孫中山的地方自治思想透析

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摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產(chǎn)階級的地方自治理論與實賤給予了很大的關注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認真學習與研究。

關鍵詞：孫中山地方自治直接民權

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義。”這是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進一步強調:“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理。”“所謂中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權仍在憲法之內(nèi)，設立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員。”“所謂自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權自理，不受中央政府遙制。至于會內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實行地方自治設計出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權地方自治權于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進正式的綱領性文件，它標志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復辟帝制時，他毅然宣布討袁護國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎尚不堅固”，認識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎”，而“地方自治，乃建設國家之基礎”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實地方自治不發(fā)達。若地方自治既完備，國家既可鞏固。”這一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計數(shù)。為促進地方自治的實行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實行法》一文，對試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實處。這一切均標志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國建設之基礎》一文，對中央與地方的關系、主權在民的含義和民治與官治等問題進行了具體的論述，最后指出，要實現(xiàn)主權在民，達致民治，必須要執(zhí)行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必無由實現(xiàn)。無全民政治，則雖有五權分立，國民大會，亦未由舉主權在民之實也。……當知中華民國之建設，必當以人民為基礎，而欲以人民為基礎，必當先行分縣自治。”但局勢的進展并非一帆風順，面對復雜多變的政治局面和勢單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望。“孫中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產(chǎn)黨與他合作。”這直接導致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉變，而“國民黨一大”則是這種轉變的主要標志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》。《宣言》的第三部分為國民之政綱，該政綱的對內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關內(nèi)容，而《大綱》則用了多達11個條款來規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規(guī)則的制定、應辦的事項、執(zhí)行的程序和達到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

孫中山對地方自治的內(nèi)容作過許多闡述，所包含的思想非常豐富，雖然在某些問題有時會出現(xiàn)前后矛盾之處，但他的地方自治思想總體來說還是形成了一個完整的體系。這一思想體系主要包含以下幾方面內(nèi)容:

1.地方自治的單位。孫中山所倡導的地方自治，是一種區(qū)域觀點，它建立在一定區(qū)域基礎之上，以地域作為自治單位。在這個問題上，由于認識的發(fā)展和現(xiàn)實斗爭的需要，孫中山的主張經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，關于自治的單位或區(qū)域，孫中山先后提出了省自治和縣自治乃至鄉(xiāng)自治。在其地方自治思想初步形成時期，他較為傾向于以省為基本單位，如1900年在致港督仆力書中提出，“于各省立一自治政府，以資分理”。但是在1916年他的這一主張發(fā)生了明顯的轉變。這年7月，他在上海的一次演講中說:“言地方分權而以省為單位者，仍不音集權于一省也。故不為此項問題的研究而已，茍欲以精密之研究，則當以縣為單位。”他此后還多次強調指出:“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區(qū)域，建設地方自治，促進民權發(fā)達，當以縣為自治單位。”并且在國民黨“一大”宣言和《國民政府建國大綱》中明確地載人這一主張。可以說以縣為自制單位是孫中山的一項重要而基本的主張。

在強調以縣為自治基本單位的同時，孫中山也談過以“省自治”和“聯(lián)省自治”。如在《建國大綱》中規(guī)定:“省長為本省自治之監(jiān)督，受中央之指揮”，辦理“該省國家行政”。但這種規(guī)定與以縣為自治單位并不矛盾，因為他將“一省全數(shù)之縣皆達完全自治者”為前提。因而嚴格地說，所謂“省自治”不過是縣自治的聯(lián)合體，并不具有真正的自治意義。1923年，孫中山在回顧十余年民國建設的沉痛教訓時，強調指出:“積十一年之亂離與痛苦為教訓，當知中華民國之建設，必當以人民為基礎，而欲以人民為基礎，必當以行分縣自治。”

2.直接民權制的實施。地方自治作為孫中山民權主義的一項重要政治制度，是以人民直接行使政治權利，即直接民權付諸實施為標志的，因此地方自治在政治上主要體現(xiàn)為直接民權的實施。所謂“直接民權”，孫中山認為即人民“于本縣之政治，當前普遍選舉之權、創(chuàng)制之權、復決之權、罷官之權”。按照孫中山的規(guī)劃，直接民權并非在地方自治的開始就能夠實現(xiàn)，而必須在自治工作取得一定成績之后。在1916年演講中他強調:“欲行此制，先行規(guī)模。首立地方學校次—定地方自治制定，而其他諸政，以次舉行，至自治已有成績，乃可行直接民權之制。”后來，在1924年制定的《建國大綱》中又正式規(guī)定只有在“人民曾受四權使用之訓練，完畢其國民之義務，誓行革命之主義者”之后，直接民權才可正式實施。

3.地方自治區(qū)域內(nèi)的建設。孫中山在其著作和演講中多次闡述了如何具體進行地方自治的建設問題。其內(nèi)容不僅涉及地方自治的具體實施辦法，還包括地方經(jīng)濟、文化、教育建設等廣泛問題。其中以1920年3月發(fā)表的《地方自治實行法》中闡述得最為集中和詳備。根據(jù)該實行法并結合孫中山的其他論著和演說，可知地方自治區(qū)域內(nèi)的建設首要工作有六項:第一，清戶口。第二，立機關。第三，定地價。第四，修道路。第五，墾荒地。第六，設學校。

孫中山地方自治思想對傳統(tǒng)觀念的沖擊和改造是全面而深刻的，其特殊意義表現(xiàn)在:第一，地方自治可以破除舊的專制制度，變“官治”為“民治”。地方自治是以“民治”為基礎的。孫中山指出:主權在民實現(xiàn)與否，不應當從權力在中央或地方的分配來看，而應就權力的所在觀之。“權在于官，不在于民，即為官治;權在于民，不在于官，即為民治。“官治，，即將政治權力盡付諸官僚，與人民無關。假如官僚“賢且能”，人民還能受其恩賜;要是“愚且不肖”，人民則成為刀沮之肉。“民治，，則政治權力在于民，或間接行使之，或直接行使之。在間接行使的時候，人民的代表或委任者“只盡其能，不竊其權，予奪之自由，仍在于人民”。地方自治是變“官治”為“民治”的途徑。在確定縣為自治單位后，人民有直接選舉和罷免官吏的權利，有直接創(chuàng)制和復決法律的權利。人民并在此基礎上選舉國民代表一員，組成代表會，參與中央政事。這樣真正體現(xiàn)“民治”的全國機構便得以建立。

第二，實現(xiàn)地方自治，可以培養(yǎng)人民的自治能力，為實現(xiàn)憲政打下基礎。地方自治是民國的礎石，礎堅才能國固。孫中山認識到:辛亥革命后，中華民國之所以有其名無其實，甚至袁世凱實行帝制，原因便在于，沒有按照他指定的革命方略來進行。辛亥革命后，由軍政而至憲政，革命政府沒有訓練人民的時間，也沒有使人民養(yǎng)成自治的能力。因而，在訓政時期，最重要的便是以縣為自治單位，首先要做的便是培養(yǎng)人民的自治能力。因為，我中國人民長期處于封建專制統(tǒng)治之下，“奴性已深，牢不可破”。只有經(jīng)過訓政的自治能力訓練，才能滌除舊污，培養(yǎng)起行使主人權力的能力。而地方自治的實施，最可以廣泛地吸引人民參與政治活動。因為孫中山認為“事之最切于人民者”莫過于“一縣以內(nèi)之事”。通過地方自治，人民便可以培養(yǎng)其從事政治活動的能力。

但理論的生命力在于是否與社會實踐相符合。從結果來看，孫中山的地方自治思想并未在實踐中奏效，沒有解決當時中國的“秩序危機”。究其原因，“僅從政體的‘形式民主’的途徑來解決國體的‘實質民主’的問題，沒有解決人民如何掌握權力這一實質性的問題”政體由國體決定，孫中山倒果為因，舍本逐末。從理論上講，孫中山的縣自治主張無可挑剔，但一經(jīng)實踐便會遇到不少問題。首先，從政治與經(jīng)濟的關系來看，人們的政治意識、政治態(tài)度都受制于人們的經(jīng)濟狀況和生存狀況。無論是北洋軍閥時期，還是南京國民政府時期，當時的人民生活極端困苦，經(jīng)常被天災、人禍搞得民不聊生。作為社會最底層的廣大民眾，處于為生計、生存、安定而奔忙、優(yōu)慮的階段，總是表現(xiàn)出對政治的冷漠。在基本的政治穩(wěn)定和生存條件都受到威脅的條件下，實行地方自治就成了一種不切實際的奢望。其次，從人民群眾利益層次的視角來看，人民最為關心的往往不是縣事，而是鄉(xiāng)村之事。鄉(xiāng)村是天然的人們生活和政治單位。一縣范圍的直接民權不從更小的單位—鄉(xiāng)村著手進行，則不可能實現(xiàn)。再次，從政治文化的角度來看，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治文化是制約地方自治的重要原因。在中國封建社會里，政治被統(tǒng)治階級完全壟斷，廣大農(nóng)民除了交糧、納稅和搖役之外，被排斥在國家政治生活之外，始終處于被壓榨、被奴役、被擺布的地位，從而也就造就了農(nóng)民政治冷漠的性格。因此，無法調動廣大民眾的積極性參與到地方自治中來。