論開放式政策啟示

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一、日本開放式保證政策的運用

開放式保護政策，是一國政府在保證國內市場總體對外開放的大環境下，根據本國的利益和總體發展目標的需要，以維護本國消費者利益這樣一些非商業性的動機作為理由，以專項法規的定向約束和管理體系的特別設計為手段，以阻止外國競爭者搶占國內市場為目的，在不斷開放國內大市場的同時實現對特定領域的局部性保護。與傳統的貿易保護主義不同，這種保護順應了全球經濟一體化的發展趨勢，因而具有很大的隱蔽性。在運用開放式保護政策上，日本政府根據本國的國情，主要采取了以下一些對策。

（一）走政府主導型發展之路，實行“產、官、學”一體化

從20世紀50年代開始，日本基本上遵循歐美的自由市場模式，但即使如此日本政府一直沒有放松對宏觀經濟的主導作用。日本戰后經濟發展的一個重要特征就是在尊重西方自由經濟理念的基礎上，充分發揮政府的宏觀調控能力，實行全民經濟戰。鑒于在實現貿易自由化之初，日本仍然是一個工業基礎薄弱的農業國這樣一種現實，日本政府認為，落后國家的新興產業不可能像歐美國家一樣，完全依賴市場調節和企業的不斷積累來完成，在強大的跨國公司面前，單純個別企業的“自助努力”總是有限度的，政府有必要加強對整個經濟的宏觀調節，把有限的社會資源集中到一些有限的領域。為此，政府對經濟發展采取了一系列協調、干預措施來指導國民經濟各個部門的市場活動，將全國的經濟發展、資源配置納入到政府的經濟發展計劃中去。為此，政府根據不同時期的經濟發展水平，制定了一系列發展計劃，如60年代的國民收入倍增計劃，70年代的日本列島改造計劃等。為了從組織上保證這些計劃的實施，日本政府設立了幾乎包括所有戰略產業的“政策審議會”，政策審議會的成員由政府、企業界、學術界共同組成，審議會根據國家的發展計劃分頭制訂未來的戰略產業、具體的實施方案、擬采取的政策等，并將形成的共識向社會公布，從而使“產、官、學”之間在國家的共同利益問題上達成一種共識。在這種共識的基礎上，政府通過間接金融、財政投融資和行政指導等手段對全國資源進行統一調配，然后將其集中到一些重點企業中去。為了協調政府的行動，大學和科研部門則集中力量加強應用性的研究，研究的成果都轉讓給企業。政府指導下的“產、官、學”一體化對實現日本經濟的整體振興和“某些產業”的發展起到了極大的推動作用。正因為如此，時至今日，日本的一些大企業在全球經濟一體化競爭中仍然念念不忘“產、官、學”一體化的作用。

（二）在與GATT轉軌的前提下，建立靈活多樣的關稅制度

在加入GATT后不久，日本政府經過認真的權衡，決定開放市場，走貿易自由化之路，為此，日本政府在1960年正式公布了《貿易自由化大綱》，該《大綱》在強調關稅改革必須順應貿易自由化發展潮流的同時，特別強調了關稅在防止國外商品沖擊上的重要作用。為此，日本從1961年開始對原有的關稅體系進行了徹底、全面的改革。首先，為了和GATT稅則體系協調一致，便于進行國際比較和貿易統計，日本大膽地改變了原有的進口稅體系，采用了國際通用的稅則分類。其次，建立了“瀑布式”的關稅結構。對原材料及初級產品征收非常低或者零的名義關稅，隨著加工過程越來越深，名義關稅的稅率也越來越高；對國內沒有生產或者供應不足的商品實行低關稅，而對國內有供給能力且與國外存在競爭的商品實行高關稅；對將來有發展前途的產品實行高關稅，而對其所需要的原材料則實行低關稅；另外，為了靈活、有效地發揮關稅的保護機能，日本政府在不斷降低關稅的同時，根據國內產業的市場競爭狀況，建立了一套包括緊急關稅、調整關稅、臨時關稅、混合關稅、報復性關稅等在內在特殊關稅制度，以彌補一般關稅在保護國內產業上的不足之處，如緊急關稅制度規定，當大量廉價的商品涌入國內市場，并對國內同類產業造成嚴重危害時，日本將采取臨時緊急關稅措施予以保護。通過這種靈活多樣的關稅制度，有效地保護了國內產業結構的升級與提高，強化了深加工產業的國際競爭力。

（三）適應貿易自由化的產業體制，扶持大企業集團的發展

面對全球經濟一體化、貿易自由化的挑戰，日本政府認為，要參與全球化的競爭，僅靠教以千計的中小企業是不夠的，必須有一些能夠在國際舞臺上開展競爭的“航空母艦”企業。面對國內企業規模小、資金實力不足，競爭過度的情況，日本對產業組織結構進行了大規模的改組，其重點是企業的合并和改組，實現資本集中和建立規模經濟體制。在“經濟合理性”的原則下，政府通過立法的形式使產業組織政策落到實處，如《電子工業化》、《石油工業化》等。在政府強有力的政策推動下，成千上萬的中小企業納入到大壟斷組織的“系列”中，轉化為大企業的“衛星工廠”、“共存工廠”，大企業集團的整體規模也隨之迅速壯大，成為日本經濟迅速崛起的新興力量。為了避免大企業簡單地吞并或排擠中小企業，政府鼓勵企業集團根據生產銷售關系等經營方面的需要，以母子公司制的形式結成縱向聯合，在此基礎上，政府還從以下幾個方面支援中小企業盡快地適應自由化的產業體制：第一，制訂《中小企業基本法》，從法律上來保證中小企業的健康發展；第二，促使大企業提供設備，派技術人員甚至管理人員，以提高中小企業的技術和管理水平；第三，政府設立專門的機構和資金扶助中小企業。在這些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新興企業集團迅速崛起，通過競爭發展成為具有國際競爭力的跨國企業，而中小企業也在為大企業提供服務中不斷發展壯大。

（四）積極穩妥地推進貿易自由化

戰后的日本面臨的是一個開放的競爭環境，在這樣的環境中，不斷地對外開放，使本國經濟融入到世界經濟體系中去是一國經濟得以發展的前提條件。在推進貿易自由化的過程中，日本即沒有故意放慢自由化的進程，也沒有急于求成，片面地追求貿易自由化，而是根據本國的國情，在充分考慮國情、國力的基礎上，按照輕重緩急穩步地推進貿易與資本自由化的進程?？紤]到日本原材料短缺，大都依賴進口的國情，日本于1961年首先開放了進口原材料市場，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，緊接著又于1962年開始逐步開放了具有國際競爭力的食品加工、紡織、輕工機械等產業市場，使貿易自由化率在1964年達到了93%，最后才逐步開放具有發展前途的電子、汽車、石油化工等部分戰略性產業市場，而對于需要保護并且與安全保障有關的產業則采取了長期保護的措施。這種“丟卒保車”的漸進貿易化戰略，優點很多，其最大的優點就是分散了貿易自由化的風險，推遲了戰略性產業開放的時間表，從而使得國家能夠在不斷開放中保護國內有發展前途的戰略性產業，在充分享受貿易自由化利益的同時，獲取最大的整體經濟利益。比如說，戰后初期日本的汽車、電子計算機產業同歐美相比具有很大的差距，開放將有可能使日本的汽車和電子計算機企業被跨國公司吞并，在這種情況下，日本并沒有簡單地按照“靜態國際比較優勢”來開放國內市場，放棄民族汽車、電子計算機工業的發展，而是依據“動態國際分工”來扶植本國汽車、電子計算機產業，想方設法地推遲它們的貿易自由化時間表，直到它們具有國際競爭力為止。20世紀60年代初，汽車和電子計算機產業就沒有列入實施自由化的部門，只是在配額上作了一些調整，直到1965年10月

絕大部分商品都實現了貿易自由化后，日本政府才取消對成品小汽車的限制，但對汽車發動機的進口仍實行進口限額和一定的關稅保護，到1971年日本才完全開放汽車產業的資本市場，而那時日本的汽車產業已經具有很強的國際競爭力，電子計算機產業則直到入關16年后的1972年才實行進出口的自由化。正是這種穩妥的貿易自由化政策，為日本汽車和電子計算機產業的成長壯大留出了時間和空間，從而推動了日后汽車和電子計算機工業的飛速發展，使日本一躍成為世界的“汽車王國”和“計算機王國”。

（五）強化非關稅壁壘，使有型的保護與無形的保護密切結合

加入GATT后，日本面臨著巨大的市場開放壓力，被迫不斷地推進貿易自由化，關稅也隨之大幅度地縮小。為此，在不斷降低關稅的同時，為保護國內市場，日本加強了非關稅壁壘，使其市場保護由以有形的關稅壁壘保護為主轉向了以無形的非關稅壁壘保護為主，并且使兩者密切配合、相互協調。在具體運用上，首先，運用GATT的有關條款，采取直接限制的辦法來保護“幼稚產業”和國內不具備國際競爭力的產業。其次，在不違反GATT條款的前提下，采取了頒發進口許可證、提高技術安全標準、強化城市規劃的約束功能、充分發揮行業協會的協調功能等措施，限制外國商品的進入。例如，日本的零售市場表面上對外國企業實行一定的開放，但由于《大規模零售店鋪法》規定了超過一定面積以上的零售商店，必須就營業面積、營業時間等有關事宜與周邊的零售商店達成一致協議，而從形成計劃到正式開始營業往往要花上幾年的時間，再加上流通領域銷售體系復雜，從而使得外國企業很難進入日本市場。再例如，20世紀60年代后期，日本為了保護國內的電子計算機市場，制定了“國產品優先政策”，嚴格規定政府及其附屬機構在選購電子計算機時必須優先使用國貨。這些非關稅壁壘，除了日本政府強制規定外，還有許多是以行業協會的協調、消費者的習慣等形式表面出來的。

二、從日本開放式保護政策中獲取的啟示

開放并不等于放棄保護，日本通過運用開放式保護政策，在對外開放的過程中巧妙地保護了國內市場，并取得了很大的成功。經過20多年的努力，日本從一個大型的農業國發展為世界最大的機電產品出口國，成為僅次于美國的世界第二大經濟強化。盡管其經驗具有一定的特殊性，直接照搬并不一定適合我國的國情，但其在不斷開放中保護國內市場的做法，對我國入世后如何處理好對外開放和保護民族工業的關系具有一定的啟示。

（一）在不斷推進貿易自由化的同時，采取各種手段保護國內市場

隨著全球經濟一體的進展，世界經濟一體化的進程也在加快，在這種背景下，一國經濟要得到迅速的發展，就必須不斷開放市場，使自己的經濟發展成為世界經濟的一部分。但是，由于發展中國家在傳統的國際分工中，始終處于以生產初級產品為主的不利地位，不分青紅皂白地一下子全面開放，與先發發達國家進行正面的競爭，其結果只能是導致發展中國家的“幼稚產業”過早衰退，從而失去進一步發展的機會。可以想像，如果在入關之初就開放了汽車市場，日本弱小的豐田、日產就很容易被持有強大資本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成為世界汽車的王國。因此，在激烈的全球競爭中，我國要實現產業結構的升級換代，就必須在不斷開放的同時，采取各種手段保護我國將來有發展前途的“幼稚產業”和戰略性產業。當然，這種保護并不是籠而統之地普遍保護，而是在符合"WTO"規則下有選擇的保護。首先我們應該充分利用WTO規則允許發展中國家有較長的過渡期并對其“幼稚產業”采取保護的例外規定，在科學界定“幼稚產業”的基礎上，對“幼稚產業”和戰略性產業制定階段性保護目標，使保護的重點與外界的客觀條件及我國經濟發展水平上處于連動狀況。其實，在保護手段上力求多樣化，在WTO允許的3-5年過渡期間內，加快現有保護政策的實施，并明確地告訴企業，若干年后要實現自由化，不再給予保護和扶持，以便使企業加倍努力，早日能與外國企業開展競爭；在過渡期以后，根據“幼稚產業”的市場競爭狀況，靈活地運用關稅及非關稅手段，同時加強法律手段對國內產業的保護功能。如利用反傾銷、緊急進口限制等手段來保護國內企業的正當利益，抑制外國商品對國內市場的破壞性沖擊等。

（二）積極發揮政府的宏觀調控職能，構造國家的競爭優勢

我國正處在經濟全球化、貿易自由化的浪潮之中，但經濟全球化并沒有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏觀調控的全球經濟一體化對民族工業具有極大的破壞作用，東南亞及阿根廷的金融危機就是一個很好的例證。加入WTO以后，中國經濟將進步融入到全球經濟中去，一方面可以更多地享受全球分工帶來的利益；另一方面，我國的經濟也更容易受到來自國外的沖擊，民族工業將面臨著跨國企業的巨大挑戰。在這種條件下，如果沒有政府的扶持，全面開放市場引入國際競爭只會令民族工業成為跨國公司的囊中之物。這就要求政府部門正確處理好宏觀調控與自由化的關系，放中有保，在推進貿易自由化、逐步放開國內市場的同時，從構造國家競爭優勢入手，采取一些有力的措施來扶助民族工業的發展，在全國統一規劃的基礎上，對一些有發展前途的“幼稚產業”和戰略性產業予以重點扶持。當然，這種扶持并不是計劃經濟時代的簡單干預，而是在符合國際規則的前提下，強化宏觀調控職能，防范自由化帶來的外部風險，為國內企業創造一個良好的競爭環境。

（三）適應貿易自由化的需要，建立大規模的生產體制

加入WTO后，我國的企業將在更大的范圍內參與國際競爭，而這一切僅靠數以千計的中小企業是不可能擔當的。隨著貿易自由化的發展，規模經濟在競爭中的作用越來越大，同技術進步的關系也越來越密切。一般說來，企業的規模越大，競爭力和技術創新能力就越強。正認為如此，跨國公司掌握著全球70%以上的技術轉讓，80%以上的新技術專利和90%的對外直接投資。我國要參與經濟全球化，就必須培育出一大批在國際市場上具有競爭力的企業集團。近幾年來，在各地政府和企業的共同推動下，我國的企業集團得到了迅速的發展，但由于我國的大多數企業集團都是在計劃經濟向市場經濟轉軌的環境下形成的，是在橫向聯合基礎上發展起來的，我國的許多企業集團往往存在著內部連結紐帶脆弱，內部治理機制虛化、行政治理內部化、整體競爭力較低的缺點。因此，政府今后應采取法律法規、財政稅收優惠等市場化措施，鼓勵中小企業通過股份制形式參與到現有的一批大中型企業中去，盡快促使我國的中小企業上規模、上水平。

（四）根據經濟形勢的變化，主動及時地調整國家的經濟政策

開放式保護政策的一個重要特點是既要開放又可保護，而開放和保護之間是存在著矛盾關系的，這種關系往往伴隨著經濟的發展，具有逐漸激化的傾向。日本開放式保護政策是一種適應工業化趕超階段經濟發展要求的體制和戰略，在市場初期，這種政策極大地推進了日本經濟的發展，但是隨著日本經濟的日益強大，該體制運行的經濟環境發生了很大的變化，其消極性的一面導致該模式越來越不適應時代的發展要求，陷入了制度性的疲勞。在日益發展的市場面前，由于政府過度的干預，企業自主性的發揮受到了很大的限制，市場經濟的作用被大大削弱，導致日本型經濟發展的封建性和不透明性，最終使日本企業錯過了從傳統產業向知識經濟過渡的機會，20世紀90年代也因此成了“失去的10年”。

“成也蕭何，敗也蕭何”。日本的開放式保護政策在創造“日本經濟神話”的同時，也使日本經濟難以逃脫“輸掉10年”的厄運。所以，我們在借鑒日本經驗的同時，千萬不要忘記它給世人留下的教訓。面對貿易自由化的挑戰，我們必須不斷地根據形勢變化，主動及時地調整我們的經濟政策和發展模式。