非政府組織小額信貸論文
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一、小額信貸在中國的發展和創新
1993年,中國社會科學院農村發展研究所首先將與國際規范接軌的孟加拉“鄉村銀行”模式的小額信貸引入了中國,成立了“扶貧經濟合作社”,首先在河北省的易縣,河南省的虞城縣和南召縣和陜西省的丹鳳縣建立了以孟加拉鄉村銀行的小額信貸為貸款模式的小額信貸扶貧社。1995年開始,聯合國開發計劃署(UNDP)和中國國際經濟技術交流中心在全國17個省的48個縣(市)推行以扶貧等為目標的小額信貸項目。開發計劃署后來在天津和河南的部分城市開展了針對下崗職工的城市小額信貸項目。隨后,還有一些國際組織相繼在我國開展了一些小額信貸項目。我國非政府小額信貸的機構和項目發展的情況見表一。
表1中國小額信貸發展情況一覽表
從表一可以看出,在中國國內較早開展和資助小額信貸項目和機構的包括多邊捐贈機構,如聯合國的機構,世界銀行,國際農發基金,歐盟等;雙邊援助機構,如加拿大發展援助署,澳大利亞發展援助署,荷蘭政府等;國際非政府組織和國內的非政府組織,如中國扶貧基金會和社科院在縣級成立的扶貧社。需要說明的是,扶貧社和中國扶貧基金會也是收到國內外捐贈者資助的。以上的項目和機構,都或多或少地采用了國際上成功的小額信貸所采用的一些貸款方式,如小組擔保、分期還款、貸給婦女、動態激勵等。從項目覆蓋的縣數和資金投入總量來看,在國際多邊和雙邊捐贈機構中,國際農發基金,UNDP,聯合國兒基會,聯合國人口基金組織和澳發署是最重要的捐贈機構。需要說明的是,我們一般把國際農發基金在中國的項目看做是農業發展項目,而非小額信貸項目。主要原因是國際農發基金的項目由縣級政府機構執行和負責償還,一般是通過縣、鄉、村級政府機構發放與回收,對農戶貸款的利率低,期限長,和一般的小額信貸不一樣。
中國的小額信貸以國際機構資助的項目為主,基本是屬于引進的,而非本土成長起來的。以聯合國發展署、聯合國兒基會所占項目的比例最高,對至今中國小額信貸項目/機構整體的影響也很大。即使是列入國內項目的,其中部分資金也是外來的。
經過十多年的發展,中國目前最主要的非政府的小額信貸機構包括商務部交流中心管理的由UNDP資助的小額信貸機構,社科院的扶貧社,中國扶貧基金會的小額信貸和四川省鄉村發展協會。
為了更清楚地了解中國小額信貸發展的情況,筆者在2005年對中國的非政府小額信貸機構和項目進行了一次全國性的調查。調查的抽樣情況見表二。這次調查基本上能反映中國非政府小額信貸機構和項目的現狀。對主要的非政府小額信貸機構的抽樣比例,UNDP資助的小額信貸機構達64%,社科院的扶貧社100%,中國扶貧基金會83%,全部樣本數達到67個。
從表二還可以看出,在我們的樣本中,已經注冊成非政府小額信貸機構的有:UNDP資助的16家機構,中國扶貧基金會六家機構,社科院扶貧社4家機構,世行資助的二家機構,當地政府一家機構(四川省鄉村發展協會)和兒基會一家機構。這些機構或者注冊成社會團體,或者注冊成民辦非企業單位,都是非贏利性的機構。一般而言,從項目轉變為機構后,其財務和機構可持續的目標更加明確。我們的樣本包括了絕大多數的已成立的小額信貸機構。樣本中小額信貸機構的執行和資助機構的情況見表三,樣本的地區分布見表四。調查樣本基本能反映中國小額信貸的地區分布:西南最多,其次西北,再次華中、華北,體現了小額信貸機構和項目的扶貧目標。
表二2005年小額信貸機構抽樣調查情況報告
表三樣本中主要小額信貸機構(項目)
的項目執行和捐助機構
表四樣本的地區分布
通過對調查數據的分析,我們發現,中國的小額信貸項目和機構主要以扶貧、婦女、兒童發展為目標。80%以上的項目位于國定貧困縣,不少在交通不便的山溝里。選擇的項目鄉鎮:在我們整理出的44個縣中,21個縣選擇最貧困的鄉鎮,16個縣選擇出經濟水平較差,七個縣選擇出經濟水平一般的鄉鎮,也就是說,幾乎所有的項目都沒有通常意義上的基于可持續發展的市場調查,大多數項目在設計時只考慮扶貧,沒有考慮可持續發展,也沒有考慮項目能持續多少年。在項目開始時,42個項目縣要求借款戶必須是貧困戶,2個項目縣未明確要求借款戶必須是貧困戶。到調查時(2005年),未明確要求借款戶必須是貧困戶的縣增加到8個,其中,6個縣明確要求借款戶不要貧困戶。除個別縣外,項目都要求借款戶必須有勞動能力。每個貸款戶的平均貸款額度小也說明項目明確的扶貧目標。
我們發現,中國運行比較好的非政府的小額信貸機構大多采取了如下的小額信貸模式:
●貸款條件:最基層的單位是小組和中心,一般五人自愿組成一小組,五到六個小組成為一個中心。小組長和中心主任由民主選舉產生。參加小組、出席中心會及小組貸款聯保是獲得貸款的條件,貸款不需抵押、擔保。
●貸款的發放:一般按2-2-1順序,先貸給兩個組員,兩周后再貸給另外兩名組員,最后貸給小組長。在發放貸款時,扣除應收利息的一半。
●小組基金和強制存款:在發放貸款時,農戶需將5%的貸款作為小組基金交由項目保管,另外,借款人每周須向項目存一元錢,借款人將本息還清后,可以要回小組基金。
●貸款的期限、金額及利息率:貸款期一般為一年。每周或每兩周還一次款。第一次貸款的上限不超過1000元人民幣。歸還后再借,并增至1500元、2000元等。名義利息率8%,實際利息率達到16%左右。
以上的做法與孟加拉鄉村銀行不完全相同。首先,孟加拉鄉村銀行貸款是貸給小組,而我們是貸給小組內的單個農戶。其次,鄉村銀行的小組基金年底不歸還給貸款戶。再次,鄉村銀行每周一次中心會,而我們有些項目已延長至10天至二周開一次中心會,也有的實際上很少開中心會。
從控制信貸風險和瞄準貧困戶來講,主要起作用的機制首先是小組聯保,小組成員之間有互相擔保的責任,形成自身內部的約束機制。其次是正向動態激勵,即連續貸款的方式。小組全體成員在按時還清所有借款本金和利息之后,可以獲得更大額度的后續貸款。再次是小組基金和強制存款的風險金作用,如果一個貸款戶不能還款,小額信貸機構可以扣下它的小組基金和強制存款。最后是分期還款,即每周,或每二周還一次款。中心會議的主要作用是保證放款和還款的透明度,使貸款戶之間,使貸款戶對信貸員能夠有效地發揮監督作用。
總的來講,中國非政府的小額信貸機構主要是摹仿鄉村銀行模式的小額信貸,在金融產品的創新上還有待努力。
二、小額信貸在中國發展緩慢的原因
迄今為止,中國的非政府小額信貸機構和項目達到300家左右。比較大的機構和項目的覆蓋面達到5000左右的農戶,小的不到1000戶。在這300家左右的小額信貸機構和項目中,能正常運行的不到五分之一。目前真正能達到操作可持續性的機構(即剔除補貼后,利息和其他收入可以補償操作成本,呆賬損失和帶有補貼性的資金成本)屈指可數,能達到財務可持續性的機構(即剔除補貼后,利息和其他收入可以補償操作成本,呆賬損失和按市場利息率計算的資金成本)更是微乎其微。不少小額信貸機構面臨嚴重的挑戰,貸款資本金在不斷縮小。可以不夸張地說,如果沒有進一步的外來的資金支持,沒有小額信貸機構自身動筋傷骨的改革,在未來三到四年內,現有的絕大多數非政府小額信貸機構和項目會陷入困境,停止運行。
中國非政府小額信貸發展不順利的原因是多重的,主要有以下幾點:
第一是缺乏發展小額信貸的政策環境。小額信貸發展比較好的國家,政府都有一定的支持小額信貸長遠發展的制度框架。其框架主要包括以下兩點:一是給予小額信貸機構明確的法律地位,并在小額信貸機構發展到一定階段后,允許其擴大金融業務,直至可以吸收存款;二是對小額信貸有一個監管的框架,不吸收存款時采用非審慎監管的辦法,或注冊登記的辦法,可以依法進行小額信貸業務。在吸收存款時轉為正規的小額信貸銀行,銀監部門采用審慎監管的辦法。由于小額信貸機構不同于一般金融的特點,對小額信貸的監管可以是現有監管機構中新成立的獨立的部門,或獨立于現有監管機構以外。此外,政府還對經營良好的小額信貸機構給予支持,如提供批發資金。而在中國,迄今為止,小額信貸機構的法律地位仍不明確。非政府小額信貸機構注冊成社會團體或民辦非企業單位,不能依法從事貸款和其他金融活動,也難以轉成小額貸款公司或金融機構。正式從人民銀行和扶貧辦取得試點文件的只有社科院的扶貧社和UNDP的小額信貸項目。盡管已經經過十四年的試點,非政府小額信貸仍然處于試點階段。試點也沒有一定的評價標準,仍在黑暗中摸索。政策對小額貸款機構的貸款利率也有一定的的影響,包括商業銀行現行的利率水平和基準利率的四倍限制對小額信貸的影響。
第二是與小額信貸機構及其人員有關。在國外,非政府的小額信貸機構也有項目進行得非常成功的(如孟加拉的ASA組織)。也不是非政府的小額信貸機構一定需要轉變成商業性的小額信貸公司或小額信貸銀行。但與國外成功的非政府的小額信貸機構相比,中國的小額信貸機構和項目有很大的不同。在我們調查的67家小額信貸項目和機構中,41家成立了獨立的機構,但成立民間社團的只有31家,其他仍然是項目辦公室的形式。成立了民間社團的,其獨立性一般要高于沒有成立的,因為理事會里會有其他方面的成員。成立民間社團本身也說明這些項目在把可持續性發展作為目標。
就是已經成立了機構的那些非政府小額信貸機構,也與國外的非政府小額信貸機構有很大的不同。中國大多數的小額信貸機構并不是真正獨立于地方政府的,而是在實質上從屬于或受制于地方政府,這主要是指縣級和地區級的政府部門,如政府辦公室、農業局、扶貧辦、婦聯等機構。小額信貸機構受制于地方政府部門主要是因為中國的非政府組織必須要有一個掛靠單位,這個單位必須是當地的政府單位。更為重要的是,縣級及地區級非政府小額信貸機構的管理人員大多是當地政府正式的工作人員。他們在非政府小額信貸機構任職是當地政府及其部門委派的,他們仍享受政府工作人員的工資和福利待遇。他們一般也不愿意放棄這樣的位置,專門從事小額信貸。也就是說,如果小額信貸不成功的話,一般而言,管理人員會有后路。他們主要是對政府負責,而不是對非政府的小額信貸機構負責。在這種情況下,也無法建立對管理人員的激勵機制,而這對小額信貸的機構發展是至關重要的。最后,小額信貸機構受制于地方政府部門是由于在名義上理事會是非政府小額信貸機構的決策者,而大多數理事會的理事長是由當地政府的副縣長,或婦聯主席,或其他政府官員擔任的。此外,小額信貸機構不能獨立于地方政府還與小額信貸資金的所有權密切相關。在中國,到目前為止,非政府小額信貸機構的資金主要來自于國際機構的贈款,而國際機構的贈款是贈與中國政府,或是贈與當地的貧困農民的(這仍然是一個沒有完全搞清楚的問題)。在項目結束以后,地方政府可以代表中國政府或當地貧困農戶實際控制這部分資金的所有權。也就是說,地方政府可以通過對資金所有權、小額信貸機構的管理人員和對小額信貸機構理事會的控制來控制非政府小額信貸機構。
而在實際上,我們的非政府小額信貸機構也需要依靠政府。因為大多數的小額信貸機構不可持續,工作人員的工資大多靠政府的工資,辦公室的費用在不少情況下也靠政府撥款。非政府小額信貸機構與當地政府這種互相依存的關系導致小額信貸經營狀況的好壞與當地政府部門有非常直接的關系。而當地政府及其部門的目標與小額信貸可持續發展的目標不一定一致。政府部門領導人及其非政府小額信貸機構經理人員的調動也會對小額信貸機構造成很大的影響。有時,當地政府部門甚至會干預小額信貸機構的貸款。
據筆者的調查,目前受縣、地區二級政府及其部門影響較少的非政府小額信貸機構主要有扶貧社在河南、河北四個縣的試點(總部設在北京,主要受總部控制),四川省鄉村發展基金會(總部設在成都,主要受總部控制),中國扶貧基金會在縣一級的分支。經過最近的改革,扶貧基金會在北京的小額信貸總部已經能比較有效地控制其縣級機構。
到現在為止,很多小額信貸機構仍然沒有電子計算機化的信息管理系統,透明度也不高。
發展不順利的第三個原因是由于小額信貸實行的貸款模式比較單一,主要是鄉村銀行模式,沒有根據不同地區的情況采取不同的機構和貸款模式。而中國各地自然條件、經濟發展水平以及社會宗教文化等千差萬別,照搬一種模式難免出現水土不服,事實上,孟加拉與中國情況相差很大。不少小額信貸機構和項目在選點時也沒有考慮財務可持續性的要求。模式確定后,很少進行改變。在鄉村銀行模式下,在中國執行的一般是在縣級設辦公室,在鄉設分支,下有信貸員的三級的操作模式。這就形成機構的固定成本高。加上每個縣的資金規模小,形成單筆貸款的成本高,直接影響到機構的財務可持續性。另外,中國的小額信貸機構把小組貸款轉為個人貸款,以及小組擔保并不太成功,使小額信貸項目和機構不能把一部分成本轉移給貸款戶,也加大了貸款的成本,。當然,信貸員低的工資水平部分減少了成本,但也導致激勵不足。
發展不順利的第四個原因與資金來源有關。以扶貧為目的的非政府機構,資金基本上完全依賴國內外捐贈,以國際捐贈為主;貸款本金、運作費用、技術支持費用基本靠捐贈和部分地方政府投入。這就使小額信貸機構和項目的管理、運行和模式均收到捐贈機構和當地政府的影響。在九十年代中期,當時捐贈機構捐贈目標主要是扶貧和社會發展的目標,采取在最貧困地區撒糊椒面的方式,沒有將小額信貸機構的可持續發展作為項目的重點。另外大多數的項目沒有后續資金安排,在不可持續的情況下,也難以爭取進一步的投資。
中國非政府的小額信貸發展不順利還與我國的正規金融行業有關。由于多種原因現有農村金融機構是難以可持續發展的。在相當長一段時間,其貸款利率不足以抵補其融資的市場成本、運作費用、呆賬準備和可用于發展的利潤空間,農村金融機構扭曲的貸款利率也影響了小額貸款機構的生存空間和可持續發展。在貧困地區的低利率扶貧貸款和信用社的小額信貸對經營良好的小額信貸機構也形成了沖擊。另外,經營不好的農村金融機構缺乏有效的市場退出機制,也使監管機構不愿開放農村金融市場。
最后,是小額信貸的中介服務行業缺位。目前在中國,既沒有行業評級機構和公布其經營業績增加透明度的平臺,也沒有小額信貸咨詢和培訓的專業公司,更沒有經過注冊的小額信貸行業協會和像孟加拉PKSF用于批發的資金和機構。小額信貸的中介服務行業缺位也與小額信貸沒有法律地位和缺少商業可持續發展的零售小額信貸機構密切相關。
需要指出的是,我們不應該把非政府小額信貸存在的問題主要歸罪于這些機構的經理、信貸員和其他操作人員。絕大多數非政府小額信貸機構的經理和其他工作人員為在中國發展小額信貸事業付出了辛勤的勞動和艱辛的努力,有很多因素是他們不可控制的。他們是不可持續的小額信貸項目和機構的受害者。有很多項目和機構的操作人員和招聘的信貸員因為操作小額信貸失去了很多其他的機會。在我們今天重新發展小額信貸的時候,不應該再重復過去的錯誤了。
現有的扶貧性的非政府小額信貸機構首先要自救。這包括改善現有的治理結構和經營管理,發展和改善電子計算機管理信息系統,實現財務報表、貸款質量和業務發展情況的透明化;這還包括小額信貸機構能夠根據變化了的情況,不斷改進他們的小額信貸產品和服務。要實現小額信貸機構管理人員的專業化,不留后路?,F有的非政府小額信貸機構還需要更好地宣傳自己,使社會和捐贈機構對其有更好的了解,從而動員更多的資源用于對貧困人口的金融服務。
目前把這些機構轉化為完全獨立機構的可能性不大,主要原因是資金所有權不明確,實際為當地政府所控制,人員也主要是政府工作人員。理事會難以真正地發揮作用。當地政府對改善非政府小額信貸機構的治理結構可以起到關鍵的作用。政府對小額信貸機構要多支持,少干預,使他們能夠獨立地運行。當地政府應幫助明確這些機構現有資金的產權,對那些愿意并能夠實現轉型的機構幫助他們轉型。
扶貧性的非政府小額信貸協會、網絡和其他的中介組織在支持和發展扶貧性的非政府小額信貸機構方面大有可為。這類組織可以幫助小額信貸機構發展電子計算機管理信息系統,實現報表和財務狀況的透明化;幫助這些小額信貸機構發展和改善他們的小額貸款和其他金融產品;幫助他們建立與國內外捐贈機構的聯系,爭取資金和其他方面的支持;向各級政府宣傳鼓動,為小額信貸機構爭取合法的地位。這類組織還可以幫助政府部門和捐贈者建立專門用于支持小額信貸機構的批發資金。
中央政府也可以考慮給專門從事扶貧事業的非政府小額信貸機構以明確的法律地位,使他們能夠依法向貧困人口和微型企業提供貸款和其他金融服務。
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