三網融合通信資費管理

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一、引言

當前，在國務院提出加快推進三網融合，并正式提出了關于三網融合實施的具體措施和目標后，我國三網融合發展進入實質性階段。在三網融合條件下，通信網絡技術、市場結構都會發生較大的變化，因而對當前的監管制度和政策也提出了挑戰。三網融合趨勢下，傳統的資費調控政策和措施難以繼續維持、適應通信業三網融合發展的大趨勢對資費管制制度、政策和相應的措施進行相應的調整和變革是許多國家在通信業融合發展大趨勢下的普遍關注的理論和實踐問題。

二、三網融合趨勢及對通信監管帶來的挑戰

所謂“三網融合”，簡單說是指電信網、廣播電視網和計算機通信網三大網絡通過技術改造，互相兼容或相互滲透、逐步演變為可提供包括視頻、語音和數據等多媒體業務的綜合信息平臺的過程。三網融合趨勢下，傳統的電信行業、互聯網行業和廣電行業相互滲透，相互進入，行業界限模糊，逐漸成為一個你中有我、我中有你的大通信行業。傳統的行業監管制度和相關政策受到嚴峻的挑戰，必須加以變革才能順應三網融合的行業發展趨勢并推進這一進程。從資費監管角度看，三網融合帶來的挑戰主要體現在以下幾個方面:

1.管制主體亟待明確統一當前我國政府頒布的《三網融合加快推進政策》，雖然明確了三網融合的路線圖和時間表，但對相關監管主體的改革并未明確。傳統上，三網分屬不同的行業，各自有不同的監管制度。傳統的電信行業往往處于較為嚴格的電信管制框架之下，側重于針對網絡實施經濟監管。廣電行業集合網絡和信息內容傳播與一身，側重于實行網絡和內容的縱向一體化監管。

2.市場競爭主體增加，管制客體復雜化融合趨勢下，電信行業的內涵已經進一步擴大至信息通信行業，市場競爭主體也從傳統上所說的電信運營商，擴大到包括廣電網絡運營商甚至電力提供商，此外各種內容提供商和服務提供商，以及各種新媒體和互聯網企業，都可以看作是新概念的信息通信產業的組成部分。他們的商業模式和利潤來源與傳統的電信運營業完全不同，這就對傳統電信監管體系中，將監管對象集中于固定運營商或者在位運營商的做法提出了挑戰。

3.三網融合對市場結構帶來影響傳統的電信市場中，我國寬帶接入業務由工信部負責監管，定性為電信增值業務，采用許可證管理，由于監管層面矛盾，大部分有線網絡未能獲得寬帶接入業務許可，被排除在寬帶市場之外，寬帶接入市場競爭不足。三網融合后，廣電獲得了經營寬帶接入業務的許可，寬帶接入業務的本地競爭格局發生了變化，競爭加劇。但廣電沒有互聯網骨干網資源及出口帶寬，互聯互通中網間結算的企業定價行為、互聯互通中的歧視性對接行為帶來新的監管難題。

4.融合趨勢下，信息內容定價帶來的困擾三網融合條件下，產業價值網上下游各環節的聯系更加多樣化和復雜化，從而引發更加復雜的企業間批發業務的定價問題和監管問題。以IPTV為例，根據我國三網融合政策，“符合條件的電信企業可以從事部分廣播電視節目生產制作和傳輸”，IPTV(網絡電視)、手機電視集成播控平臺建設和管理已明確了由廣播電視播出機構負責，除廣播電視臺以外的公共互聯網音視頻節目服務，IPTV傳輸服務，手機電視分發服務交由電信負責。電信運營商要從事IPTV業務和手機電視業務需要從廣電運營商購買內容服務，引發內容定價和監管問題。

三、融合趨勢下我國通信資費管制的管制邊界

三網融合條件下，通信市場的開放程度較傳統的電信市場大為增強。對融合后的大通信行業市場進行管制，特別是進行資費管制必須結合各類通信服務產品市場的實際競爭狀況來進行。此時，管制主要是解決這樣一些問題，即在競爭有效的業務市場，確保競爭得以發生，競爭機制充分發揮作用。在自然壟斷環節(如對通信瓶頸資源的控制環節)或不適宜競爭(資源有限)或沒有達到有效競爭，依然存在壟斷勢力的地方，對具有自然壟斷性的基礎設施或有限的資源或具有壟斷勢力的業務和經營者進行恰當的政府管制。這樣，融合趨勢下規范的管制制度(包括資費管制制度)應當建立在兩個制度基礎之上，一是建立一套規范的劃分市場范圍的方法;二是建立判斷市場競爭狀況的標準，按照相關標準判斷并找出需要管制的產品和服務，施加相關的資費管制措施。

1.對通信市場的界定市場的有效競爭程度是決定資費是否需要管制，管制程度的根本因素。因此對市場范圍的界定是建立有效的資費管制的前提和基礎。2009年5月24日，為配合《中華人民共和國反壟斷法》的實施，國務院反壟斷委員會頒布了《關于相關市場界定的指南》，該指南也可作為當前通信市場管制過程中界定需要管制的市場范圍時的參照。具體需要界定的相關市場指的是:“經營者在一定時期內就特定商品或者服務(以下統稱商品)進行競爭的商品范圍和地域范圍”。據此，確定市場范圍需要從兩個因素入手，即相關產品和服務市場因素和地域因素。本文認為，通信業在界定業務市場范圍時，可先將業務進行細分，之后再根據業務特點確定提供業務的區域，從而確定出一定區域范圍內的某種業務市場。具體的，可將通信業務按照零售業務、批發業務做大類劃分。在零售業務中又可劃分出語音業務(包括本地、長途和國際業務)、寬帶接入業務、漫游業務等。批發業務再劃分為網間互聯(接入)服務、內容接入服務等。根據各類業務的地理區域特點，將零售業務的地理區域考察范圍確定在本地網范圍內，而將批發類業務的地理區域考察范圍限定在行政省或者大區的范圍內。

2.對顯著市場勢力(SignificantMarketPower，SMP)的評估當通過市場競爭有效性判斷后，認為相關業務市場不滿足有效競爭的要求時，需要進一步尋找影響該市場競爭有效的原因，同時對具有顯著市場勢力(SMP)的運營商施加資費管制政策。SMP指如果一個企業單獨或與其他運營商聯合具有相當于主導運營商的能力，即其經濟實力所賦予的在相當大的程度上獨立于競爭者、客戶和最終消費者而采取行動的能力，這個企業就被認為具有SMP。歐盟在識別SMP時同樣具有一套判別標準。該標準包括12項內容，分別是:①市場占有率，歐盟把40%的市場份額作為判定SMP的重要因素，這40%是以公司營業額為標準;②企業的規模;③該企業所控制的基礎設施不會被輕易地復制;④技術領先優勢;⑤缺乏購買力抵消;⑥易于進入資本市場，或容易獲得資金;⑦產品/服務多樣化;⑧經濟規模;⑨經濟范圍;⑩高度發達的分銷和銷售網;瑏瑡該市場缺少潛在的競爭;瑏瑢擴張障礙。

在各國家地區的資費管制政策中，歐盟的SMP評估體系已經被認可為成功的例子，已在歐盟外的美、日等國效仿發展成為適于當地國情的SMP評估體系。上述的標準很多，逐條判斷也很繁瑣。因此，在對我國通信市場尤其是在三網融合環境下的市場進行分析時，本文根據三網融合下市場的特點簡化并修改其中一些標準，選擇有助于迅速、清晰考察市場競爭性的標準，制定出我國判定具有顯著市場勢力運營商的標準。在認定一個企業是否具有SMP時，企業的市場份額被視為最重要的指標，但它也不是絕對和唯一的。歐盟標準中將40%的市場份額作為判定SMP的重要因素，而結合我國通信市場實際，由于我國通信市場的競爭主體比較少，傳統的通信運營商只有三家，三網融合后增加了廣電，40%的市場份額判定不適用于我國。依據我國《反壟斷法》第十九條，經營者被推定具有市場支配地位當其在相關市場的市場份額達到二分之一，因此本文也采用50%的市場份額作為判定SMP的重要因素。

三網融合后由于廣電和電信的雙向進入，帶來兩項新的融合業務，廣電在提供寬帶服務時需要租用傳統電信運營商的骨干網資源，而電信在提供IPTV、手機電視等業務時需要購買廣電的內容資源，在三網融合條件下，骨干網資源和內容資源成為未來通信市場的重要組成部分，企業在制定融合產品價格或其他方面的經營決策時會到受競爭者的產品價格或其它方面的經營決策影響，因此本文中將企業是否控制瓶頸資源作為SMP判定的重要因素。三網融合帶來很多新興的融合業務，通過把競爭性市場上的產品與自己處于主導地位市場上的產品進行捆綁，SMP運營商可以把顯著市場勢力延伸到相關市場上，因此在三網融合條件下，企業是否捆綁產品或服務也是SMP判定的重要因素。因此我國SMP的判定標準確定為以下三條:①市場份額標準:當市場份額超50%時，該企業可被判定為SMP;②該企業控制有瓶頸資源;③該企業捆綁產品或服務。過于寬松的標準會造成市場競爭不足，而過于嚴格的標準會限制企業和新業務的發展。針對我國三網融合的新環境，滿足以上三點中任意一條即可判定為SMP。

四、區分市場(零售市場、批發市場)條件下的資費政策建議

本文提出一個短期內適應我國三網融合發展趨勢的通信資費管制框架，其基本思路是:在目前我國通信資費管制范圍的基礎上，區分零售和批發業務市場，結合我國實際，分析各類市場中現有主要業務以及三網融合后各家企業主要參與的業務進行競爭情況分析，在分析的基礎上給出相關資費管制的建議。

1.零售業務的管制政策我國零售業務市場的資費制度和政策框架歸納見表1。

2．批發業務的資費管制政策本文討論的涉及資費管制的批發業務主要指市場上基礎網絡運營企業之間相互提供的接入服務(互聯互通)業務，以及內容播控業務。從我國和世界其他國家的實踐經驗來看，其他的批發業務一般都是運營商為了自身利益最大化主動向市場提供的，基本處于一種買方市場，即市場是競爭性的。而網間互聯等業務則屬于管制機構要求主導運營商提供的，處于一種完全的賣方市場，即壟斷市場。相對于買方———新進入市場的運營商來說，提供商對此種業務的交易具有絕對的主導控制權。因此，這類業務往往納入各國的資費管制框架之下。根據我國當前實際情況，我們討論的業務內容主要集中在以下兩種:即網間互聯業務資費的管制以及內容播控的資費管制，見表2。

五、我國通信資費管制制度建設建議

第一，加快立法進程。我國應加快出臺支持三網融合的《電信法》和《廣播法》，甚至是整個通信信息領域的《通信法》。第二，推動管制機構組織調整。三網融合后的這張大網要保證互聯互通，形成無縫覆蓋，就必然需要有一個融合后的監管部門進行統一協調管理。第三，建立規范的資費管制框架。第四，建立資費管制動態調整制度。通信資費管制必須要在實踐中得到不斷的完善和修正，因此就需要資費管制部門及時的對資費管制的效果進行評價和分析，及時的根據通信市場的管制政策實施的狀況調整管制政策。第五，實施嚴格的管制審查和違規處罰。