源頭治理串通投標(biāo)論文

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編者按：本文主要從圍標(biāo)串標(biāo)和陪標(biāo)主要表現(xiàn)；圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)成因；圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)對(duì)策進(jìn)行論述。其中，主要包括：串通投標(biāo)的表現(xiàn)形式多種多樣，本質(zhì)上是信用缺失的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、串通投標(biāo)的基本特征是人為操縱投標(biāo)報(bào)價(jià)、供應(yīng)商之間串通投標(biāo)主要表現(xiàn)、采購(gòu)單位(或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu))與供應(yīng)商之間串通投標(biāo)的主要表現(xiàn)、串通投標(biāo)形式五花八門(mén)，手段也越來(lái)越隱蔽、供應(yīng)商之間、供應(yīng)商與招標(biāo)采購(gòu)單位之間進(jìn)行串通投標(biāo)，究其根本原因是利益驅(qū)動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)激烈、評(píng)委信用缺失、法律法規(guī)及相關(guān)配套制度不夠健全、完善法律制度、擴(kuò)大招標(biāo)公告范圍、完善程序、堅(jiān)持實(shí)事求是原則等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，時(shí)常發(fā)生供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)的串通投標(biāo)現(xiàn)象，不僅擾亂了政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，損害了其他供應(yīng)商的合法權(quán)益，更重要的是影響了公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的政府采購(gòu)環(huán)境，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象，損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。串通投標(biāo)的表現(xiàn)形式多種多樣，本質(zhì)上是信用缺失的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，其目的是獲取高額利潤(rùn)。由于串通投標(biāo)的手法具有較強(qiáng)的隱蔽性，加之現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠健全，無(wú)論是采購(gòu)機(jī)構(gòu)還是監(jiān)督管理部門(mén)的手段又相對(duì)有限，在實(shí)際工作中對(duì)串通投標(biāo)行為的查證、認(rèn)定和處理都存在相當(dāng)大的難度。有效遏制串通投標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，必須構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，完善法律制度，切實(shí)從源頭上加大治理力度。筆者結(jié)合工作實(shí)際，就政府采購(gòu)活動(dòng)中供應(yīng)商串通投標(biāo)現(xiàn)象、成因及防治對(duì)策作一淺析。

一、圍標(biāo)串標(biāo)和陪標(biāo)主要表現(xiàn)

《政府采購(gòu)法》、政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，以及(招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)的串通投標(biāo)行為沒(méi)有界定，也沒(méi)有列舉哪些情形屬于圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)的串通投標(biāo)行為。而圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)手段比較隱蔽，除非起內(nèi)訌，否則，不容易被發(fā)覺(jué)和掌握證據(jù)。但是，通過(guò)蛛絲馬跡還是能識(shí)破串通投標(biāo)行為的。串通投標(biāo)的基本特征是人為操縱投標(biāo)報(bào)價(jià)，或采取其他不正當(dāng)手段排擠或限制其他供應(yīng)商進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

供應(yīng)商之間串通投標(biāo)主要表現(xiàn)：一是編制的投標(biāo)文件內(nèi)容、編制風(fēng)格相似，有的甚至出自同一模板，表述上的錯(cuò)誤和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)上的錯(cuò)誤完全一致。二是投標(biāo)報(bào)價(jià)有人為拉動(dòng)痕跡。政府采購(gòu)一般采用綜合評(píng)分法，在價(jià)格分的計(jì)算方法上采用實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求且報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，價(jià)格分為滿分。陪標(biāo)供應(yīng)商為了確保陪標(biāo)對(duì)象中標(biāo)，故意提高自己各項(xiàng)分項(xiàng)報(bào)價(jià)和費(fèi)用測(cè)算。三是故意制造無(wú)效投標(biāo)或者棄標(biāo)。無(wú)效投標(biāo)的發(fā)生有時(shí)并非供應(yīng)商粗心所致，而是故意而為，或法人代表未簽字，或投標(biāo)文件份數(shù)不符，或報(bào)價(jià)漏項(xiàng)、重復(fù)計(jì)價(jià)等，只有一家作出了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。

采購(gòu)單位(或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu))與供應(yīng)商之間串通投標(biāo)的主要表現(xiàn)：一是透露信息。采購(gòu)單位(或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu))將能夠影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)信息(如獲取招標(biāo)文件、勘察現(xiàn)場(chǎng)供應(yīng)商名單，以及在招標(biāo)文件中沒(méi)有詳盡表述的技術(shù)和方案要求等)透露給特定的供應(yīng)商，造成投標(biāo)供應(yīng)商之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。二是差別待遇。采購(gòu)單位(或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu))通過(guò)操縱專(zhuān)家評(píng)審委員會(huì)在審查評(píng)選標(biāo)書(shū)時(shí)，對(duì)不同投標(biāo)供應(yīng)商相同或類(lèi)似的投標(biāo)文件實(shí)行差別待遇。三是“量身招標(biāo)”。對(duì)意向中的特定投標(biāo)供應(yīng)商量體裁衣，設(shè)置技術(shù)和商務(wù)要求，以排斥其他投標(biāo)供應(yīng)商。四是控制授權(quán)。采購(gòu)單位(或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu))故意在招標(biāo)文件中設(shè)置某種資質(zhì)(如生產(chǎn)廠家授權(quán)等)，只有意向中的供應(yīng)商才能拿到授權(quán)，從而操縱中標(biāo)結(jié)果等。

總之，在普遍缺乏誠(chéng)信機(jī)制制約的采購(gòu)活動(dòng)中，串通投標(biāo)形式五花八門(mén)，手段也越來(lái)越隱蔽，讓人防不勝防。高水平的串通投標(biāo)已經(jīng)發(fā)展到從形式上和招標(biāo)文件中找不到絲毫瑕疵，而且令政府采購(gòu)中心無(wú)奈的是，許多時(shí)候只能從邏輯或表象上推測(cè)是串通投標(biāo)而拿不出證據(jù)證明，憑空指責(zé)，供應(yīng)商一旦抵賴(lài)，將難以應(yīng)付，只能是任心中怒火焚燒，或是等到當(dāng)圍標(biāo)串標(biāo)的供應(yīng)商之間關(guān)系破裂，真相曝光時(shí)才能攻破串標(biāo)堡壘。

二，圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)成因

供應(yīng)商之間、供應(yīng)商與招標(biāo)采購(gòu)單位之間進(jìn)行串通投標(biāo)，究其根本原因是利益驅(qū)動(dòng)。通過(guò)串通投標(biāo)的“合法”形式，撈取個(gè)人或小團(tuán)體的利益而損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。政府采購(gòu)活動(dòng)中串通投標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

一是競(jìng)爭(zhēng)激烈。政府采購(gòu)不同于其他行業(yè)和企業(yè)采購(gòu)，政府信譽(yù)好，付款比較及時(shí)，供應(yīng)商和政府采購(gòu)單位容易溝通，所以政府采購(gòu)活動(dòng)越來(lái)越受到供應(yīng)商的關(guān)注，參與的熱情空前高漲，我們?cè)M織一個(gè)預(yù)算100多萬(wàn)元的項(xiàng)目，參與投標(biāo)的供應(yīng)商就達(dá)24家。這種供大于求的買(mǎi)方市場(chǎng)，必然形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)下要想獲取政府采購(gòu)合同，必然競(jìng)相降價(jià)。

二是制度上的漏洞給串通投標(biāo)以可乘之機(jī)。(《政府采購(gòu)法》規(guī)定任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。同時(shí)又規(guī)定采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件。這種制度上的漏洞給采購(gòu)單位和供應(yīng)商串通投標(biāo)以可乘之機(jī)。比如，一些采購(gòu)單位往往以保證采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量和售后服務(wù)為由，在招標(biāo)文件中規(guī)定投標(biāo)貨物必須有生產(chǎn)廠家授權(quán)，必須具備何種資質(zhì)，注冊(cè)資金要達(dá)到多少萬(wàn)元，必須有何種業(yè)績(jī)等等。這些堂而皇之的合法合理要求，實(shí)際上暗藏玄機(jī)，為意向中的供應(yīng)商清除障礙，鋪平中標(biāo)的道路。制度上的缺陷還“唆使”采購(gòu)單位“哀求”供應(yīng)商參與陪標(biāo)。一些軟件、硬件或系統(tǒng)升級(jí)項(xiàng)目，為了保持配套或項(xiàng)目的一致性，只能從原供應(yīng)商處采購(gòu)，符合(《政府采購(gòu)法》規(guī)定的單一來(lái)源采購(gòu)條件。一方面采購(gòu)單位不是嫌辦理采購(gòu)方式變更審批手續(xù)復(fù)雜，而不愿意辦理采購(gòu)方式變更審批；另一方面采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)擔(dān)心批準(zhǔn)單一來(lái)源采購(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)，而不愿意批準(zhǔn)。在這種情況下，采購(gòu)單位非常樂(lè)意花錢(qián)雇人來(lái)陪標(biāo)或授意原項(xiàng)目供應(yīng)商去找“托”，保證投標(biāo)供應(yīng)商有三家使得在形式上合法。這種做法，助長(zhǎng)了串通投標(biāo)的歪風(fēng)。

三是評(píng)委信用缺失。有的評(píng)委專(zhuān)業(yè)水平、職業(yè)操守、信譽(yù)等與政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家要求的差距較大，存在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)使用和監(jiān)督管理部門(mén)管理脫節(jié)的現(xiàn)象。在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)有跡象表明評(píng)審專(zhuān)家有傾向性，甚至明顯倒戈，采購(gòu)中心除了提醒、敦促評(píng)委恪守職業(yè)道德，按照要求獨(dú)立發(fā)表評(píng)審意見(jiàn)外，不能有任何作為，更奈何不了評(píng)委。

四是法律法規(guī)及相關(guān)配套制度不夠健全。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，存在原則規(guī)定多、具體細(xì)則少；禁止規(guī)定多、配套罰則少；部門(mén)規(guī)定多、適用規(guī)范少。政府采購(gòu)法》已經(jīng)施行了五年多，至今沒(méi)有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。政府采購(gòu)法))和招標(biāo)投標(biāo)法雖然有對(duì)供應(yīng)商惡意串通和投標(biāo)人串通投標(biāo)應(yīng)如何處罰的規(guī)定，卻沒(méi)有給圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)下過(guò)定義，界定哪種情形屬于圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)，由誰(shuí)認(rèn)定，怎么認(rèn)定。

三、圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)對(duì)策

在招投標(biāo)活動(dòng)中尤其是在政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)串通投標(biāo)問(wèn)題，給政府采購(gòu)這項(xiàng)陽(yáng)光工程投下了陰影。有效遏制串通投標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，必須構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，完善法律制度，切實(shí)從源頭上加大治理力度。

一是要完善法律制度。國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)提出認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由誰(shuí)認(rèn)定，怎么認(rèn)定，認(rèn)定的程序和方法是什么應(yīng)作出明確規(guī)定，并加大處罰力度。應(yīng)賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定的權(quán)力，凡是有確鑿的證據(jù)表明屬于串通投標(biāo)，并被認(rèn)定為圍標(biāo)、串標(biāo)和陪標(biāo)的供應(yīng)商，實(shí)行終身禁入制，相關(guān)部門(mén)在法定媒體上予以公告，以起到震懾作用。法律要明確規(guī)定采購(gòu)單位提出的合理要求的標(biāo)準(zhǔn)是什么，同時(shí)，要賦予政府采購(gòu)中心拒絕采購(gòu)單位提出的不合理要求的權(quán)力，堵塞在采購(gòu)文件編制階段就給供應(yīng)商提供串標(biāo)的漏洞。

二是要擴(kuò)大招標(biāo)公告范圍。招標(biāo)公告不能在唯一的媒體上，還應(yīng)在當(dāng)?shù)睾褪〖?jí)以上媒體，以吸引更多的供應(yīng)商參與。通常情況下，如果投標(biāo)供應(yīng)商在四家以上，串標(biāo)的成本成倍提高，串標(biāo)的可能性將大大降低。

三是完善程序。首先取消投標(biāo)報(bào)名、資格預(yù)審、集中答疑和現(xiàn)場(chǎng)踏勘，采取不記名方式購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)、圖紙，最好取消招標(biāo)文件發(fā)售。如果發(fā)售招標(biāo)文件的，應(yīng)做好保密工作，不得向他人透漏已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)供應(yīng)商的名稱(chēng)、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況?？梢詫?shí)行招標(biāo)文件網(wǎng)上公示和免費(fèi)下載，讓廣大供應(yīng)商充分了解招標(biāo)各項(xiàng)要求。工程采購(gòu)要借鑒貨物和服務(wù)采購(gòu)的做法，賦予供應(yīng)商在一定時(shí)限內(nèi)對(duì)招標(biāo)文件質(zhì)疑的權(quán)力，最大限度消除人為設(shè)置投標(biāo)“陷阱”，搞“對(duì)號(hào)入座”的現(xiàn)象。其次，嚴(yán)格審查招標(biāo)文件，必要時(shí)請(qǐng)專(zhuān)家審查把關(guān)和網(wǎng)上公示。第三，實(shí)行分段式操作。政府采購(gòu)中心和中介機(jī)構(gòu)對(duì)編制招標(biāo)文件、組織評(píng)審活動(dòng)和簽訂合同要三人分段操作，編制標(biāo)書(shū)的不組織評(píng)審活動(dòng)，組織評(píng)審活動(dòng)的不組織簽訂合同。第四，在評(píng)標(biāo)方法上下功夫。如果采用綜合評(píng)分法的項(xiàng)目，在招標(biāo)文件中規(guī)定一個(gè)報(bào)價(jià)幅度，不合理的投標(biāo)報(bào)價(jià)將被拒絕。對(duì)于貨物和服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)，嚴(yán)格按照財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》要求，價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。加大信譽(yù)分的權(quán)重。第五，嚴(yán)格評(píng)審。采購(gòu)人代表及其相關(guān)人員可以不出席、不參加具體評(píng)審活動(dòng)，評(píng)委在隔離的區(qū)域內(nèi)按照招標(biāo)文件的要求獨(dú)立評(píng)審，不與采購(gòu)單位人員和供應(yīng)商發(fā)生正面接觸，獨(dú)立提出評(píng)審意見(jiàn)。有的項(xiàng)目實(shí)行評(píng)委流水作業(yè)，分段評(píng)審，一個(gè)評(píng)委只負(fù)責(zé)投標(biāo)文件某一部分的評(píng)審。第六，加強(qiáng)對(duì)評(píng)委的考核。政府采購(gòu)中心對(duì)評(píng)委有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、考核，考核意見(jiàn)直接與今后是否繼續(xù)聘請(qǐng)掛鉤。

四是堅(jiān)持實(shí)事求是原則，凡是采購(gòu)單位采購(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)論證確實(shí)屬于必須保證與原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者配套要求的，應(yīng)批準(zhǔn)同意采用單一來(lái)源方式采購(gòu)，消除采購(gòu)單位與供應(yīng)商串通的條件。

五是加強(qiáng)監(jiān)督。監(jiān)督管理部門(mén)要全程監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)，嚴(yán)肅查處串通投標(biāo)的違法行為。