jīng)營(yíng)良好的小額信貸機(jī)構(gòu)也形成了沖擊。另外，經(jīng)營(yíng)不好的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿開放農(nóng)村金融市場(chǎng)。

最后，是小額信貸的中介服務(wù)行業(yè)缺位。目前在中國(guó)，既沒(méi)有行業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和公布其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)黾油该鞫鹊钠脚_(tái)，也沒(méi)有小額信貸咨詢和培訓(xùn)的專業(yè)公司，更沒(méi)有經(jīng)過(guò)注冊(cè)的小額信貸行業(yè)協(xié)會(huì)和像孟加拉PKSF用于批發(fā)的資金和機(jī)構(gòu)。小額信貸的中介服務(wù)行業(yè)缺位也與小額信貸沒(méi)有法律地位和缺少商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的零售小額信貸機(jī)構(gòu)密切相關(guān)。

需要指出的是，我們不應(yīng)該把非政府小額信貸存在的問(wèn)題主要?dú)w罪于這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)理、信貸員和其他操作人員。絕大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)理和其他工作人員為在中國(guó)發(fā)展小額信貸事業(yè)付出了辛勤的勞動(dòng)和艱辛的努力，有很多因素是他們不可控制的。他們是不可持續(xù)的小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的受害者。有很多項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的操作人員和招聘的信貸員因?yàn)椴僮餍☆~信貸失去了很多其他的機(jī)會(huì)。在我們今天重新發(fā)展小額信貸的時(shí)候，不應(yīng)該再重復(fù)過(guò)去的錯(cuò)誤了。

現(xiàn)有的扶貧性的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)首先要自救。這包括改善現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)展和改善電子計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)表、貸款質(zhì)量和業(yè)務(wù)發(fā)展情況的透明化；這還包括小額信貸機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)變化了的情況，不斷改進(jìn)他們的小額信貸產(chǎn)品和服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)管理人員的專業(yè)化，不留后路。現(xiàn)有的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)還需要更好地宣傳自己，使社會(huì)和捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)對(duì)其有更好的了解，從而動(dòng)員更多的資源用于對(duì)貧困人口的金融服務(wù)。

目前把這些機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可能性不大，主要原因是資金所有權(quán)不明確，實(shí)際為當(dāng)?shù)卣刂疲藛T也主要是政府工作人員。理事會(huì)難以真正地發(fā)揮作用。當(dāng)?shù)卣畬?duì)改善非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)可以起到關(guān)鍵的作用。政府對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)要多支持，少干預(yù)，使他們能夠獨(dú)立地運(yùn)行。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)幫助明確這些機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資金的產(chǎn)權(quán)，對(duì)那些愿意并能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型的機(jī)構(gòu)幫助他們轉(zhuǎn)型。

扶貧性的非政府小額信貸協(xié)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)和其他的中介組織在支持和發(fā)展扶貧性的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)方面大有可為。這類組織可以幫助小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展電子計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)報(bào)表和財(cái)務(wù)狀況的透明化；幫助這些小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展和改善他們的小額貸款和其他金融產(chǎn)品；幫助他們建立與國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，爭(zhēng)取資金和其他方面的支持；向各級(jí)政府宣傳鼓動(dòng)，為小額信貸機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取合法的地位。這類組織還可以幫助政府部門和捐贈(zèng)者建立專門用于支持小額信貸機(jī)構(gòu)的批發(fā)資金。

中央政府也可以考慮給專門從事扶貧事業(yè)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)以明確的法律地位，使他們能夠依法向貧困人口和微型企業(yè)提供貸款和其他金融服務(wù)。

二、小額信貸在中國(guó)的發(fā)展和創(chuàng)新

1993年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將與國(guó)際規(guī)范接軌的孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”模式的小額信貸引入了中國(guó)，成立了“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，首先在河北省的易縣，河南省的虞城縣和南召縣和陜西省的丹鳳縣建立了以孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額信貸為貸款模式的小額信貸扶貧社。1995年開始，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心在全國(guó)17個(gè)省的48個(gè)縣（市）推行以扶貧等為目標(biāo)的小額信貸項(xiàng)目。開發(fā)計(jì)劃署后來(lái)在天津和河南的部分城市開展了針對(duì)下崗職工的城市小額信貸項(xiàng)目。隨后，還有一些國(guó)際組織相繼在我國(guó)開展了一些小額信貸項(xiàng)目。我國(guó)非政府小額信貸的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目發(fā)展的情況見表一。

表1中國(guó)小額信貸發(fā)展情況一覽表

從表一可以看出，在中國(guó)國(guó)內(nèi)較早開展和資助小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的包括多邊捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)，世界銀行，國(guó)際農(nóng)發(fā)基金，歐盟等；雙邊援助機(jī)構(gòu)，如加拿大發(fā)展援助署，澳大利亞發(fā)展援助署，荷蘭政府等；國(guó)際非政府組織和國(guó)內(nèi)的非政府組織，如中國(guó)扶貧基金會(huì)和社科院在縣級(jí)成立的扶貧社。需要說(shuō)明的是，扶貧社和中國(guó)扶貧基金會(huì)也是收到國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)者資助的。以上的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，都或多或少地采用了國(guó)際上成功的小額信貸所采用的一些貸款方式，如小組擔(dān)保、分期還款、貸給婦女、動(dòng)態(tài)激勵(lì)等。從項(xiàng)目覆蓋的縣數(shù)和資金投入總量來(lái)看，在國(guó)際多邊和雙邊捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)中，國(guó)際農(nóng)發(fā)基金，UNDP，聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)，聯(lián)合國(guó)人口基金組織和澳發(fā)署是最重要的捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)。需要說(shuō)明的是，我們一般把國(guó)際農(nóng)發(fā)基金在中國(guó)的項(xiàng)目看做是農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，而非小額信貸項(xiàng)目。主要原因是國(guó)際農(nóng)發(fā)基金的項(xiàng)目由縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行和負(fù)責(zé)償還，一般是通過(guò)縣、鄉(xiāng)、村級(jí)政府機(jī)構(gòu)發(fā)放與回收，對(duì)農(nóng)戶貸款的利率低，期限長(zhǎng)，和一般的小額信貸不一樣。

中國(guó)的小額信貸以國(guó)際機(jī)構(gòu)資助的項(xiàng)目為主,基本是屬于引進(jìn)的,而非本土成長(zhǎng)起來(lái)的。以聯(lián)合國(guó)發(fā)展署、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)所占項(xiàng)目的比例最高,對(duì)至今中國(guó)小額信貸項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)整體的影響也很大。即使是列入國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的,其中部分資金也是外來(lái)的。

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，中國(guó)目前最主要的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)包括商務(wù)部交流中心管理的由UNDP資助的小額信貸機(jī)構(gòu)，社科院的扶貧社，中國(guó)扶貧基金會(huì)的小額信貸和四川省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)。

為了更清楚地了解中國(guó)小額信貸發(fā)展的情況，筆者在2005年對(duì)中國(guó)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行了一次全國(guó)性的調(diào)查。調(diào)查的抽樣情況見表二。這次調(diào)查基本上能反映中國(guó)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的現(xiàn)狀。對(duì)主要的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的抽樣比例，UNDP資助的小額信貸機(jī)構(gòu)達(dá)64%，社科院的扶貧社100%，中國(guó)扶貧基金會(huì)83%，全部樣本數(shù)達(dá)到67個(gè)。

從表二還可以看出，在我們的樣本中，已經(jīng)注冊(cè)成非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的有：UNDP資助的16家機(jī)構(gòu)，中國(guó)扶貧基金會(huì)六家機(jī)構(gòu)，社科院扶貧社4家機(jī)構(gòu)，世行資助的二家機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣患覚C(jī)構(gòu)（四川省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)）和兒基會(huì)一家機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)或者注冊(cè)成社會(huì)團(tuán)體，或者注冊(cè)成民辦非企業(yè)單位，都是非贏利性的機(jī)構(gòu)。一般而言，從項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)構(gòu)后，其財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)可持續(xù)的目標(biāo)更加明確。我們的樣本包括了絕大多數(shù)的已成立的小額信貸機(jī)構(gòu)。樣本中小額信貸機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和資助機(jī)構(gòu)的情況見表三，樣本的地區(qū)分布見表四。調(diào)查樣本基本能反映中國(guó)小額信貸的地區(qū)分布:西南最多,其次西北,再次華中、華北，體現(xiàn)了小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的扶貧目標(biāo)。

表二2005年小額信貸機(jī)構(gòu)抽樣調(diào)查情況報(bào)告

表三樣本中主要小額信貸機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）

的項(xiàng)目執(zhí)行和捐助機(jī)構(gòu)

表四樣本的地區(qū)分布

通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)主要以扶貧、婦女、兒童發(fā)展為目標(biāo)。80%以上的項(xiàng)目位于國(guó)定貧困縣，不少在交通不便的山溝里。選擇的項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)：在我們整理出的44個(gè)縣中，21個(gè)縣選擇最貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，16個(gè)縣選擇出經(jīng)濟(jì)水平較差，七個(gè)縣選擇出經(jīng)濟(jì)水平一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是說(shuō)，幾乎所有的項(xiàng)目都沒(méi)有通常意義上的基于可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)調(diào)查，大多數(shù)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)只考慮扶貧，沒(méi)有考慮可持續(xù)發(fā)展，也沒(méi)有考慮項(xiàng)目能持續(xù)多少年。在項(xiàng)目開始時(shí)，42個(gè)項(xiàng)目縣要求借款戶必須是貧困戶，2個(gè)項(xiàng)目縣未明確要求借款戶必須是貧困戶。到調(diào)查時(shí)(2005年)，未明確要求借款戶必須是貧困戶的縣增加到8個(gè)，其中，6個(gè)縣明確要求借款戶不要貧困戶。除個(gè)別縣外，項(xiàng)目都要求借款戶必須有勞動(dòng)能力。每個(gè)貸款戶的平均貸款額度小也說(shuō)明項(xiàng)目明確的扶貧目標(biāo)。

我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)運(yùn)行比較好的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)大多采取了如下的小額信貸模式：

●貸款條件:最基層的單位是小組和中心，一般五人自愿組成一小組，五到六個(gè)小組成為一個(gè)中心。小組長(zhǎng)和中心主任由民主選舉產(chǎn)生。參加小組、出席中心會(huì)及小組貸款聯(lián)保是獲得貸款的條件，貸款不需抵押、擔(dān)保。

●貸款的發(fā)放:一般按2-2-1順序,先貸給兩個(gè)組員,兩周后再貸給另外兩名組員，最后貸給小組長(zhǎng)。在發(fā)放貸款時(shí),扣除應(yīng)收利息的一半。

●小組基金和強(qiáng)制存款:在發(fā)放貸款時(shí),農(nóng)戶需將5%的貸款作為小組基金交由項(xiàng)目保管，另外，借款人每周須向項(xiàng)目存一元錢，借款人將本息還清后,可以要回小組基金。

●貸款的期限、金額及利息率：貸款期一般為一年。每周或每?jī)芍苓€一次款。第一次貸款的上限不超過(guò)1000元人民幣。歸還后再借,并增至1500元、2000元等。名義利息率8%,實(shí)際利息率達(dá)到16%左右。

以上的做法與孟加拉鄉(xiāng)村銀行不完全相同。首先，孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款是貸給小組，而我們是貸給小組內(nèi)的單個(gè)農(nóng)戶。其次，鄉(xiāng)村銀行的小組基金年底不歸還給貸款戶。再次，鄉(xiāng)村銀行每周一次中心會(huì)，而我們有些項(xiàng)目已延長(zhǎng)至10天至二周開一次中心會(huì)，也有的實(shí)際上很少開中心會(huì)。

從控制信貸風(fēng)險(xiǎn)和瞄準(zhǔn)貧困戶來(lái)講，主要起作用的機(jī)制首先是小組聯(lián)保，小組成員之間有互相擔(dān)保的責(zé)任，形成自身內(nèi)部的約束機(jī)制。其次是正向動(dòng)態(tài)激勵(lì)，即連續(xù)貸款的方式。小組全體成員在按時(shí)還清所有借款本金和利息之后，可以獲得更大額度的后續(xù)貸款。再次是小組基金和強(qiáng)制存款的風(fēng)險(xiǎn)金作用，如果一個(gè)貸款戶不能還款，小額信貸機(jī)構(gòu)可以扣下它的小組基金和強(qiáng)制存款。最后是分期還款，即每周，或每二周還一次款。中心會(huì)議的主要作用是保證放款和還款的透明度，使貸款戶之間，使貸款戶對(duì)信貸員能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。

總的來(lái)講，中國(guó)非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)主要是摹仿鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸，在金融產(chǎn)品的創(chuàng)新上還有待努力。

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