節能減排稅收政策探討

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摘要：近年來，伴隨著經濟的快速發展，我國的資源特別是能源的瓶頸制約和環境壓力問題越來越突出，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，成為我國經濟發展面臨的最嚴峻問題，節能減排已成為構建資源節約型和環境友好型社會的重要舉措和必然選擇。稅收政策作為宏觀調控的重要工具，是政府節能減排管理中最靈活有效的手段，發揮稅收杠桿作用對促進節能減排和環境保護，優化經濟結構和經濟發展方式轉變，必將起到積極作用。

關鍵詞：經濟發展;稅收政策;節能減排

一、我國現行節能減排稅收政策的現狀及不足

1.節能減排的稅收政策過于零散。我國現行的與節能減排相關的稅收政策缺乏總體把握和系統考慮，較多的過于零散地分散于財稅部門的各種通知、具體規定中，大都體現在消費稅、增值稅、企業所得稅以及資源稅等稅種中，且只是作為其中的稅目來體現，本身具有不穩定性，效力級別較低，沒有形成一套完整的節能減排稅收體系，相互之間的協調配合作用難以充分發揮，缺乏前瞻性、系統性和指導性，難以發揮實際效果。并且，目前我國現階段還缺乏環境稅、碳稅、廢棄物處置稅等專門針對節能減排的稅種，對能源耗費行為的調控大多還是通過收費的形式進行約束，完善的節能減排稅收體系尚未真正構建，難以發揮合力，使得我國節能減排的成果難以鞏固，弱化了稅收在節能減排方面的作用，這既不利于發揮稅收政策對節能減排工作的引導和促進作用，也不利于全社會節能意識的普遍提高。

2.節能減排的稅收政策形式單一。我國現行節能減排稅收政策中包含的有利于節能減排的稅收優惠政策，大多以低稅率、減稅、免稅等直接優惠方式為主，雖然簡單易行，但與納稅人經營活動關聯度小，容易刺激納稅人以虛假名義騙取稅收優惠，促使納稅人行為短期化；而如投資抵免、加速折舊、提取準備金等可以引導納稅人調節生產經營活動的間接稅收優惠措施卻沒有充分利用，節能減排稅收優惠政策多是針對某一個企業或某一類產業，而較少針對具體的科技開發活動或高新技術項目來適用優惠政策，形式過于單一。另外現行節能減排的稅收政策作用方式多以激勵支持為主，而缺少必要的約束限制，即對采用先進技術、節約能源、符合投資導向的企業予以稅收支持，但對技術水平低、污染量大的企業未進行有效的約束，未使稅收激勵支持與約束限制有效結合，對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策，引導企業節能減排的效果有限。

3.節能減排的稅收政策覆蓋面小。盡管目前我國現行的三十余項促進能源資源節約和環境保護的稅收政策涵蓋了節能減排的方方面面，但與《可再生能源法》、《節約能源法》以及《清潔生產法》等相關法律法規的要求還有一定差距，還遠未達到這些相關法律法規的要求，節能減排稅收政策覆蓋面較窄使得很多資源被廉價甚至是無償使用，導致資源的過度浪費以及使用的低效。如增值稅方面對可再生能源的開發和利用支持政策，僅對可再生能源中的垃圾發電、風力發電、水力發電等予以支持，而對在我國潛力巨大、對改變我國能源消費結構有著重要的意義的可再生能源中的太陽能、地熱能以及生物質等方面卻缺乏必要的稅收支持政策。又如在稅收優惠較為集中的所得稅方面，其政策設計中往往存對節能減排的稅收優惠覆蓋面太窄的問題，尤其是在當前企業節能減排投入力度不斷加大的情況下，造成稅收的助推和激勵作用不夠明顯。

二、完善我國節能減排稅收政策的建議

1.優化整合稅收政策，建立健全節能減排稅收政策體系。針對目前節能減排稅收政策過于零散的現狀，建議統一管理和節能減排稅收政策，可考慮將分散于各個相關部門的涉及節能減排的稅收政策，統一由財政、稅務等相關部門，并使之成為對所有行業、所有企業都適用的公共政策，在總體上形成一整套有利于能源資源節約和環境保護的節能減排稅收政策體系；同時還要理順不同能源稅收政策之間的關系，減少政策沖突，增強政策配套性。這樣既可以使各項能源稅收政策形成合力，提高節能減排稅收政策的系統性、可操作性，又便于基層稅務機關執行政策時準確把握。

2.擴大政策覆蓋范圍，加大節能減排稅收政策優惠力度。改變原有稅收優惠政策內容過多地局限于某地域、某行業、某企業、某項目等不足，調整流轉稅、所得稅等現有稅種的優惠政策，按照《可再生能源法》、《節約能源法》和《清潔生產法》等相關法律的規定，進一步擴大稅收政策的支持范圍，要建立覆蓋能源生產、消費和回收全部過程的稅收項目。要重點扶持促進能源結構優化、節能減排高科技產品研發、使用等，對高能耗、高污染的重點行業，如鋼鐵、電力、造紙、化工、煤炭等，可考慮分行業制定節能減排的稅收激勵政策。對必須加以保護的資源，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等納入征收范圍，并可考慮將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產資源管理費、水資源費等稅費并入資源稅。同時進一步擴大消費稅征稅范圍，強化其節能環保方面的調節作用。如對飲料容器、電池、塑料包裝物、一次性紙制品、高檔建筑裝飾材料及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產品等，可根據其消費對資源的耗費情況納入消費稅的征稅范圍，以強化消費稅對節能減排的支持力度。

3.多種稅收政策并舉，有針對性地使用稅收優惠手段。要充分利用稅收政策對節能減排的巨大推動作用，建立科學合理的稅收優惠政策，堅持直接手段與間接手段配合，靈活運用稅收優惠政策促進環境保護，全方位支持節能減排，除了對環保產業或節能降耗成績顯著的企業實行直接稅收減免外，還應該在減稅、免稅的基礎上綜合運用加速折舊、投資抵免等手段對原有稅收優惠政策進行完善，鼓勵企業投資環保產業、開發和使用節能減排設備和綠色能源。同時，應根據節能減排項目的不同特點，有針對性地選擇重點支持的環節和手段，使用相應的稅收優惠手段，增強稅收優惠政策的針對性和靈活性，從而提高政策支持效果。在作用方式上，要強化稅收手段的約束作用，對能耗高、污染大的行業和產品實行重稅政策，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品，建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，更好地發揮稅收政策在促進資源配置、引導生產消費、促進資源節約和有效利用等方面的作用。

4.適時開征環境稅，構建以科學發展觀為指導的綠色稅制。開征環境稅，是發達國家保護環境的通行做法，也是國務院《節能減排工作方案》中所提出的、解決環境負外部問題的政策措施之一。但由于多種原因，我國目前尚未開征此項稅種，而是實行了排污收費制度。從長遠看，必須考慮在適當的時機開征環境稅，通過稅制的整體優化，實現經濟發展模式的根本轉變，根本解決我國經濟發展中的資源環境問題。理論上講，實施環境稅既可從源頭上加大企業對資源使用的成本，倒逼企業轉變發展方式，又會因環境治理的外部成本內部化，使終端產品價格上升，有助于促使能源產品的消費價格趨于合理。“環境稅”作為適應市場經濟要求的重要的環境保護手段，是通過經濟手段解決環境問題的主要方式，也是提供環境保護資金的重要形式。開征環境稅，能增強企業污染付費的剛性，提高征收效率和管理的規范性，有利于節能減排目標的實現。我們應采取循序漸進、分批開征的方法，按照“重污染、先征管”，“先試行、再推廣”的原則，適時開征環境稅，構建以科學發展觀為指導的綠色稅制，逐步建立適應我國國情的有效利用能源、促進環境保護的綠色稅收政策體系。

作者:肖新海 劉恒濤 單位:山東省榮成市國家稅務局