對投資國外農(nóng)村基礎設施經(jīng)驗之談

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［摘要］本文在總結(jié)分析國外農(nóng)村基礎設施建設投資管理成功經(jīng)驗的基礎上，提出加強我國農(nóng)村基礎設施投資管理的建議。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村基礎設施；財政支持；經(jīng)驗；投資；管理模式

1國外農(nóng)村基礎設施建設投資管理模式

1.1歐美模式

北歐國家的農(nóng)村基礎設施建設項目，政府都會做完善的前期規(guī)劃，并按照城鄉(xiāng)一體化建立健全農(nóng)村公共財政制度，逐步加大對農(nóng)村社區(qū)服務和經(jīng)濟發(fā)展的政策傾斜，優(yōu)先考慮水、電、垃圾處理、道路、通信等涉及民生的項目。對農(nóng)業(yè)采取了各種補貼制度及優(yōu)惠政策，例如，對農(nóng)田水利基礎設施建設等加大財政扶持力度；對種糧農(nóng)民和購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料予以補貼；對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等提供稅收優(yōu)惠。

法國政府的農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要包括水利工程和土壤改良、道路建設、農(nóng)村用水用電、地區(qū)的大型整頓等。在水利工程和土壤改良方面，1951年政府正式通過法令，成立各種專業(yè)化的公私合營公司來承擔農(nóng)田水利和土壤改良工程，由政府統(tǒng)籌管理。1955年又通過法令擴大公司范圍，吸收農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門都參與投資和管理，并允許銀行集團參與投資。在法國北部和東部沒有土地公司的地區(qū)，由市政府出面，在各市之間組成聯(lián)合公司來進行土壤改良工作，并為公司配備挖土機、推土機等必要的機器設備。此外，面向農(nóng)業(yè)的專業(yè)金融機構(gòu)，以較低利率向農(nóng)民提供大量的優(yōu)惠貸款，利息差由財政補貼。

1.2日韓模式

日本、韓國兩國在農(nóng)村基礎設施建設過程中，有多種金融機構(gòu)提供多樣化的金融服務，如日本的農(nóng)協(xié)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，韓國的國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等，為農(nóng)村基礎設施建設提供了貸款、擔保等服務，確保了金融需求。支持農(nóng)村基礎設施建設的金融機構(gòu)要發(fā)揮其應有的作用，始終離不開政府的支持，日韓兩國政府充分運用財政預算、財政貼息、財政補貼和財政投資等杠桿，向農(nóng)村金融機構(gòu)不斷注入資金。

日本的農(nóng)田水利建設和管理是很復雜的。具體分為四部分：一是水利建設投資由國家、地方政府和農(nóng)民共同負擔，由國家和地方政府負擔為主。二是水利工程的管理費用也是由國家、地方政府和農(nóng)民共同負擔，但隨著工程隸屬關(guān)系的不同，各方負擔比例不同。三是在水利建設和管理中，注意農(nóng)民的負擔能力。四是用法律手段收取農(nóng)民應負擔的水利建設資金和管理費用。

日本的大型水利建設等項目主要靠中央財政的直接投資，但是一小部分同樣可以通過金融手段來對其提供支持。對農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)田基本建設給予支持的金融機構(gòu)主要是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(簡稱農(nóng)林公庫)。農(nóng)林公庫主要把資金用于改善農(nóng)村環(huán)境、土地改良、建造農(nóng)用設施、建設漁港等基礎設施的融資，還把資金用于農(nóng)業(yè)改良資金的融資。農(nóng)林公庫的貸款利率要比民間金融機構(gòu)優(yōu)惠，貸款的償還期限為10~45年不等。

韓國自1972年的“新村運動”后開始加強農(nóng)村基礎設施建設，其內(nèi)容幾乎涵蓋了農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的所有方面，包括修建鄉(xiāng)村用水及排水系統(tǒng)、擴大鄉(xiāng)村供電系統(tǒng)和通信網(wǎng)絡、改建村莊、興修田間排灌設施、支持農(nóng)戶發(fā)展多種經(jīng)營和非農(nóng)生產(chǎn)等。新村運動始終以改造農(nóng)村為核心，其資金來源于政府投資和鄉(xiāng)村集資。新農(nóng)村基礎設施建設根據(jù)設施規(guī)模和功能的不同，主要采取“兩級政府兩級管理”、“政企分離”的建設管理體系。政府一般只負責監(jiān)督，基礎設施項目的規(guī)劃、融資、建設、運營、管理由直屬的國有企業(yè)負責。

1.3以色列模式

以色列農(nóng)業(yè)的成功得益于快速發(fā)展的社會經(jīng)濟和技術(shù)變革，而農(nóng)業(yè)合作運動和合作體系建設起了十分重要的作用。農(nóng)業(yè)合作組織體系，使大家分享農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，對農(nóng)村基礎設施建設給予充足的資金支持。對農(nóng)業(yè)的扶助資金使用上，以色列從不直接發(fā)放給農(nóng)戶，而是用于該項產(chǎn)業(yè)的服務體系建設，或者撥給合作組織，由該組織用于公共需要。政府還通過發(fā)放農(nóng)業(yè)銀行貸款來支持水利工程建設，發(fā)明了滴灌、微灌、地下埋灌等世界先進灌溉技術(shù)。

2國外農(nóng)村基礎設施建設投資管理的有益經(jīng)驗

國外政府公共財政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，盡管某一時期支持的側(cè)重點不同，支持手段和力度存在差異，但仍有一些共同性的做法和經(jīng)驗值得我國在下一步農(nóng)村基礎設施建設中學習和借鑒。

2.1拓寬財政支農(nóng)的范圍

對農(nóng)業(yè)的財政支持是各國財政支出的重要內(nèi)容，一方面重視農(nóng)村基礎設施建設投資和農(nóng)業(yè)科研、教育及技術(shù)推廣體系建設，另一方面重視財政對農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)保險的支持，從而建立起了完整的政府對農(nóng)業(yè)支持和保護體系。此外，政府財政還非常重視農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入。中國的新農(nóng)村建設是涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟、社會等多方面目標的發(fā)展戰(zhàn)略，公共財政支持新農(nóng)村建設，既需要加強農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入，以提高農(nóng)民收入水平；同時需要加強農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，改變農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障等長期發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，從而逐步推進中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2加大公共財政支農(nóng)力度

從國外的總體情況來看，多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)的財政投入總量可觀，而且結(jié)構(gòu)合理，這是我國應該借鑒的經(jīng)驗。1996—2000年，如果按WTO協(xié)議計算口徑，發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的支持總量占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達到30％~50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10％~20％。按照相同的口徑，我國在這五年中的農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、826億元、1709億元、2200億元，占當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重分別為4.9％、5.3％、7.4％、7％、8.8％。與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。

雖然國家財政支農(nóng)資金逐年增加，但農(nóng)村基礎設施建設投入總量仍然不足。自1978年開始，國家財政支農(nóng)支出絕對總量逐年增加，但是，農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重卻一直處于徘徊狀態(tài)，1998—2008年，除了1998年農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比例達10％以外，其余年份均在10%以下徘徊。與很多工業(yè)化國家相比，我國對農(nóng)村基礎設施的投資水平也是較低的。

2.3農(nóng)村基礎設施投資主體的多元化與政府投資的普遍化

發(fā)達國家農(nóng)村基礎設施的主體包括政府、企業(yè)、農(nóng)場主以及農(nóng)業(yè)合作自治組織(比如協(xié)會)，就投資比例而言，企業(yè)和農(nóng)場主的投資比重較大，這樣的投資結(jié)構(gòu)符合“誰受益誰投資”的市場原則。

農(nóng)村基礎設施屬于公共產(chǎn)品的范疇，政府應成為其供給的主體，政府投資不僅是農(nóng)村基礎設施建設的重要資金來源，在建設資金籌措中還發(fā)揮著引導、鼓勵支持的作用，是各方投資參與農(nóng)村建設的重要引導力量，兼有投資和調(diào)控的雙重作用。目前，對于農(nóng)村基礎設施的投資，發(fā)達國家普遍采取了強勢的態(tài)度，比如加大政府直接投資比重。美、法、英等發(fā)達國家從20世紀60年代起，就不斷增加對農(nóng)民住房、自來水、能源等生活基礎設施的投入，而日本政府對農(nóng)村基本建設投入呈現(xiàn)出逐步遞增的局面，如1998年為10840億日元，2002年增至11510億日元。

2.4重視政策性金融機構(gòu)的作用

日本在推動農(nóng)村基礎設施建設過程中，充分發(fā)揮了政策性金融機構(gòu)的作用，并且政府在這些機構(gòu)成立初期提供資本金，還為他們提供利率優(yōu)惠、擔保等一系列優(yōu)惠措施來支持其發(fā)展。如日本的農(nóng)林公庫為農(nóng)村基礎設施建設提供優(yōu)惠的中長期貸款，而且，為保證政策性金融機構(gòu)的健康發(fā)展，一方面采取了不同的措施以確保其資金來源，另一方面通過立法對其給予支持和保障。但是，從我國實際情況看，政策性金融機構(gòu)的業(yè)務范圍狹窄，在農(nóng)村建設過程中，政府對金融機構(gòu)的支持力度不夠，而且農(nóng)村資金還大量從這些金融機構(gòu)流失，加劇了農(nóng)村資金的缺乏程度，導致一些支持農(nóng)村基礎設施建設的政策無法實施。為此，我們要借鑒日本國家的做法，拓寬我國的政策性金融體系的業(yè)務范圍，加大支持力度，促進農(nóng)村基礎設施建設的順利開展