出土文物保護(hù)審批流程與修復(fù)事項(xiàng)分析

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[摘要]2019年10月，河北省響應(yīng)中央號召，正式開始運(yùn)行政務(wù)服務(wù)大廳，為人民群眾帶來便利。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中也有瑕疵。在文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的今天，河北省出土的地下文物對其發(fā)展有極大的促進(jìn)作用。基于文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，本文致力于探討在業(yè)務(wù)實(shí)踐中地下出土文物的保護(hù)和修復(fù)流程與政務(wù)服務(wù)大廳的服務(wù)流程如何有效結(jié)合，提高審批效率，提升服務(wù)質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]旅游行業(yè)；文物部門；文旅資源

2019年10月16日，河北省政務(wù)服務(wù)大廳正式運(yùn)行（見封底圖1），標(biāo)志著河北的行政審批工作邁入新階段[1]。這種新模式對辦事效率提出了更高的要求,為實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，需要制定完整易懂的服務(wù)指南，將每一個事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)、辦理?xiàng)l件、申辦材料要求、辦事流程和辦理時限準(zhǔn)確傳達(dá)給申請人。但是，在服務(wù)指南的編制和實(shí)際應(yīng)用過程中，由于其更側(cè)重宏觀指導(dǎo)，并受到篇幅限制，無法做到面面俱到。導(dǎo)致申請人僅通過通讀辦事指南，往往很難掌握所有的要點(diǎn)和細(xì)節(jié)，無形中降低了效率。經(jīng)過一年多的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)每一個事項(xiàng)都存在一個或幾個要點(diǎn)盲區(qū)，需要反復(fù)向申請人指導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)，為此，我們希望通過這篇文章，將這些要點(diǎn)盲區(qū)列出，對已經(jīng)制定的服務(wù)指南做有益的補(bǔ)充[2]。涉及河北省文物局的行政審批事項(xiàng)共包括36個主項(xiàng)、47個子項(xiàng)，其中行政許可（包括初審轉(zhuǎn)報）事項(xiàng)共20個主項(xiàng)、28個子項(xiàng)，其他行政權(quán)力事項(xiàng)共16個主項(xiàng)、19個子項(xiàng)。在日常工作中，大部分事項(xiàng)是很少涉及的，大廳運(yùn)行一年來，所有辦件僅涉及14個主項(xiàng)，而在這14項(xiàng)中，被高頻率申請的事項(xiàng)只占一半，有些事項(xiàng)一年僅被申請兩三次，辦件所涉事項(xiàng)相對集中的特點(diǎn)非常明顯[3]。經(jīng)過一年的統(tǒng)計和總結(jié)，現(xiàn)將辦件數(shù)量居前并容易出現(xiàn)錯誤的四個事項(xiàng)作為高頻事項(xiàng)重點(diǎn)介紹。

一文物保護(hù)單位及未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物修繕許可

該事項(xiàng)為河北省文物局歷年行政審批辦件數(shù)量之冠，每年的辦件數(shù)量都占全年辦件總量的一半左右。該主項(xiàng)共分為4個子項(xiàng)，河北省文物局接受2個子項(xiàng)的申請，分別為“全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位修繕審批”和“省級文物保護(hù)單位修繕審批”。該事項(xiàng)辦理過程中，容易出錯的有如下幾點(diǎn)。第一，該事項(xiàng)的申請人應(yīng)為項(xiàng)目所涉文物保護(hù)單位的所有者或當(dāng)?shù)匚奈锊块T，如當(dāng)?shù)匚穆镁只蛭谋Ｋ?，不能由施工單位申請；第二，申辦材料中的“文物保護(hù)工程施工、監(jiān)理單位名稱”，對省內(nèi)省外施工、監(jiān)理單位所要求的材料不同。對于在河北省注冊的施工、監(jiān)理單位，由于省局已掌握所有資質(zhì)單位的詳細(xì)材料，申報時，只需提交施工、監(jiān)理單位的名稱即可。對于省外的符合資質(zhì)要求的單位，除上述材料外，還需提交資質(zhì)證書和年檢合格材料復(fù)印件，并加蓋單位公章。需要注意的是，施工、監(jiān)理單位所接工程的級別和類型要與其資質(zhì)相符，否則，不予受理。除以上正常情況外，有一種特殊情況需要特別指出。根據(jù)國家文物局文物保發(fā)〔2014〕13號，《文物保護(hù)工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》的附件文物保護(hù)工程（施工）等級分級表規(guī)定，保養(yǎng)維護(hù)和搶險加固工程，施工資質(zhì)可以向下浮動一個級別，即文物保護(hù)工程施工二級資質(zhì)單位可以申報全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的搶險加固工程。第三，申辦材料中的“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具有同級別、同類型相關(guān)工程業(yè)績說明材料”。該材料出錯率很高，一般是由于對“同級別、同類型”關(guān)注不夠。常見的錯誤主要是級別和類型不能同時符合要求，如項(xiàng)目負(fù)責(zé)人曾擔(dān)任過古建筑類國保單位和石窟寺及石刻類省保單位修繕工程的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，則不符合要求。

二文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審核

該主項(xiàng)共分4個子項(xiàng)，河北省文物局接受2個子項(xiàng)的申請，分別為“全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審批”和“省級文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案審批”。由于省局對兩個子項(xiàng)的權(quán)限不同，導(dǎo)致無論申辦材料還是辦理流程都不同。對于全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位建控地帶的建設(shè)工程，其審批單位為國家文物局，因此河北省文物局執(zhí)行初審轉(zhuǎn)報職能，即接收并整合申請材料，通過國家文物局綜合行政管理平臺上報國家文物局文物保護(hù)與考古司審批。該子項(xiàng)所需申辦材料僅3項(xiàng)，并且要求明確，不易出錯。對于河北省重點(diǎn)文物保護(hù)單位建控地帶的建設(shè)工程，由省文物局直接審批。該子項(xiàng)所需申辦材料共7項(xiàng)，出錯較多，以下重點(diǎn)對該子項(xiàng)進(jìn)行分析。第一，該事項(xiàng)最常見的問題是文物保護(hù)工程施工范圍和建設(shè)控制地帶劃線不明確。設(shè)計方案中必須有文物保護(hù)工程施工范圍和文物保護(hù)單位建控地帶關(guān)系圖，通過該圖能明確反映工程施工范圍涉及文物保護(hù)單位建控地帶，并且不在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)，否則，應(yīng)按照“在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)審批”事項(xiàng)申報。例如，跨越文物保護(hù)單位修建一座橋，兩側(cè)橋墩在建控地帶內(nèi)，橋體跨越保護(hù)范圍，又如，在文物保護(hù)單位下修一條隧道，隧道兩端在建設(shè)控制地帶內(nèi)，隧道穿越保護(hù)范圍，這時我們要明確文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍是三維空間概念，無論從天空跨越還是從地下穿越，都影響到了保護(hù)范圍內(nèi)的文物本體，因此這兩種情況均應(yīng)按照“在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)審批”事項(xiàng)申報；第二，《文物影響評估報告》需由具有文物保護(hù)相關(guān)資質(zhì)的單位編制，除加蓋單位公章外，還要求編寫負(fù)責(zé)人簽字，這一點(diǎn)經(jīng)常被申報單位忽略[4]；第三，如工程涉及遺址類保護(hù)單位，申請人除需提供常規(guī)材料外，還需追加提供一份遺址勘察報告；第四，工程施工如涉及相關(guān)利益方，需提供所有利益方的同意意見；第五，國家文物局和河北省文物局審批同意后，出具《關(guān)于某某工程方案的意見》作為結(jié)論，不出具行政許可決定書。

三文物保護(hù)工程資質(zhì)（勘察設(shè)計、施工資質(zhì)、監(jiān)理資質(zhì)）證書核發(fā)

該主項(xiàng)國家基本目錄共有2個子項(xiàng)，分別為“文物保護(hù)工程（勘察設(shè)計甲級、施工一級、監(jiān)理甲級）資質(zhì)審批”和“文物保護(hù)工程資質(zhì)（勘察設(shè)計乙丙級、施工資質(zhì)二三級、監(jiān)理資質(zhì)乙丙級）證書核發(fā)”。河北省文物局結(jié)合自身職能特點(diǎn)，將該主項(xiàng)細(xì)分為12個子項(xiàng)，其中以“文物保護(hù)工程資質(zhì)（勘察設(shè)計資質(zhì)乙、丙級）證書核發(fā)”“文物保護(hù)工程資質(zhì)（施工資質(zhì)二、三級）證書核發(fā)”“文物保護(hù)工程資質(zhì)（監(jiān)理資質(zhì)乙、丙級）證書核發(fā)”等3個子項(xiàng)咨詢?nèi)藬?shù)最多。咨詢最多的是資格問題，下面我們以文物保護(hù)工程施工二、三級資質(zhì)為例，詳細(xì)說明資格問題。河北省文物局受理、審核文物保護(hù)工程施工二、三級資質(zhì)申請時，嚴(yán)格按照《文物保護(hù)工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》第六條、第七條規(guī)定辦理。首先，根據(jù)該規(guī)定，申請施工二級資質(zhì)要求該單位取得《文物保護(hù)工程責(zé)任工程師證書》的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不少于5人，申請三級資質(zhì)要求該單位取得《文物保護(hù)工程責(zé)任工程師證書》的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不少于3人，并且最終資質(zhì)證書上的業(yè)務(wù)范圍與該單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任工程師證書上的從業(yè)范圍保持一致。其次，對申請單位業(yè)績的要求，原則上施工單位應(yīng)從承擔(dān)符合自身資質(zhì)等級的文物保護(hù)工程項(xiàng)目開始，當(dāng)質(zhì)量合格的工程數(shù)量滿足申報更高等級要求后，逐級提升文物保護(hù)工程資質(zhì)。申請單位也可采取與有資質(zhì)單位合作的方式，派遣技術(shù)人員參與文物保護(hù)工程施工，達(dá)到培養(yǎng)人才的目的[5]。

四博物館設(shè)立、變更、終止備案

2017年7月，國家文物局《關(guān)于進(jìn)一步推動非國有博物館發(fā)展的意見》，要求從加快現(xiàn)代博物館制度建設(shè)、提高博物館辦館質(zhì)量和完善扶持政策等三個方面著手，加強(qiáng)非國有博物館建設(shè)。2018年10月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，明確指出要激發(fā)博物館創(chuàng)新活力，落實(shí)非國有博物館支持政策。從2019年開始，一批擁有現(xiàn)代管理制度的博物館，特別是非國有博物館如雨后春筍般涌現(xiàn)，博物館事業(yè)迎來了欣欣向榮的春天。該事項(xiàng)屬于其他行政權(quán)力事項(xiàng)，不在國家基本目錄中。該主項(xiàng)共有3個子項(xiàng)，分別為“博物館設(shè)立備案”“博物館變更備案”和“博物館終止備案”。其中，被咨詢和辦件最多的是“博物館設(shè)立備案”受理?xiàng)l件，本章只對該子項(xiàng)進(jìn)行解釋說明。博物館一般為非營利性組織，其設(shè)立需要滿足一些條件，如需有固定的館址以及符合國家規(guī)定的展室、藏品保管場所；須有相應(yīng)數(shù)量的藏品以及必要的研究資料，并能夠形成陳列展覽體系；須有與其規(guī)模和功能相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員；須有必要的辦館資金和穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源；須有確保觀眾人身安全的設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案。國有博物館設(shè)立備案需要準(zhǔn)備材料9項(xiàng)，非國有博物館設(shè)立需要準(zhǔn)備材料12項(xiàng)。以“非國有博物館設(shè)立”所需材料為例，與上述條件對應(yīng)的材料分別是：“非國有博物館館舍所有權(quán)或者使用權(quán)證明，展室和藏品保管場所的環(huán)境條件符合藏品展示、保護(hù)、管理需要的論證材料”，“非國有博物館藏品目錄、藏品概述及藏品合法來源說明”，“非國有博物館專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的基本情況”“非國有博物館舉辦者的出資證明或者驗(yàn)資報告”“安防、消防證明”。博物館設(shè)立備案為博物館設(shè)立的初始程序，該事項(xiàng)受理后，省文物局組織專家赴擬建館場所現(xiàn)場考察審核，對發(fā)現(xiàn)問題提出整改要求，并形成審核結(jié)論，審核辦結(jié)后，省文物局出具《博物館設(shè)立備案確認(rèn)書》，申請人需攜帶確認(rèn)書，到工商等其他部門辦理后續(xù)手續(xù)。（見封底圖2）

五結(jié)語

對以上四個主項(xiàng)的解釋分析雖不能全面涵蓋所有高頻事項(xiàng)，但已可以體現(xiàn)河北省文物局行政審批工作既嚴(yán)謹(jǐn)有序，又簡潔靈活的特點(diǎn)。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，未來一定會有更多便民高效的措施出臺，對審批人員的素質(zhì)也會提出更高的要求，只有端正態(tài)度，不斷學(xué)習(xí)，才能切實(shí)做好政務(wù)服務(wù)工作[6]。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王偉青，譚誠，姜玉婕.多措并舉河北省繼續(xù)加快優(yōu)化營商環(huán)境的步伐[J].商場現(xiàn)代化,2019,（19）：7-8.

[2]河北省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)推進(jìn)全省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺與國家平臺對接工作實(shí)施方案的通知[R].河北省人民政府公報，2010-11-20.

[3]高偉.新模式下的行政審批工作—記河北省文物局進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳一年來的工作[J].文物鑒定與鑒賞，2020，（16）：90-91.

[4]范承泰.淺析建設(shè)項(xiàng)目的文物影響評估工作—以山東省為例[J].住區(qū)，2020，（1）：165-168.

[5]張雄飛.文物保護(hù)工程市場準(zhǔn)入體系建設(shè)初探[J].常州文博論叢，2019，（1）：125-129.

[6]王偉青，姜玉婕，譚誠.優(yōu)化河北營商環(huán)境的思路與對策研究[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2020，17（2）：33-35.

作者：高偉 單位：河北省文物保護(hù)中心