貸援款項(xiàng)目審計(jì)的涵義和特征解析

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本文作者：辛風(fēng)

國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的成效對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效審計(jì)，既是法律法規(guī)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的外在要求，也是國(guó)外貸援款項(xiàng)目健康實(shí)施的內(nèi)在需要。早在1998年審計(jì)署就按照蒙特利爾多邊基金執(zhí)委會(huì)和世界銀行的要求，組織部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展了對(duì)國(guó)際履約消耗臭氧層物質(zhì)淘汰項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，此后每年向相關(guān)國(guó)際組織提交績(jī)效審計(jì)報(bào)告。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展。審計(jì)署外資審計(jì)部門圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，針對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題相繼在基本建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和民生領(lǐng)域組織開(kāi)展了一系列大型績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，如政府外債鐵路項(xiàng)目設(shè)備績(jī)效審計(jì)、全國(guó)無(wú)償援助項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、100個(gè)已完工世亞行貸款項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、50個(gè)外國(guó)政府貸款項(xiàng)目效益專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、“三河三湖”水污染防治績(jī)效審計(jì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、19個(gè)省農(nóng)村飲水安全狀況審計(jì)調(diào)查等。在上述項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中，外資審計(jì)部門以項(xiàng)目績(jī)效為主線，以查處違法違規(guī)和影響政策目標(biāo)、項(xiàng)目效果實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題為突破口，以理論和實(shí)務(wù)研究為支撐，綜合運(yùn)用多種審計(jì)方法對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行宏觀調(diào)查分析。通過(guò)績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，一是加強(qiáng)了國(guó)外貸援款項(xiàng)目管理部門和執(zhí)行單位的內(nèi)控管理，推動(dòng)了外資運(yùn)用體制機(jī)制和制度的健全與完善；二是為國(guó)家提高利用外資管理水平提供了科學(xué)的決策依據(jù)，促進(jìn)了積極合理有效利用外資；三是在審計(jì)組織方式、審計(jì)技術(shù)和評(píng)價(jià)方法、審計(jì)成果反映等方面總結(jié)形成了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)模式，同時(shí)也為推動(dòng)其他專業(yè)領(lǐng)域績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展作出了積極的貢獻(xiàn)。（二）影響和制約國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)發(fā)展的因素我國(guó)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)雖然取得了顯著的成效，但也存在著不適應(yīng)之處，如績(jī)效審計(jì)地區(qū)之間的發(fā)展不平衡、審計(jì)項(xiàng)目側(cè)重安排在違法違規(guī)問(wèn)題高發(fā)領(lǐng)域、審計(jì)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、制度建設(shè)不完善等。這些問(wèn)題表明，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的深化還不同程度地受著一些因素的影響和制約。1.思想觀念。由于年度公證審計(jì)是外資審計(jì)的“硬”任務(wù)，導(dǎo)致一些審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員只關(guān)注項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支和項(xiàng)目執(zhí)行情況，忽視項(xiàng)目立項(xiàng)情況、貸款資金償還情況及項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)情況，存在重公證審計(jì)輕績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)象。2.制度建設(shè)。由于審計(jì)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)作出直接、具體的規(guī)定，績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和指南也未出臺(tái)，績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還不完備，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)掌握不統(tǒng)一、審計(jì)實(shí)施不規(guī)范、評(píng)價(jià)分析欠科學(xué)，從而影響了績(jī)效審計(jì)的科學(xué)發(fā)展和公信力。3.審計(jì)資源。由于外資審計(jì)人員少與公證審計(jì)項(xiàng)目多且對(duì)外出具報(bào)告時(shí)間集中的矛盾一直沒(méi)有得到緩解，加之審計(jì)人員的素質(zhì)與績(jī)效審計(jì)要求之間的差距依然存在，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)資源投入不夠，項(xiàng)目選擇受限制，審計(jì)質(zhì)量受影響。在審計(jì)成果方面，由于違法違規(guī)行為仍是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，因此一些黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效審計(jì)成果的重視程度不夠。在外部環(huán)境方面，受制度缺失和公證審計(jì)習(xí)慣做法的影響，項(xiàng)目管理部門和執(zhí)行單位不理解甚至不配合績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)象比較普遍。

國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)面臨的形勢(shì)

從債務(wù)人類型看，國(guó)務(wù)院部委借入的主權(quán)債務(wù)余額為373.71億美元，占登記外債余額的8.38%；從債務(wù)類型看，外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款余額為682.98億美元，占登記外債余額的15.32%。外債投向覆蓋制造、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、郵政、電力、煤氣、水的生產(chǎn)和供應(yīng)、房地產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等眾多領(lǐng)域。上述數(shù)據(jù)顯示，國(guó)外貸援款項(xiàng)目在政府外債中仍占較大比重，在“十二五”乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，實(shí)施國(guó)外貸援款項(xiàng)目作為利用外資的方式之一，仍將是我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段，是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策的重要內(nèi)容。面對(duì)新的形勢(shì)，為落實(shí)國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出的要有效防范外資風(fēng)險(xiǎn)，提高外資利用水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的總體要求，《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要“繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。提高國(guó)外貸援款項(xiàng)目的公證審計(jì)質(zhì)量，大力開(kāi)展涉及環(huán)境、民生和可持續(xù)發(fā)展等國(guó)外貸援款項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)積極合理有效地利用國(guó)外貸援款。”從我國(guó)外債形勢(shì)及審計(jì)“十二五”規(guī)劃對(duì)外資審計(jì)的要求來(lái)看，國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)必須解決如何深化的問(wèn)題。

深化國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

（一）樹(shù)立科學(xué)的國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)理念實(shí)施國(guó)外貸援款項(xiàng)目是利用外資的主要方式之一，是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的組成部分。積極合理有效地實(shí)施國(guó)外貸援款項(xiàng)目，有助于拓寬國(guó)家建設(shè)資金籌集渠道、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)、借鑒先進(jìn)的項(xiàng)目管理方式和經(jīng)營(yíng)理念。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，其目的正是促進(jìn)項(xiàng)目主管部門和執(zhí)行單位積極合理有效地利用外資，提高利用外資的質(zhì)量和水平，防范外債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)我國(guó)的國(guó)際信譽(yù)，促進(jìn)國(guó)家利用外資政策、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的落實(shí)。因此，要從落實(shí)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的高度認(rèn)識(shí)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作，樹(shù)立科學(xué)的外資審計(jì)理念，做到“五個(gè)并重”，即公證理念與監(jiān)督理念并重，服務(wù)于國(guó)家運(yùn)用外資大局與防范外資運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)并重，規(guī)范化的公證審計(jì)方式與查處違法違規(guī)問(wèn)題的方法并重，就項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表和內(nèi)部控制發(fā)表意見(jiàn)與提出宏觀層面的改進(jìn)建議并重，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目委托方負(fù)責(zé)與對(duì)法律和國(guó)家負(fù)責(zé)并重。（二）加強(qiáng)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的制度建設(shè)明確的依據(jù)和完善的制度是深化國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的前提和保障。在現(xiàn)行立法體系下，可以采取由審計(jì)署與國(guó)外貸援款項(xiàng)目的審批部門、項(xiàng)目及資金監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)文的形式，對(duì)國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、工作方式、成果利用等提出明確具體的要求，以解決審計(jì)依據(jù)、審計(jì)范圍和成果利用問(wèn)題。在現(xiàn)行準(zhǔn)則框架下，可以通過(guò)制定績(jī)效審計(jì)指南、完善國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)指南的方式界定審計(jì)內(nèi)容、規(guī)范審計(jì)程序、推薦審計(jì)方法、明確報(bào)告格式，以規(guī)范審計(jì)行為。在現(xiàn)行部門管理架構(gòu)下，可以利用有關(guān)部門、行業(yè)、地區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等資料，分類建立并形成國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。（三）科學(xué)安排國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)計(jì)劃國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)點(diǎn)面結(jié)合“。點(diǎn)”，是指針對(duì)某類項(xiàng)目或者某類資金、某個(gè)行業(yè)或者某個(gè)系統(tǒng)、某個(gè)地區(qū)或者某個(gè)單位，專門安排的具有全面性、代表性的績(jī)效審計(jì)。這類項(xiàng)目可稱為專項(xiàng)類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。由于專項(xiàng)類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目不受審計(jì)公證期的限制，在時(shí)間和人力安排上自主性比較強(qiáng)，又容易通過(guò)項(xiàng)目的集合發(fā)現(xiàn)帶有普遍性的問(wèn)題，近年來(lái)審計(jì)署和地方外資審計(jì)部門大都圍繞這類項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。在安排該類項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)連續(xù)若干年跟蹤一定范圍內(nèi)的公證審計(jì)項(xiàng)目，通過(guò)匯總審計(jì)發(fā)現(xiàn)，提煉出有價(jià)值的選題，適時(shí)確定專項(xiàng)類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，并在下一年度的審計(jì)計(jì)劃中予以安排。“面”，是指針對(duì)出具公證審計(jì)報(bào)告的項(xiàng)目安排的績(jī)效審計(jì)。這類項(xiàng)目可稱為公證類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。公證類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目由于受出具公證審計(jì)報(bào)告時(shí)間的限制，加之從孤立的個(gè)體難以推斷整體情況，不容易形成層次較高的審計(jì)成果，這類績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目可以少安排。（四）完善國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)組織實(shí)施方式對(duì)于由審計(jì)署匯總對(duì)外出具公證審計(jì)報(bào)告的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“六統(tǒng)一”，即由績(jī)效審計(jì)報(bào)告匯總單位統(tǒng)一制定審計(jì)方案、統(tǒng)一確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一開(kāi)展審前培訓(xùn)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)審計(jì)進(jìn)度、統(tǒng)一審核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、統(tǒng)一提交績(jī)效報(bào)告。對(duì)處于審計(jì)公證期間的國(guó)外貸援款項(xiàng)目，其績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)將期末審計(jì)與期中審計(jì)結(jié)合進(jìn)行。期末審計(jì)是為出具公證審計(jì)報(bào)告而圍繞項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行的審計(jì)，審計(jì)報(bào)告重點(diǎn)反映項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支和執(zhí)行的真實(shí)性、合法性問(wèn)題。對(duì)績(jī)效的關(guān)注，由于審計(jì)時(shí)間的限制，一般只停留于揭示階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目執(zhí)行中的損失浪費(fèi)等問(wèn)題，而對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因、可能造成的后果進(jìn)行深度分析不夠。因此，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年公證審計(jì)報(bào)告出具之后，進(jìn)一步延伸相關(guān)項(xiàng)目單位，重點(diǎn)分析、評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行中的績(jī)效情況，揭示深層次原因，從體制機(jī)制制度方面向項(xiàng)目單位和有關(guān)主管部門提出改進(jìn)建議，發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。（五）提升國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)成果審計(jì)成果的優(yōu)劣、多少是保證績(jī)效審計(jì)良性發(fā)展的重要因素。審計(jì)實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)，突出審計(jì)重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，挖掘深層次的共性問(wèn)題，并從體制機(jī)制制度層面進(jìn)行宏觀分析、提出改進(jìn)建議，形成高質(zhì)量的審計(jì)成果。在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)引入“審計(jì)成果一體化”的理念。審計(jì)成果一體化包含兩層含義，一是國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)本身成果的一體化，即將分布于各部門、各地區(qū)的績(jī)效審計(jì)成果分門別類逐級(jí)匯總，做到橫向到邊、縱向到底，覆蓋審計(jì)實(shí)施年度全國(guó)的國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)成果。這種匯總不是簡(jiǎn)單做加法，而是要從國(guó)家利用外資的全局出發(fā)，全面分析評(píng)價(jià)外資利用的必要性、安全性和有效性。二是將國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)成果融入財(cái)政審計(jì)大格局的一體化，即將國(guó)外貸援款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)子系統(tǒng)，將其審計(jì)成果與財(cái)政審計(jì)大格局模式下相對(duì)應(yīng)領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)成果進(jìn)行對(duì)接，共同從整個(gè)國(guó)家的財(cái)政體制、財(cái)政管理制度、財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況等方面分析問(wèn)題，提出意見(jiàn)和建議，形成更高層次的審計(jì)成果。對(duì)于形成的審計(jì)成果，還應(yīng)當(dāng)暢通成果反映渠道，除利用審計(jì)信息、審計(jì)署網(wǎng)站、審計(jì)報(bào)等常規(guī)方式反映審計(jì)成果外，還可以通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、新聞會(huì)、開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式反映審計(jì)成果，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果價(jià)值最大化。