計(jì)生制度的調(diào)整思索

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從人口自然增長(zhǎng)率和總和生育率看，中國(guó)進(jìn)入了低生育水平國(guó)家的行列，作為計(jì)劃生育的努力目標(biāo),我國(guó)的低生育率已成為現(xiàn)實(shí)，但是，我國(guó)人口的急劇轉(zhuǎn)型帶來(lái)了與家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)變化的一系列問(wèn)題,對(duì)我國(guó)的教育、就業(yè)與婦女地位等也產(chǎn)生了深刻的影響。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，中國(guó)到2040~2050年人口達(dá)到15-16億時(shí)將實(shí)現(xiàn)人口零增長(zhǎng)，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口福利影響巨大，要求以計(jì)劃生育政策為主的制度性因素因勢(shì)利導(dǎo)，進(jìn)行轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行人口政策，主要以《人口和計(jì)劃生育法》為主，各地《人口與計(jì)劃生育條例》的框架下進(jìn)行的，政出多門(mén)，存在著諸多的不平等狀況。2000年中共中央國(guó)務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，決定認(rèn)為，雖然中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但人口數(shù)量問(wèn)題在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要制約因素，因此必須保持現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育政策不變。我國(guó)各地人口發(fā)展極不均衡，因此，未雨綢繆，考慮人口計(jì)劃生育政策的調(diào)整路徑，有助于人口發(fā)展走上和諧文明的軌道。本文從分析現(xiàn)行人口政策的問(wèn)題出發(fā)，了解近年來(lái)對(duì)人口政策的新見(jiàn)解，并以總和生育率為主要參考指標(biāo)，描繪了人口政策轉(zhuǎn)變的可能性路徑。

一、現(xiàn)行人口政策的問(wèn)題

（一）對(duì)現(xiàn)行政策作用的評(píng)估，但對(duì)計(jì)劃生育的效果，學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜。

1、主流觀點(diǎn)認(rèn)為，計(jì)劃生育政策成績(jī)顯著，效果有目共睹。連續(xù)30多年推行計(jì)劃生育政策的結(jié)果，使中國(guó)飛馳的人口列車(chē)終于逐漸減速，擺脫了“人口數(shù)量危機(jī)”，中國(guó)的人口增長(zhǎng)類(lèi)型由五六十年代的高出生率、低死亡率、高增長(zhǎng)率，在70年代以后轉(zhuǎn)變?yōu)榈统錾省⒌退劳雎省⒌驮鲩L(zhǎng)率，人口轉(zhuǎn)變完成。

2、相關(guān)甚小。例如，梁中堂認(rèn)為，人口過(guò)程是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定生育率水的原理在人口過(guò)程中頑強(qiáng)地發(fā)揮作用。“如果制訂一個(gè)合情合理、群眾擁護(hù)和干部好做工作的、接近農(nóng)民生育意愿的寬松政策,不僅可能比實(shí)際出生的孩子還少,更重要地是理順了各種社會(huì)關(guān)系,有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

3、部分觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于我國(guó)在教育、醫(yī)療保健、婦女的工作機(jī)會(huì)和社會(huì)發(fā)展的其它方面都顯著地取得了更大成就，我國(guó)的生育率同樣下降很多。

（二）現(xiàn)行計(jì)劃生育政策，人為地劃分了農(nóng)村與城市的生育政策差別，極有可能影響了城市化進(jìn)程，形成了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、民族間的人口政策的多樣性。

（三）現(xiàn)行生育政策的若干伴生現(xiàn)象——出生嬰兒男女性別比升高、人口老齡化加速和難以維持人口正常更替。

1、關(guān)于性別比升高。全國(guó)第五次人口普查（2000年11月1日）的資料公布：我國(guó)出生人口性別比已經(jīng)高達(dá)116.9，超過(guò)公認(rèn)的正常標(biāo)準(zhǔn)，0至9歲人群中男性比女性多1277萬(wàn)。性別比失衡將使未來(lái)少年兒童成長(zhǎng)處于不正常的“性別生態(tài)”環(huán)境中，影響其心理和生理的正常發(fā)育。如果出生人口性別比持續(xù)升高長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)引發(fā)“婚姻市場(chǎng)擠壓”。雖然對(duì)計(jì)劃生育與性別比升高的相關(guān)性有爭(zhēng)議，但計(jì)劃生育政策對(duì)性別選擇確實(shí)可能有影響。

2、人口老齡化日益嚴(yán)峻。我國(guó)目前有65歲以上老人近9000萬(wàn)人，2030年中國(guó)的老齡人口將達(dá)3.57億，2050年將達(dá)4.39億，屆時(shí)約占總?cè)丝诘?5%，與此同時(shí)，中國(guó)的人口老齡化是在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的情況下到來(lái)，養(yǎng)老保障問(wèn)題突出。使我們?cè)庥觥叭丝诮Y(jié)構(gòu)失衡勞動(dòng)人口減少”危機(jī)，勞動(dòng)人口的減少，需要人贍養(yǎng)的老人增多，中青年負(fù)擔(dān)增加等問(wèn)題，都會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。

3、一是城市和農(nóng)村人口反比例增長(zhǎng)問(wèn)題令人擔(dān)憂，城市居民實(shí)行“一胎制”，而廣大農(nóng)村地區(qū)“二胞胎”已是普遍現(xiàn)象；由此造成人口素質(zhì)的逆淘汰。

4、計(jì)劃生育引發(fā)了部分道德問(wèn)題，社會(huì)上出現(xiàn)包二奶、假離婚甚至借腹生子現(xiàn)象。

二、調(diào)，還是不調(diào)——調(diào)整政策的百家爭(zhēng)鳴

生育政策的目標(biāo)涉及到“人口理想”與人口現(xiàn)代化，涉及到千家萬(wàn)戶的切身利益，計(jì)劃生育政策作為一代人的政策，不能“一百年不動(dòng)搖”。部分學(xué)者認(rèn)為需要對(duì)我國(guó)的計(jì)劃生育政策進(jìn)行反思并微調(diào)。

曾毅認(rèn)為，中國(guó)20世紀(jì)70年代所實(shí)行的“晚、稀、少”計(jì)劃生育政策中的“晚（晚育）”和“稀”（適當(dāng)拉大生育間隔）對(duì)中國(guó)總和生育率從1970年的5.8‰急劇下降到20世紀(jì)80年代的2.2‰左右做出了巨大貢獻(xiàn)。在晚育的前提下逐步平穩(wěn)地放寬二胎政策，只要規(guī)劃科學(xué)合理，就不會(huì)出現(xiàn)人口增量失控的局面。這樣可以緩解人口老齡化，降低政府繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行生育政策的政治代價(jià)與管理成本，有利于扭轉(zhuǎn)出生性別比失衡與女?huà)胨劳雎势叩奈ｋU(xiǎn)傾向，并且可以避免只取消“二胎生育間隔”政策而不放寬二胎政策的負(fù)面影響。

郭志剛認(rèn)為，對(duì)調(diào)整生育政策的擔(dān)心主要在于以下問(wèn)題尚未真正解決：一是仍有許多跡象表明1990年代的出生統(tǒng)計(jì)存在嚴(yán)重的漏報(bào)，二是顧慮生育政策調(diào)整本身可能刺激生育意愿的大幅度反彈，特別是顧慮歷經(jīng)多年嚴(yán)格的計(jì)劃，現(xiàn)有大量育齡婦女堆積在只有一個(gè)孩子的狀態(tài)，如果普遍放開(kāi)二孩生育可能出現(xiàn)較大規(guī)模的出生高峰，影響到未來(lái)中國(guó)人口穩(wěn)定發(fā)展，特別是30多年來(lái)計(jì)劃生育的成就會(huì)不會(huì)毀于一旦。他通過(guò)研究指出生育政策調(diào)整不是漸變過(guò)程，而是突變過(guò)程。因此以往采用連續(xù)變化參數(shù)一是沒(méi)有反映這種突變特性，二是預(yù)測(cè)方案其實(shí)并未模擬確切的政策調(diào)整方案，三是模擬方案的生育參數(shù)其實(shí)與生育后果是同義反復(fù)，因此后者不能認(rèn)為是對(duì)某種生育政策調(diào)整方案的評(píng)價(jià)。

聶佃忠通過(guò)對(duì)我國(guó)政府推行的計(jì)劃生育政策的反思和市場(chǎng)生育優(yōu)越性的闡述，建議我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育與市場(chǎng)生育相結(jié)合的生育雙軌制，為最終確立市場(chǎng)生育的目標(biāo)鋪平道路。

牛祥兆認(rèn)為，一些猛烈政策的實(shí)施會(huì)帶來(lái)很多副作用，如目前出現(xiàn)的人口老齡化、高齡化、性別比例、逆淘汰等等，雖然關(guān)于它們是否是政策的副產(chǎn)品的爭(zhēng)論仍在繼續(xù)，但無(wú)疑它們都是伴隨著人口政策的實(shí)施而出現(xiàn)的，人口政策難脫干系。他建議用溫和的、相對(duì)寬松的、漸進(jìn)的政策，以實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模的軟著陸。另外，間接引導(dǎo)要比強(qiáng)制性政策更人道，效果也更長(zhǎng)久，國(guó)際社會(huì)對(duì)計(jì)劃生育政策反感，而倡導(dǎo)尊重人權(quán)，實(shí)行指導(dǎo)性的“家庭計(jì)劃”，也正是這個(gè)原因。

林毅夫認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)到了必須對(duì)當(dāng)前的人口政策重新認(rèn)真思考的時(shí)候，至少在內(nèi)部需要仔細(xì)討論。因?yàn)樵谌丝跀?shù)量方面，現(xiàn)在的政策是從如何壓低生育率、減少人口增長(zhǎng)的角度出發(fā)來(lái)制定的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)龐大的人口規(guī)模是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)制約因素。但到底人多是負(fù)擔(dān)還是優(yōu)勢(shì)？人多了為什么會(huì)變成一個(gè)負(fù)擔(dān)？其實(shí)，這與我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略不無(wú)關(guān)系。新中國(guó)成立后，我國(guó)發(fā)展的主要是資金密集型的重工業(yè)，其特點(diǎn)是投資多，創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)少，連滿足城里新增勞動(dòng)力就業(yè)都有困難，以致大部分農(nóng)村勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，使用原始生產(chǎn)工具進(jìn)行生產(chǎn)，勞動(dòng)效率與產(chǎn)出相應(yīng)地處于低水平。事實(shí)表明，人口規(guī)模大并非一定會(huì)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革開(kāi)放后，我國(guó)人口密度最高的沿海地區(qū)卻是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)就是最有力的證明。關(guān)鍵在于發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，如果按照比較優(yōu)勢(shì)，我國(guó)應(yīng)多發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)不僅是我國(guó)最有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又可以容納最多的就業(yè)，創(chuàng)造最多的財(cái)富，使資本增加最快，產(chǎn)業(yè)升級(jí)速度也最快。按照這種發(fā)展模式，我國(guó)的人口規(guī)模幷非劣勢(shì)。同樣的情形發(fā)生在東亞地區(qū)，如日本、韓國(guó)、新加坡和我國(guó)臺(tái)灣省的人口密度都很高，但其企業(yè)極具競(jìng)爭(zhēng)力。相反，人口少、資源豐富的發(fā)展中國(guó)家也罕有進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的。

蔡昉等認(rèn)為，在21世紀(jì)至少在21世紀(jì)前期，必須堅(jiān)持既定的以控制人口數(shù)量為重點(diǎn)的總體人口發(fā)展戰(zhàn)略，從中國(guó)的具體實(shí)際出發(fā)，控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)仍然是人口政策的核心與關(guān)鍵。

三、建議——人口政策轉(zhuǎn)變的選擇

以時(shí)點(diǎn)的總和生育率，目前的生育率為1.8，對(duì)此數(shù)據(jù)的爭(zhēng)論暫且不論，已經(jīng)可視為低生育水平，TFR低于1的地區(qū)，可進(jìn)行城鄉(xiāng)一體生育政策的試點(diǎn)，通過(guò)調(diào)整，若干問(wèn)題可迎刃而解。JohnBongaartsandJudithBruce認(rèn)為，良好的人口政策影響很大，不僅應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)意愿，而且應(yīng)當(dāng)符合倫理道德，因此它應(yīng)當(dāng)謀求在降低生育率和人口增長(zhǎng)的同時(shí)，消滅對(duì)婦女的歧視，提高兒童的生活水平，應(yīng)當(dāng)加大家庭計(jì)劃、生殖健康的投資（與我國(guó)提出的全面投資于人的理念不謀而合）來(lái)提高生產(chǎn)率，促進(jìn)公民健康與福利。筆者認(rèn)為，在目前已經(jīng)確定“十一五”期間人口政策穩(wěn)定的情況下，人口政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)調(diào)整應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）政策基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。從兩種生產(chǎn)到可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，拓寬人口管理服務(wù)的領(lǐng)域，建立多部門(mén)聯(lián)合的人口信息系統(tǒng)，提供比較準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)，使人口政策科學(xué)化、人性化；按照人口發(fā)展的客觀規(guī)律，將人口發(fā)展規(guī)劃容納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃。

（二）加大人力資本投入。既是發(fā)展的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)人口可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的保證，用于增進(jìn)人口身體素質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生保健投資、用于提高人口文化教育素質(zhì)的各類(lèi)教育投資應(yīng)快速增長(zhǎng)，目前國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%左右，而且多年來(lái)這個(gè)比例基本沒(méi)有多少變動(dòng)，嚴(yán)重制約著教育事業(yè)的發(fā)展和人口素質(zhì)的提高。

（三）反思與國(guó)際接軌，運(yùn)用以往成功的經(jīng)驗(yàn)和做法穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，積極地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在人口發(fā)展領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)。依法行政，政府要進(jìn)行利益調(diào)節(jié)機(jī)制。國(guó)家通過(guò)教育政策、經(jīng)濟(jì)稅收政策、社會(huì)福利政策和公共衛(wèi)生政策間接地調(diào)節(jié)生育率、延長(zhǎng)預(yù)期壽命。

（四）國(guó)家整體目標(biāo)和區(qū)域人口發(fā)展之間的矛盾的協(xié)調(diào)平衡，促進(jìn)城鄉(xiāng)平等、民族平等、區(qū)域平等、男女平等，完善計(jì)劃生育社會(huì)保障體制。建立多層次的社會(huì)保障體制作為強(qiáng)化計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的重要舉措，開(kāi)展了獨(dú)生子女保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)扶助、獨(dú)生子女傷殘險(xiǎn)等工作調(diào)節(jié)群眾生育觀念，更加符合“以人為本”的理念，縮小政策生育和群眾生意意愿的差距，并有利于促進(jìn)不同階層之間人口發(fā)展的和諧。

（五）人口管理的內(nèi)容市場(chǎng)化取向，符合“小政府”的公共管理取向。人們?cè)诤怂闵耐度牒彤a(chǎn)出時(shí)做出生還是不生、生幾個(gè)的選擇。政府在生育政策上逐漸放寬，通過(guò)制度建設(shè)來(lái)達(dá)到人口增長(zhǎng)的自然減緩，最終由“市場(chǎng)生育”取代“計(jì)劃生育”，人口與計(jì)劃生育工作者也將完成工作觀念和思維方式由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。

（六）加快人口城市化，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。加快人口城市化進(jìn)程是降低生育率和穩(wěn)定低生育水平有效提高人口素質(zhì)擴(kuò)大社會(huì)總需求的重要方略，縮小城鄉(xiāng)間人口政策的差距，可考慮先放寬城市的人口政策生意同農(nóng)村生育政策一致，也有利于城市化水平的提高。

（七）把握人口老齡化進(jìn)程與完善養(yǎng)老保障體系。要恰當(dāng)估量老齡化對(duì)勞動(dòng)力供給、社會(huì)負(fù)擔(dān)、儲(chǔ)蓄投資、消費(fèi)倫理文化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，實(shí)行可靠的老年社會(huì)保障特別是經(jīng)濟(jì)保障和健康保障，在人口政策未放寬之前，保持目前1.8的總和生育率，勿使之下降。

（八）加快西部人口轉(zhuǎn)變。西部大開(kāi)發(fā)應(yīng)走人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口質(zhì)量為核心的民族繁榮，擺脫人口增長(zhǎng)-環(huán)境退化-貧困的惡性循環(huán)，少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，在生育數(shù)量上應(yīng)適當(dāng)放寬，不同人口規(guī)模的少數(shù)民族也應(yīng)有所不同，要普及優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)減少新生兒出生缺陷比例。在我們?nèi)丝跀?shù)量達(dá)到峰值時(shí)，調(diào)整人口政策至東西部和民族之間的基本一致。