論教育服務貿易跨境提供

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摘要：教育服務跨境提供是教育服務的提供模式之一。WTO成員對教育服務跨境提供采取不同的立場。我國對教育服務跨境提供沒有承諾，也缺乏相關的立法。為應對教育服務跨境提供快速發展的態勢和可能進入我國教育服務市場的情況，我國應在保持現有教育開放政策的基礎上，加快完善教育服務跨境提供方面的相關立法，建立和完善統一規范的跨境教育服務質量保障和監督體系，加強國際教育服務貿易領域的國際合作。

關鍵詞：教育服務；跨境提供；服務貿易

一、教育服務與跨境提供

《服務貿易總協定》(GATS)定義了4種服務提供模式，跨境提供是其中之一。GATS把跨境提供定義為“自一成員領土內向任何其他成員領土內提供服務”。該定義表明，在服務貿易發生時，服務的提供者和消費者均沒有流動，跨境流動的只是服務內容。

就費用與成本而言，跨境提供是最便捷和最經濟的一種服務提供模式。一方面，服務的消費者和提供者不必承擔像其他3種服務提供模式下一方或雙方必須流動才能提供或接受服務所產生的費用或成本，如在境外消費的模式下消費者流動到服務提供者的服務提供地國，在商業存在的模式下服務提供者以設立新的商業實體的形式流動到東道國，而在自然人流動的模式下服務的提供者以自然人的身份流動到東道國提供服務。另一方面，由于提供者和消費者都不必流動，跨境提供實際上為消費者和提供者節省了大量的時間和資源而收益并不一定會遜色于其他的服務提供模式。

教育服務跨境提供主要是通過郵政服務、電信服務、廣播電視、衛星通訊、因特網等現代通信媒體完成。由于各國國內對衛星器具使用的規管和廣播電視媒體的政治敏感性，教育服務跨境提供通常的形式主要有函授、遠程教育和培訓、網絡教育(E教育)等。

跨境提供的網絡教育服務較之傳統的函授、廣播電視媒體提供的教育服務有很多的優點和優勢，如不受時間和地點限制、便捷的信息交換、資源共享和節省費用等。首先，網絡教育是學生容易獲得的教育服務模式。就網絡學校而言，學生可以隨時隨地進入網絡，自主決定學習的時間、內容和方式，而不需要像傳統教育方式下定時定點學習指定的內容。其次，網絡教育可以使教育方式有更強的適應性。教師可以使用更為靈活和互動的教育方法。第三，網絡教育節約費用和時間。網絡教育由于不需要把教師和學生統一集中在特定的時間和地點而節約時間和成本，唯一需要協調的就是有時需要教師和學生同時進入因特網。

和其他教育服務提供模式一樣，教育服務跨境提供也受制于一些因素。首先，信息技術和計算機技術的發展水平。教育服務的進口國和出口國的科學技術特別是信息技術和計算機技術的發展水平和應用普及程度決定其網絡教育發展水平，也直接影響其對外提供和接受外國教育服務的政策走向和教育服務開放程度。其次，國內與國際網絡教育政策。教育服務中的跨境提供只適用于那些做出開放承諾的世界貿易組織(WTO)成員并有法律約束力，而對于那些沒有承諾的WTO成員或者非WTO成員并無義務的約束。事實上，即使在承諾開放教育服務的WTO成員中，大約一半的成員都對教育服務跨境提供做出種種限制。再次，教育服務出口國的教育資源提供能力。教育服務的出口國應當具備為外國教育服務消費者提供達到特定標準或符合要求的教育服務的能力和資格。在某種程度上，教育服務的內容和從事教育服務的人員的素質對教育服務質量起著更加重要的作用。第四，統一的教育服務質量保障體系。教育服務的質量直接影響學生對教育服務提供者的選擇。對于教育服務提供者而言，教育服務的質量關系到他們在教育服務市場的份額和長遠利益。統一的國際教育服務質量保障體系有利于跨境提供遠程教育的健康發展。最后，學歷、學位的國際認證與認可。學歷和學位能否獲得廣泛的國際認證和認可是學生關注的焦點和選擇教育服務跨境提供的基本依據，也符合教育服務提供者的長遠利益。建立有效的國際學歷、學位認證、認可機制有利于促進國際教育服務貿易的健康發展。

二、WTO成員與教育服務跨境提供

由于發達國家在計算機科學、網絡技術、教育發展水平方面都享有巨大的競爭優勢，通常在國際教育服務市場上占有強勢地位，對以網絡教育為主要形式的教育服務跨境提供的開放持積極和歡迎的態度。發展中國家由于缺乏包括網絡教育在內的國際教育服務提供能力，甚至難以滿足本國的教育服務消費需求，對網絡教育服務的開放持帝嗔甚至是消極、被動的態度。我國沒有承諾開放教育服務跨境提供，為必要時制定靈活的跨境提供教育服務政策留有余地。

在150個WTO成員中，只有47個成員開放教育服務市場，其中又有大約一半的成員都對教育服務跨境提供做出各種限制。美國作為教育服務出口強國，在市場準入方面只承諾開放成人教育服務和其他教育服務，但對跨境提供教育服務沒有限制。美國要求其他WTO成員取消包括東道國的不透明國內補貼和針對電子傳輸教育資料不適當的限制在內的14種妨礙高等教育服務貿易的障礙因素，并要求尚未開放市場的WTO成員開放教育服務市場。法國在市場準入和國民待遇方面對跨境提供均沒有限制。韓國對高等教育和醫療健康有關的成人教育跨境提供的市場準入和國民待遇不作承諾。日奪對小學和初中教育服務跨境提供不作承諾，在高等教育、成人教育和其他教育服務方面作出了限制性的承諾。澳大利亞承諾開放中學教育、高等教育和其他教育服務，并對跨境提供的市場準入不做限制，采取了比多數WTO成員更加開放的教育政策，并且指責部分WTO成員為采用因特網提供教育服務設置新的障礙和對進口教育資料設置限制等。可以看出，上述各國對教育服務跨境提供采取不同的立場實際上反映了各自的教育發展水平與開放能力，但更多的是他們各自在教育服務領域的貿易利益和競爭優勢，如澳大利亞以促進教育服務出口發展國際貿易，在2004年通過跨境提供方式吸引了24000名國際學生，對教育服務跨境提供也采取積極開放的政策。

三、我國對教育服務跨境提供的政策與立法

在教育服務跨境提供模式下，教育服務提供者(通常是學校)在一個國家或地區境內，通過電子傳輸、函授和通訊等渠道和方法向另一國家或地區的教育服務消費者(即學生)提供教育服務；在我國主要指遠程教育和網絡教育(E-education)。廣義的遠程教育包含利用郵政、廣播電視技術、互聯網和電信網方式提供的教育服務，網絡教育屬于遠程教育的范疇。

廣義上的遠程教育在我國始于1960年建立的廣播電視大學，經歷了40余年的發展歷程，已經成為世界最大的遠程教育體系。@我國至今也沒有關于遠程教育的統一立法，只有教育部及其辦公廳的零星的臨時規范性文件，比較重要的有《現代遠程教育校外學習中心(點)暫行管理辦法》(2003年)和《教育部力公廳關于全面推動農村中小學現代遠程教育三種模式應用的指導意見》(2005年)等。在這些規范性文件中，國家鼓勵開展遠程教育，對遠程教育提供機構進行規范，實施質量控制。但是，監督和管理的力度遠不能適應遠程教育發展的需要，對于跨境遠程教育方面的立法基本上是空白。現有的立法(如果是的話)從立法層次和效力上看只能算是規范性文件，其立法層次低、效力弱、內容粗疏、結構散亂的特點很明顯，既不能反映和適應國內遠程教育發展的現實，也不符合跨國遠程教育服務發展的趨勢。我國在教育服務方面實行的是積極漸進的開放政策。一方面，我國承諾開放了所有5個教育服務次類的市場準入，即使與英、美、法、澳大利亞等教育服務強國相比也有較高的開放程度；另一方面，我國也對義務教育和警察、軍事、政治、黨校等特殊教育服務的市場準入、教育服務跨境提供和國民待遇作了保留，對自然人流動作了主體資格上的限制。

我國對教育服務跨境提供不作承諾，既符合我國的教育發展水平和需要，也反映了民間對開放教育會引起種種問題的擔憂，如教育主權的喪失、意識形態的滲透和國內教育服務市場的流失等。一方面，我國的教育服務總體發展水平及教育管理體制與經濟的快速發展不相適應，教育法制不健全，政府服務管理水平有待提高。另一方面，開放教育服務跨境提供必定會更容易發生文化、傳統和價值觀念的交流與碰撞，意識形態的沖突不可避免。

我國沒有承諾開放教育服務的跨境提供模式，意味著我國不必承擔向外國教育服務提供者開放跨境遠程教育和網絡教育的國際義務，為我國制定和修改遠程教育和網絡教育方面的立法留有余地。但是，這并不完全能夠排除外國教育服務提供者以跨境提供的方式進入國內的教育服務市場，尤其是高等教育和成人教育服務。這是因為，一方面，英、美、澳大利亞、新西蘭等國實行教育服務出口戰略，一些國外高校為擴大影響，增加收入，必然設法拓展海外教育市場，加上互聯網技術的日益成熟，可以讓教育提供者和學生不需要跨境流動就可以提供和接受教育服務。另一方面，盡管我國高校不斷擴招，高校入學率節節攀升，但民間對高等教育的需求依然強勁，國內可以提供的入學機會難以滿足需求，而跨境提供的模式可以為國內的教育服務消費者提供一個高效率、低費用的高等教育機會。因此，我國雖然還沒有大規模的外國遠程教育服務提供者進入市場，但這種教育服務模式的快速發展應促使我國建立相應的教育法律體系。

四、我國應對教育服務跨境提供的策略

盡管世界各國和部分國際組織對教育服務貿易的內涵存在較大分歧，各WTO成員對待開放教育服務采取不同的態度和立場，各國開放教育服務的力度也不盡相同，但是，不容否認的是，跨國教育服務正蓬勃發展，美國、英國等老牌教育服務出口強國正設法擴大跨國提供教育服務市場的份額，以澳大利亞和新西蘭為代表的新興教育服務出口國正把出口教育服務作為發展經濟和擴大服務貿易市場份額的重要戰略渠道，教育服務跨境提供已成為重要的教育服務出口模式。我國目前發展滯后的教育法制和低效的教育行政體制已成為教育服務發展和對外開放的瓶頸，必須采取積極的應對措施才能保證我國的教育服務業在開放的環境里健康發展。

1、保持積極、漸進的教育服務開放政策教育服務的復雜特性和各國貿易利益的沖突使教育服務成為承諾開放最少的服務部門。我國已經做出了較高程度的開放承諾，相對于現有的教育發展水平已屬不易。在目前的形勢下，我國應維持現有的開放政策，同時積極參與教育服務貿易談判，維護本國的教育服務貿易利益。

2、加快完善教育服務跨境提供方面的相關立法(1)修訂《教育法》和《高等教育法》，明確促進教育服務開放、維護教育主權和保護學生合法權益的原則。(2)制定全國性教育法律。盡快制定《成人教育法》和《學生法》，加強對學生權益的保護。(3)盡快制定《教育服務貿易條例》和《遠程教育條例》。前者作為統一規范和管理教育服務貿易的基本法，應規定開放教育服務、鼓勵教育服務出口、維護教育主權、保護和發揚民族傳統和文化、保護學生合法權益等原則、教育服務的4種提供模式、規則、程序和法律救濟等條款。后者是調整遠程教育服務的專門法規，應規定遠程教育服務的定義、適用范圍、提供遠程教育機構的資格和條件、運作、遠程教育的質量監督、涉外遠程教育機構的特別規定等內容。

3、建立和完善統一規范的跨境教育服務質量保障和監督體系我國現有的教育行政體制缺乏對跨國教育服務質量的有效監控，對市場經濟體制下教育服務的貿易屬性認識不足，對開放教育服務面臨的挑戰和存在的問題缺乏準備和對策。在目前的形勢下，我國建立和完善國家的質量保證體系和學歷學位認證、認可制度，加強對教育服務跨境提供的質量監督和管理，同時，為學生提供及時、客觀、全面、有效的教育信息服務，防止和減少學生選擇跨境教育服務的盲目性。

4、加強教育服務貿易領域的國際合作教育服務跨國提供的質量監管與學歷、學位認證和認可是國際性難題。我國應加強在這兩個問題上與相關國際組織及有關WTO成員的合作，積極參加有關學歷、學位認證、認可與教育質量保證體系的國際談判，與各國達成相關的多邊或雙邊國際條約。