電站庫區(qū)移民經(jīng)驗分析論文

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1987年元月，裝機容量120萬kW的隔河巖水利樞紐工程破土動工，庫區(qū)移民工作在來不及作安置規(guī)劃的情況下開始進行。到1993年3月，移民任務(wù)提前兩年全部完成。到2000年止，經(jīng)受了14年時間的檢驗，庫區(qū)移民工作做到了“八無”（八個方面無問題），的確有不少成功的經(jīng)驗和值得思考的內(nèi)容可供其它水利、水電工程移民工作參考與借鑒。

1長陽縣基本情況及隔河巖電站對其淹沒的影響

長陽土家族自治縣位于湖北省西南山區(qū)的清江中下游，縣域面積3424萬km2，總?cè)丝?2.2萬人，由16個民族組成，其中土家族人口占49.7％。清江流經(jīng)長陽148km2，水系發(fā)達。

隔河巖電站位于長陽縣境內(nèi)，大壩高151m，壩頂高程206m，正常蓄水位200m，總庫容34億m3，電站裝機4×30萬kW，年發(fā)電量30.4億kWh，水庫長93.7km，水庫面積72km2。

水庫淹沒及淹沒影響涉及長陽11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)86個村。淹沒及淹沒影響涉及土地資源71000畝，移民搬遷5259戶29224人，其中農(nóng)業(yè)人口24063人。此外，隔河巖工程工區(qū)征地3019畝，征地移民2502人。

2移民安置以人為本，走開發(fā)性移民之路

隔河巖電站庫區(qū)在移民安置中體現(xiàn)了對移民的人文關(guān)懷，消除了過去移民安置工作“重工程，輕移民”的思想影響，解決了移民的生產(chǎn)生活困難，為移民的生存與未來發(fā)展給予了機會與空間。隔河巖庫區(qū)移民從一開始就確立了開發(fā)性移民的指導(dǎo)思想和“大分散、小集中”、“三為主、三同步”的移民方針。他們提出：“如何解決好庫區(qū)移民生產(chǎn)生活，利用機遇加快庫區(qū)經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟發(fā)展，避免過去在有的地方出現(xiàn)現(xiàn)代化的電站與落后的地方經(jīng)濟并存的局面，必須吸取過去在水電站建設(shè)中重工程、輕移民，重搬遷、輕安置，重經(jīng)濟賠償、輕生產(chǎn)扶持，沒有把移民工作同本地經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來的教訓(xùn)?！背浞煮w現(xiàn)了他們對黨中央、國務(wù)院1985年總結(jié)建國30多年水庫移民工作的經(jīng)驗教訓(xùn)后提出的水庫移民工作應(yīng)當“使移民安置與庫區(qū)建設(shè)和發(fā)展結(jié)合起來，走開發(fā)性移民的路子”的深刻理解。他們所說的“三為主”指的是：移民安置形式以就地就近為主，安置門路以大農(nóng)業(yè)為主，移民興辦企業(yè)以小、集、輕、礦為主。“三同步”指的是：移民的分批安置與工程進度同步，移民的生活安置與生產(chǎn)安置同步，移民的生活生產(chǎn)安置與公益設(shè)施建設(shè)同步。

長陽縣委、縣政府以“移民安居樂業(yè)、庫區(qū)長治久安”為出發(fā)點和落腳點，立足開發(fā)，堅持四個結(jié)合（移民搬遷與安置結(jié)合、移民生活安置與生產(chǎn)安置結(jié)合、庫區(qū)移民與庫區(qū)經(jīng)濟開發(fā)結(jié)合、庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與縣域經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合），創(chuàng)造性地開展移民工作，并采取了以下措施。

2.1六種移民安置方式

根據(jù)長陽縣“老、少、邊、窮、庫”五位一體的具體縣情，為了爭取實現(xiàn)使移民安居樂業(yè)，長治久安，在實踐中探索出了六種移民安置方式。

（1）就地后靠，分散安置。就地后靠，以農(nóng)為主，改田建園，這是長陽縣庫區(qū)移民安置的主要形式，占搬遷移民總數(shù)的70％。為了照顧山區(qū)，特別是少數(shù)民族農(nóng)民“故土難離”的心態(tài)，這種安置方式能較好地使移民安定下來投入生產(chǎn)，在過渡期內(nèi)，生活上的震蕩較小，當?shù)剜徖镏g的關(guān)系易于融合。

（2）相對集中安置。清江隔河巖庫區(qū)的滑坡險段多、切角大、坡度陡、裸露巖多。庫區(qū)移民的86個村中，有24個無后靠安置的條件，因此，選擇了部分資源開發(fā)較好的地方，統(tǒng)一征地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一解決水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一管理，興建了7個農(nóng)村移民集中安置點，統(tǒng)一安置了800多戶3000多人。

（3）扶持企業(yè)安置。根據(jù)當時的社會背景，利用庫區(qū)資源，支持興辦了一批鄉(xiāng)村企業(yè)，既拓寬了安置門路，又為庫區(qū)培育了財源?？h移民局除了扶持少數(shù)有移民任務(wù)的縣屬企業(yè)外，還支持庫區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦了企業(yè)55家，直接安置了移民300多人。

（4）務(wù)工經(jīng)商安置。對一些有經(jīng)商能力的移民戶，經(jīng)審核后允許他們進集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商安置，共安置了移民340多戶1000多人。其中，1／3的移民戶將戶口遷入城鎮(zhèn)，成了獨立的經(jīng)商戶，2／3的移民戶口仍在農(nóng)村，經(jīng)商不離土。

（5）勞務(wù)輸出安置。長陽庫區(qū)人多地少、農(nóng)村剩余勞動力多，組織勞動力外輸既有必要，也是一種較好的選擇。為此，當時提出了一個目標：“想辦法為每個農(nóng)村移民戶解決一個子女出來就業(yè)”。經(jīng)過努力，向縣內(nèi)外和省內(nèi)外共輸出了移民2500多人，使農(nóng)村移民戶的半數(shù)戶均都有一人出戶就業(yè)。

（6）外遷安置。由于庫區(qū)移民安置容量有限，縣移民局制定優(yōu)惠政策，鼓勵移民外遷安置，共安置移民433戶1631人，分布在全國7個?。▍^(qū)）28個縣（市）。外遷移民大多選擇在條件較優(yōu)、經(jīng)濟較發(fā)達、易于致富的地方。定居下來以后，生產(chǎn)生活條件改善較快。

2.2制定了一套有利于移民重建家園和庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的措施

（1）適時制定優(yōu)惠政策和調(diào)整經(jīng)濟政策，處理好六個方面的利益關(guān)系。六個方面是：整體與局部、國家與地方、當前與長遠、工程與移民、工區(qū)與庫區(qū)、移民區(qū)與接受區(qū)。

（2）結(jié)合實際制定一系列具體配套政策。從長陽的實際出發(fā)，具體的配套政策歸納起來有14項，幾乎涉及了移民生產(chǎn)生活、庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的方方面面。其中的“兩金”（庫區(qū)維護基金、移民發(fā)展基金）使用最為重要。

（3）根據(jù)工作進展情況的變化，及時調(diào)整完善政策，用動態(tài)調(diào)整的思想指導(dǎo)整個移民工作。

3移民工作要著眼于人，做好人的工作

政治思想工作是中國移民工作的最大特色與優(yōu)勢。但如何認識移民工作中的政治思想工作，怎樣做好移民工作中的政治思想工作可以說是千差萬別。長陽在這方面頗有心得，他們說：“移民工作要著眼于人，做好人的工作。移民工作要做好，核心在領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在政策，再加上行之有效的措施，和強有力的思想政治工作，這是我們所摸索到的最基本的經(jīng)驗?！?/p>

移民工作面對的是廣大的基層群眾，特別是最基層的農(nóng)民，他們才是移民的主體。做好移民主體的工作，首先要向他們進行宣傳，講意義、講大局、講政策，大造輿論，這是必須做的。然而，僅僅靠講是不行的，更重要的是怎么做。要設(shè)身處地為移民著想，換位思考，以心換心。關(guān)心他們眼前的困難和利益，使其盡可能得到解決和維護，更要幫助他們看到未來和明天的前景與希望，誠摯地、耐心地向前推動。這樣做，移民任務(wù)不僅能全面完成，而且不會留下后遺癥。1992年1月25日，隔河巖電站工程導(dǎo)流隧洞要封堵蓄水，必須動員600多戶2800多人按時搬遷，長陽移民局長王傳漢同志為了動遷一個姓覃的移民戶，他10多次到覃家做工作，曉之以理，動之以情，終于打動了他的心，遷出了淹沒區(qū)。這一批2800多人的搬遷沒有出現(xiàn)任何事故，事后也沒有留下任何矛盾。

4移民資金的嚴格管理與合理使用

和其他水利水電工程移民工作不同的是，長陽縣不僅負責(zé)全部移民工作，而且負責(zé)全部移民資金的管理和使用。一個40萬人的山區(qū)小縣、窮縣，在改革開放剛剛開始不久的歷史背景條件下，經(jīng)管著以億為單位的移民經(jīng)費（經(jīng)費概算經(jīng)歷了一次核定、兩次調(diào)整，1988年為1.96億元，1991年為3.07億元，1997年為5.94億元）。經(jīng)過嚴格審核、檢驗，評價為：做到了“基本無差錯”，“經(jīng)費控制是嚴的，執(zhí)行是好的”，確實不簡單。

長陽縣的主要做法是：

首先，建立健全移民資金管理體系。縣移民指揮部設(shè)立計財科，負責(zé)全部移民經(jīng)費的宏觀控制與監(jiān)督檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民辦公室設(shè)專職財會人員，負責(zé)對移民戶和單位的補償兌現(xiàn)及安置經(jīng)費的管理。

其次，建立移民資金投資決策制度。對重大項目資金的投向調(diào)整，由業(yè)主方和地方共同研究確定。資金安排的總量分配由縣委、縣政府集體討論決定。具體執(zhí)行由專管人“一支筆”審批。

第三，制定《暫行規(guī)定》、《管理辦法》等文件，使管理和使用有章可循，并編制切實可行的執(zhí)行概算。對農(nóng)村移民的實物指標補償量化公開。生產(chǎn)安置費按移民安置規(guī)劃和實際需要及時投放。據(jù)此，指揮部按進度撥款，各單位定期向指揮部報帳。

第四，嚴格審計、檢查和監(jiān)督。定期審計使用情況，發(fā)現(xiàn)問題及時處理、及時糾正。金融部門嚴格把關(guān)，跟蹤監(jiān)督。移民資金專門儲存，?？顚Ｓ谩Ｗ钣刑厣氖强h移民指揮部聘請了律師，運用法律手段強化監(jiān)督。

5移民效果

隔河巖電站長陽水庫移民自1987年開始，1993年提前兩年完成全部移民安置任務(wù)。移民任務(wù)按大數(shù)統(tǒng)計，淹地3萬畝，搬遷3萬人658個單位411個企業(yè)。除外遷和勞務(wù)輸出4000人外，其余全在縣內(nèi)安置。移民經(jīng)費共5.94億元，但移民個人補償人均僅5400元。移民安置工作提前兩年完成，為業(yè)主方直接節(jié)約投資17億元，利息5億元。移民工作經(jīng)受14年時間檢驗。

（1）庫區(qū)移民工作做到了“八無”。具體內(nèi)容是：無一人到業(yè)主處上訪，無一起集體到省、市上訪，無移民返遷，無一項“豆腐渣”工程，無一起安全責(zé)任事故，無貪污挪用移民專款案件，無侵占移民物資問題，百名移民專干無一人掉隊。

（2）移民安置后實際收入水平調(diào)查：從1993年至今，縣移民局已經(jīng)對移民生產(chǎn)生活開展過三次普查。2000年3月開始進行的以改田建園為主要內(nèi)容的農(nóng)村移民生產(chǎn)生活資料的落實情況和社會經(jīng)濟發(fā)展情況的全面檢查，采用全面普查和抽樣調(diào)查相結(jié)合，分三步進行：分戶建卡、分村分鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總，抽樣調(diào)查移民收支情況，確認移民現(xiàn)實收入水平。

從三次普查的情況看，70％以上的農(nóng)戶約12000多人已達到規(guī)定的人均8分糧田、戶均34畝經(jīng)濟園，并已整體脫貧，其中1／3的人已開始走向富裕。尚有2000人因種種原因致使田園面積不足或質(zhì)量較差。

庫區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非的3500人，絕大多數(shù)生活是落實的，但也有部分人因企業(yè)不景氣下崗，生活有困難。外遷到縣外安置的1600多人生活普遍較好。

長陽的實踐表明：從總體上看，移民外遷安置的比后靠安置的好，分散安置的比集中安置的好，農(nóng)業(yè)安置的比企業(yè)安置的好，鄉(xiāng)下安置的比進集鎮(zhèn)安置的好，有組織安置的比移民自找的好。這些結(jié)論告訴我們：長陽窮，集鎮(zhèn)經(jīng)濟和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平低，移民個人補償少，沒有政府和國家的后期幫扶，移民的致富是極其困難的。但盡管如此，長陽的移民工作做到了“八無”，是相當成功的。

6幾點啟示

通過調(diào)研、反復(fù)閱讀材料，以及和長陽移民局同志們的交談，特別是在整理筆記和資料過程中的思考，我們深深感受到長陽庫區(qū)的移民工作給了我們深刻、寶貴的啟示：

（1）庫區(qū)移民工作的主體應(yīng)當是人。移民主要是移人，其它的都是附屬于人。人應(yīng)當被放在首位，而不是熱衷于物。正是循著這條思路，長陽縣移民局的主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)移民工作，一干就是十幾年，真心實意地帶領(lǐng)全縣移民干部一心為移民，一心為工程，移民工作做到了“八無”。

（2）移民工作應(yīng)該是制度化的工作。要做好移民工作，班子是關(guān)鍵，主要負責(zé)人要穩(wěn)定，管理工作要規(guī)范，移民經(jīng)費不能出問題，對可能出現(xiàn)的問題要防范于前。

（3）責(zé)任不明是做好工作的大害。劃清地方、中央的責(zé)、權(quán)，通過建立高效、靈活的管理體制，可以避免由于利益的沖突而導(dǎo)致工作的失誤（無法完成工作）以及信息不對稱產(chǎn)生過高的“監(jiān)督成本”（或無法監(jiān)督）。長陽移民工作的成功在于各級責(zé)任十分明確。

（4）基于經(jīng)濟落后的現(xiàn)實，農(nóng)村移民安置以“雙業(yè)”安置為佳。“不種地不行，光種地也不行”。除了農(nóng)業(yè)安置，應(yīng)當鼓勵移民“能飛則飛，能跳則跳”，農(nóng)村移民安置可以多一點靈活性，特別是要發(fā)揮移民的經(jīng)濟自主性。

（5）長陽的實踐表明，農(nóng)村移民安置后的生產(chǎn)與生活水平提高，要想達到淹沒前、趕上安置地的水平并不容易。開發(fā)性移民方針的核心是要把移民安置和庫區(qū)建設(shè)與發(fā)展結(jié)合起來，據(jù)此應(yīng)當把移民的后期扶持政策提前實施。

（6）政策滯后是積累和誘發(fā)矛盾的重要因素。長陽在移民中，根據(jù)工作進展情況的變化，動態(tài)地適時調(diào)整和完善政策，取得了很好的效果，值得借鑒。

當然，長陽的庫區(qū)移民工作，并非是十全十美的，至今也還有一些矛盾和問題尚待進一步解決。庫區(qū)經(jīng)濟水平低，仍然是不爭的事實。但是長陽移民干部們的精神，他們對移民工作認識的高度、工作的深度、適應(yīng)形勢變化的動態(tài)管理方法是值得學(xué)習(xí)的。