碳關稅對國內貿易影響以及解決舉措

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歷史經驗表明,每次金融危機過后,貿易保護主義都會掀起新風潮。本次全球性金融海嘯也不例外。

以美國為首的發達國家為了擺脫危機,恢復經濟,努力尋求新的經濟增長點,寄希望于綠色產業,以期能夠在危機后搶占產業發展制高點,維護經濟霸權。將貿易保護和氣候變化問題結合在一起可謂一箭雙雕,既可以掌握未來低碳經濟發展的主動權,又可以從中獲得經濟利益,彌補財政赤字,減少貿易逆差。

碳關稅在全球減排中的特性

近年來,氣候變化問題日益引起國際社會的廣泛關注,減少溫室氣體排放已成為國際共識。第一個全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約是《聯合國氣候變化框架公約》,在該公約基礎上又產生了《京都議定書》、《巴厘島路線圖》、《哥本哈根議定書》等具體的減排規定。但上述國際協定不具有強制效力,因此有些國家積極地承擔了減排義務,也有些國家拒絕接受這項義務。承擔義務多的國家,會在國內將減排權予以分配,由于減排權的限制,企業需要采用節能環保技術、工藝或設備,而這勢必增加其成本。因此,一些國家認為,積極制定并履行減排承諾的國家,由于減排義務較重而使國內商品的競爭力減弱,應當進行適當修正,否則會減弱國家減排的積極性。基于這一觀點,一些國家提倡采取邊境稅收調節,包括對進口高耗能產品征收二氧化碳排放關稅、而對出口的低碳產品進行補貼以保持國際競爭力。碳關稅(CarbonTariffs)是指對高耗能產品進口征收特別的二氧化碳排放關稅。目前世界上并沒有征收碳關稅的先例。2009年6月,美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》。依據該法案,美國將從2020年起對包括中國在內的未實施碳減排限額國家的產品征收懲罰性關稅——碳關稅。

碳關稅只具有政治經濟意義,對減排的實質性影響并不大,想要利用碳關稅來真正解決全球氣候變暖的環境問題較為困難。此外,這種碳壁壘對發展中國家而言極不公平,發達國家在經濟積累的階段也有過高排放、高耗能的階段,根據“污染者付費”原則,發達國家對氣候變化負有不可推卸的主要責任,因此應在進一步減少溫室氣體的排放方面承擔主要義務。若在發展中國家經濟的發展階段施加此種技術貿易保護措施,將嚴重阻礙發展中國家經濟的發展。碳關稅只是一項以環境保護為外衣的貿易保護措施,其無法真正實現在全球范圍內進行“公平貿易”,也難以減緩全球的氣候變化問題。

多邊貿易體制下的碳關稅實施分析

《聯合國氣候變化框架公約》以減少溫室氣體排放為目標,通過減緩全球氣候變暖以逐步解決氣候變化問題。而多邊貿易體制WTO以貿易自由化為目的,以世界貿易自由化來提高經濟福利。兩者之間目標的不一致導致其在實踐中沖突很大。

WTO規則要求對成員國實施最惠國待遇、國民待遇和普惠制原則,這意味著對成員國一律平等,對發展中成員要給予適當的優惠待遇。然而,在碳稅實踐中由于各國的減排要求和環境標準不同,不同國家會遇到不同的碳稅征收問題,導致發展中國家享受不到降低環境標準的優惠,這違反了WTO基本規則,也違反了《京都議定書》所規定的發達國家與發展中國家“共同而有區別的責任”原則。

在現行多邊貿易體制下,實施碳關稅的問題還在于對進口產品征稅與國內相同產品或其投入品征收的間接稅相匹配,而且對制造產品所消耗的能源所征稅(碳足跡)是否為可邊境調節的這一問題尚且處于WTO的爭端解決考慮之中。另外,不同的生產流程導致不同的CO2排放量,對于同一產品,不同企業間甚至同一企業內部的排放量都會有所差別,如果再考慮附屬產品,現行貿易安排則無法進行額外追蹤。

在減少溫室氣體排放時,各國借助貿易措施以增加國內受影響商品的競爭力,本身無可厚非,但此舉措的合法性受到質疑。1992年《聯合國氣候變化框架公約》第三條第五款規定:“為應對氣候變化而采取的措施,包括單方面措施,不應當成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”。事實上,WTO一直努力為實施減排溫室氣體政策提供規則空間,從1947年GATT成立初第二十條允許保護人類、動物或植物的生命或健康的必要措施,到1993年WTO成立時將“世界資源的最適當地利用、保護和維護環境”列入其六大宗旨,直至WTO設立專門的環境和貿易委員會(CTE)以及貿易爭端解決機構來對貿易與環境案件進行裁決。WTO規則逐漸放寬對于GATT第20條一般例外下的環境規則的解釋,加之《SPS協定》與《TBT協定》等環境規則的具體化和標準化要求,使得WTO表現出尋求環境保護和貿易便利相平衡的態勢。

世界貿易組織總干事拉米說過,“一項涵蓋了所有主要溫室氣體排放者的多邊環境協定,也是指導類似WTO的其它機構的最佳工具”。這意味著若想真正解決全球減排問題,還需要各國通力合作,任何單邊的措施,如邊境調節稅等都只會被貿易保護主義所利用而無法實現真正的目的。

征收碳關稅對我國貿易的影響

碳關稅作為新型的綠色貿易壁壘,一旦付諸實施將對全球貿易自由化的危害遠超出其在減排上所做的貢獻。我國現今已成為全球第一大碳排放國,每百萬美元GDP所消耗的能源數量是美國的3倍、德國的5倍、日本的近6倍。2007年美國進口的高碳商品中,有11%來自中國,包括15%的進口鋼鐵、6%的進口鋁制品、12%的進口紙品、19%的進口混凝土(吳玲?P,2009)。鑒于這樣的比例,碳關稅對我國出口和經濟發展將帶來很大的打擊,主要表現在以下方面:

我國出口額將大幅縮減。美歐等發達國家是我國主要的出口對象,碳關稅一旦開征將使我國的企業受到整體上的打擊。能達到國外環境技術標準的企業需要采用減排技術,投入更多的研發成本和設備,競爭力有所減弱;對無法達到國外環境技術標準的企業來說,碳關稅將封閉其國外出口市場。

我國制造業整體將受到沖擊。碳關稅雖直指高耗能產業,如造紙、鋼鐵、水泥、化肥等,但這些產業的變化將影響其上下游產業的利益,因此我國若不能找到新產業來替代原先的高耗能、高排放產業,則制造業產業鏈條將出現斷裂,以及制造業整體將受到沖擊。

我國就業率將呈下降趨勢發展。我國產業多是勞動密集型產業,依靠低廉的勞動力獲取競爭優勢。而碳關稅的實施勢必會改變未來國際貿易格局,我國企業將不得不被迫進行產業升級,這勢必會減少企業對勞動力的需求,影響我國就業率。

導致貿易保護主義的“多米諾”效應。碳關稅很可能引起發達國家的迅速效仿。同時,碳關稅很有可能引起發展中國家的報復性貿易壁壘,從而進一步助長貿易保護主義的滋生,導致國際貿易規則的失靈以及貿易格局的混亂,影響我國對外貿易的健康有序發展。

我國應對碳關稅的策略調整思路

我國是世界上最大的發展中國家,也是主要貿易大國和制成品出口國,還是主要的溫室氣體排放國之一。基于以上分析,碳關稅對于我國經濟發展的影響,以及考慮到未來低碳經濟將成為新的經濟增長點,這些因素共同決定了我國必須在碳關稅征收前做好準備,從國內和國際層面進行策略調整。

從國內層面上來說,政府應該積極調整產業結構,優化貿易結構。企業應當在政府引導下,自主實現升級改造,逐漸加大新能源技術的研究開發,積極開發綠色新能源,從根本上減少溫室氣體的排放量,在順應國際趨勢的前提下提高自身的產品競爭力。同時,政府還應該鼓勵新能源和新材料產業發展,降低產品碳排放密集度,實現國家產業整體向低能耗、低排放、高附加值、高技術含量的轉化,以繞開國際貿易壁壘。此外,我們還應當注意,我國的外貿依存度偏高,而經濟增長應依靠國內經濟的發展,只有把握住國內需求,才能提高我國對外貿易抵御外部風險能力,充分發揮消費增長這架馬車對經濟增長的拉動作用。

從國際層面來說,在未來談判中我國必須掌握一定的話語權,必須堅持以下基本立場:第一,堅持和進一步落實“共同但有區別的責任”原則(黃志雄,2010)。由于發達國家在經濟積累的階段也有過高排放、高耗能的階段,根據“污染者付費”原則,發達國家理應承擔比發展中國家更多的減排要求,因此我國不能接受與發達國家相當的強制減排義務。第二,反對少數發達國家企圖在“后京都”國際協定談判中為采取單邊貿易措施提供便利,堅定維護自由貿易的立場。由于尚不存在溫室氣體減排的統一標準,與環境相關的貿易措施的實施會增加貿易壁壘,對全球經濟造成不利影響。因此,我國在進行貿易時必須謹慎對待碳關稅。