談公民知情權的國家根本法保護

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摘要：我國憲法對知情權規定的缺失，隨著社會信息化的進一步發展，其弊端的影響會越來越大，現實發展迫切需要我國憲法對知情權問題做出積極回應，應當將公民知情權上升為最基本的權利，以憲法條文明確規定保護公民知情權，同時，通過一系列具體制度建設，最終實現公民知情權。

關鍵詞：公民知情權；憲法保障；基本權利

知清權(righttoknow)又稱為了解權或知悉權，有廣義、狹義之分。就廣義而言，是指尋求、接受和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關情況的權利；就狹義而言，則僅指知悉官方有關情況的權利。從內容上講，知情權包括接受信息的權利和尋求獲取信息的權利；后者還包括尋求獲取信息而不受公權力妨礙與干涉的權利以及向有關國家機關請求公開有關信息的權利。本文作為從憲法層面研究的知情權，采用的是狹義的知情權概念。隨著社會信息化的發展，知情權在公民權利體系中的地位日益突出，知情權也日益為人們所關注，在憲法中確認知情權并建立完善的法律保障制度是當今世界各國立法的基本走向。

一、我國憲法對公民知情權的保護現狀分析。

我國現行憲法沒有直接規定公民的知情權，但筆者認為這并不能否認我國公民知情權的存在。我國憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”這些權利的行使是建立在對國家機關和國家工作人員的情況的充分了解的基礎之上的，如果公民沒有知情權就不可能對國家機關和國家工作人員提出批評和建議，“知”是前提，由此可以看出我國憲法這一條的規定實際上己隱含地賦予了公民的知情權，顯然知情權是我國憲法中的一項隱含權。但不可否認的是，憲法中沒有明確規定公民的知情權可以說是一個缺陷。另外，我國還有一些法律法規涉及到知情權的規定，如《消費者權益保護法》第8條對消費者知情權保護的規定，《證券法》對股東知情權保護的規定，還有《核電廠核事故應急管理條例》中對有關知情權的規定等等。“這些法律法規的集合是我們理解和評價我國公民知情權法制建設實際情況的重要依據，它們奠定了我國公民知情權的法律基礎。”〔1〕從中可以看出我國知情權的大致情況：1、有關公民知情權的規定散布于憲法性法律、行政法、民法等部門法體系中，但憲法沒有直接規定，缺乏系統性、全面性；2、法律位階低。我國公民知情權更多的表現為法律創設的權利，很難看得出是公民的基本權利，即沒有明確的憲法地位；3、有關公民對政府的知情權規定甚少，即狹義的知情權缺少法律規定，而這恰恰是公民知情權的核心內容；4、缺乏侵犯公民知情權的救濟途徑。

二、知情權的憲法基本權利的性質

從權利的演進過程來看，“權利起初往往以一般權利的形態存在，甚至僅僅以主觀權利的形態出現。當權利觀念與權利類型發展到一定歷史階段之后，在那個歷史階段中被認為尤其重要的那部分權利就必然訴求與其自身的重要性相適應的法規范形式予以確認和保障”——“即以一種賦予其最高法規范效力的憲法規范形式,對那些具有重要地位,并為人們所必不可少的權利予以確認和表述,并加以保障和實施”。[2](P78)因此，并非每項法律權利的保障都可以或都必須提升至憲法基本權利保障的層次。那么，作為一般公法權利的知情權，是否有必要提升至憲法基本權利保障之層次呢？

理論上一般認為，一項公法權利要在“憲法上”尋得依據至少應具備如下四項要件：(一)該權利在本質上已具備人權或基本權利的品質，即該權利已具備普遍性及不可侵害性，而值得以憲法保障之。換言之，其權利主體系每個人，甚至已經跨越國界；(二)該權利的行使不妨害社會秩序與公共利益；(三)該權利的實踐契合憲政秩序的形式與實質。即指合于憲法價值體系，該體系則由憲法價值決定、國家目的、憲法原則所建構而成；(四)該權利在“憲法”上有其依據，即其或具憲法規范之明白規定，或可從相關條文中推衍出而具備憲法默示權利之特性。[3]

若以上述四項要件為基準分析之，首先，知情權的演進本身即是知情權的大眾化、普遍化過程，沒有任何國家否認其系屬每個人之權利，這一點也為二戰以后的國際社會所承認；其次，知情權保障是一個國家的憲政問題，反映了一個國家的人權憲政水平，知情權的實踐對于落實人民主權原則，達成民眾政治參與，實現憲政秩序等具有重要的憲政價值。作為一項權利，知情權從法的角度體現了文明社會人與信息的深刻關系，在日益信息化的社會，對信息的獲取和自由選擇是奠定其社會人格的基礎。因此，知情權保障是人權保障的應有組成部分；再次，知情權是行使其他基本權利的一項前提性、手段性權利。憲法確定的公民的各種監督權、選舉與被選舉權、言論自由權等一系列基本人權的行使必須以享有知情權為前提。因此，“知情權的憲法依據實際上來自于憲法對各公民基本權利的確認”

[4]；最后，就憲法權利理論而言，憲法所構筑的基本人權體系本身就不是封閉性的，而是一個開放性的體系，其本身就具有透過權利推定、法解釋等手段吸納“在那個歷史階段中被認為尤其重要的那部分權利”的功能。二戰以來的實踐中，多數國家或者經由國民主權原理，或者從表達自由權利出發，通過法解釋學、權利推定等技術性操作，均確認了知情權作為一項憲法默示性基本權利的地位。至于權利之行使不妨害社會秩序與公共利益要件，筆者認為它并非一般權利上升為憲法基本權利所必備的要件。因為事實上不獨憲法基本權利，即使是一般公權利或私權利的行使也負有不妨害社會秩序與公共利益的義務。綜上，無論就歷史層面，還是就理論層面，知情權都具備了憲法基本權利的“品質”。

三、公民知情權的憲法保障

公民知情權作為一項具有憲法性質的基本權利，它不僅僅是一個基本的憲政理念和人權理論的問題，更是一個應否將其法律化為一項公民具體權利并賦予其司法請求權品格問題。[5]我國憲法對知情權規定的缺失，隨著社會信息化的進一步發展，其弊端的影響會越來越大，現實發展迫切需要我國憲法對知情權問題做出積極回應，應當將公民知情權上升為最基本的權利，以憲法條文明確規定保護公民知情權，同時，通過一系列具體制度建設，最終實現公民知情權。

1、確立公民知情權的憲法地位。公民知情權作為公民的一項基本權利，應上升到憲法的高度，通過憲法的明文規定，才能給予切實有效地保護。筆者認為，目前我國已經具備了將知情權納入我國公民基本權利體系的法理基礎和現實條件：(1)根據權利推定的雙向原則，由基本權利可以衍生出一系列從屬性的子權利，而一系列同質性的普通權利和子權利，也可逆向概括出更加原則化的基本權利。目前我國幾乎所有的法律部門和法律制度都出現了數量不等的旨在確認和保障公民某方面知情權的法律規范，這就為知情權進人公民基本權利層次，積累了逆向推定的法權依據。(2)公民知情權具有基礎性地位。知情權在公民權利體系中的作用日益突出，許多公民權利的運行與實現，皆以“知情”為前提。例如，不了解有關的政治信息，公民的平等權、選舉權、批評權、建議權、民主管理權等法定權利和自由便難以充分實現。可以說，知情權是其他權利的基礎，沒有知情權明確的憲法地位，是不利于其他權利的實現的。(3)實現政府信息公開、依法行政需要在憲法上明確知情權。保障知情權有助于打破政府信息的壟斷，提高管理的透明度，將政府工作置于廣泛的監督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法權益，又有助于有效地遏制政府的腐敗。我國已加人WTO,WTO規則為防止成員國之間進行不公平貿易，造成歧視，扭曲國際貿易，要求每個成員國實施的有關貿易的政策法律及各成員國之間有關貿易的現行協定必須予以公布，增強其透明性。因此知情權的發展也有助于我國“透明度”方面的改善，這一切都得借助于公民知情權的法律地位的提高。(4)知情權是當今社會的一項基本人權。如《世界人權宣言》，《公民權利與政治權利國際公約》都宣布知情權為一項基本人權，我國是這兩個公約的締約國之一，知情權在我國理應得到憲法的確認和保護。筆者認為，隨著形勢的不斷發展，在適當時間、以適當方式將知情權確認為我國公民所享有的一項基本權利，并納人憲法規范，是可行的，也是必須的。

2、完善相關立法。公民知情權作為憲法的基本權利，是一種較為原則性的權利，要真正得到落實和保障就必須將其具體化，通過相關法律制度的建設，最終得以全面實現。我國目前也有關于公民知情權的一些具體的法律條款，但缺乏系統性、全面性，不利于這項基本權利的保護。可以先對目前國內的現行立法進行全面的歸納總結，將各個法律部門所包含的涉及知情權的法律條款甄選出來，搞清楚目前立法存在哪些問題，然后根據現實情況，吸取和借鑒國外知情權理論和立法中的積極成果，建立起符合我國國情的知情權法律體系。其中一個重要方面就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，規范行政信息公開制度，還可仿照美國，專門制定類似《情報自由法》，《陽光下的政府法》等法律法規。

3、創立公民知情權的救濟途徑。憲法確立公民知情權基本權利的地位，必然要有具體的權利救濟制度予以保障。根據公民知情權的憲法地位，以及我國的憲政現狀，對公民知情權的救濟途徑可以從兩個層次來建構。首先應建立公民知情權的憲法訴訟制度。隨著現代法治的發展，憲政秩序的建立，憲法司法化已成為現代法治國家憲法權利保障制度發展的必然趨勢。公民知情權作為憲法確立的一項公民基本權利，理應成為憲法救濟的對象，以體現對公民基本權利的尊重與保護。當然，我國目前還沒有憲法訴訟制度，但我們應該有前瞻性，順應憲法司法化的大趨勢，確立憲法訴訟理念，給予公民知情權以憲法層面的保障。其次，鑒于公民知情權的實現目前尚不能切實有效地依托憲法訴訟，有必要尋求當前可行的具體制度的救濟，其中加強和完善與公民知情權最為密切的行政訴訟制度是可行的。因為從狹義的公民知情權來看，涉及到的更多的是政府與公民之間的利益沖突，引起的更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟。通過行政訴訟能給公民知情權提供現實的保護。根據我國目前的實際，公民提起知情權行政訴訟，必須是以法律法規所明確規定的具體的知情權為限，而非憲法中所規定的抽象的知情權，否則公民知情權行政訴訟又會流于形式。

在當今知識經濟、信息社會時代，信息資源的獲取與擁有已成為人們生存和發展的首要條件，憲法對公民知情權的保障是符合這一時代趨勢的。我國有必要在憲法上明確知情權為公民的一項基本權利，確立公民知情權的憲法地位，并建立一系列切實可行的法律制度，給予知情權充分有效的憲法保護，促進我國人權的發展。

參考文獻：

[1]黃德林，唐承敏.公民的“知情權”及其實現.法學評論，2001,(5);35.

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[3]李震山.論行政資訊公開[A].楊解君.行政契約與政府信息公開2001年海峽兩岸行政法學術研討會實錄[C].南京:東南大學出版社,2002.

[4]紀建文.知情權及其保護的比較研究[A].徐顯明.人權研究:第二卷[C].濟南:山東人民版社,2002.290.]

[5]趙正群得知權理念及其在我國的初步實踐LJ].中國法學，2001,(3);50.