駁回訴訟請求取代維持判決論文

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編者按：本文主要從問題的提出；維持判決確立的背景和現(xiàn)實狀況；維持判決存在的不合理性；建議四個方面進行論述。其中，主要包括：為何僅在我國有維持判決制度、駁回訴訟請求判決與維持判決的具體關(guān)系如何、理論研究水平有限、行政訴訟法的立法目的、維持判決不針對當事人的訴訟請求作出、人民法院作出維持判決沒有實際法律意義、維持判決限制了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使、將行政訴訟“維護”行政權(quán)行使的價值觀轉(zhuǎn)化、以駁回訴訟請求判決來代替維持判決等，具體材料請詳見。

摘要：維持判決作為現(xiàn)行行政訴訟中的一種非常重要的判決形式，在理論上存在著一些認識上的誤區(qū)，因而在司法實踐中難以操作，有必要分析當時的立法背景和制度中的不足，并以駁回訴訟請求判決來全面代替維持判決。

關(guān)鍵詞：維持判決；駁回訴訟請求判決；立法背景

我國1989年制定的行政訴訟法，規(guī)定了維持判決、履行判決、撤銷判決、變更判決和重作判決五種行政判決；2000年公布施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，補充規(guī)定了確認判決和駁回訴訟請求判決。這些判決形式，在行政審判中發(fā)揮了非常重要的作用。但是，這一理論，特別是維持判決理論中存在著一些認識上的盲點和誤區(qū)，在司法實踐中難以操作。本文將分析當時的立法背景和現(xiàn)行制度中的不足，并提出要以駁回訴訟請求判決來全面取代維持判決。

一、問題的提出

（一）為何僅在我國有維持判決制度

根據(jù)我國《行政訴訟法》第五十四條第一款的規(guī)定，人民法院審理一審行政案件，認為具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，應(yīng)當作出維持判決。維持判決，一方面意味著法院對就具體行政行為合法性的肯定，另一個方面，也意味著駁回了原告對具體行政行為的訴訟請求。可以說，我國行政訴訟法規(guī)定的維持判決制度是行政訴訟中最具中國特色的，因為，不管是歐洲大陸法系國家還是在英美法系國家，都沒有行政維持判決制度［1］。對此，我們不禁產(chǎn)生第一個疑問，為什么國外不存在維持判決制度，而在我國卻有這一規(guī)定呢？是否當初立法時，我國存在著什么特殊的歷史背景？

（二）駁回訴訟請求判決與維持判決的具體關(guān)系如何

在最高人民法院的司法解釋頒布之前，維持判決在行政判決中占有非常重要的地位，其作為行政訴訟的特有制度，一直深入人心。但是，這個司法解釋卻新增了“駁回訴訟請求判決”，也就是第五十六條所規(guī)定的：“起訴被告不作為理由不成立的，人民法院應(yīng)當判決駁回訴訟請求。”自從確立了駁回訴訟請求至今，兩者重復(fù)并行的現(xiàn)象便頻頻出現(xiàn)，同樣的內(nèi)容，有的地方適用維持判決，而有的地方適用駁回訴訟請求判決，既然同樣是原告敗訴，為何會有兩種判決方式？由此，我們不禁又會產(chǎn)生第二個疑問：維持判決和駁回訴訟請求判決兩者是并列關(guān)系，抑或種屬關(guān)系？在現(xiàn)實制度下，有沒有必要保留維持判決？

針對上述兩個問題，本文將分別以兩部分來闡述。

二、維持判決確立的背景和現(xiàn)實狀況

從歷史演進的角度看，特定制度的演進、形成總是特定時期的產(chǎn)物，那么，在我國頒布《行政訴訟法》之時，是一種什么樣的思維背景促使了人們?nèi)ミx擇維持判決制度呢？雖然我們現(xiàn)在無法猜測當時參與立法者的真實想法，但是，這至少包括以下兩個方面的原因：

（一）理論研究水平有限

《行政訴訟法》制定頒布時，對行政訴訟的研究相當有限，沒有足夠的理論依據(jù)。當時，人們并沒有認識到駁回訴訟請求判決和維持判決的差異，在一定程度上，甚至把兩種判決方式等同起來［2］。然而，理論研究和司法實踐表明，維持判決的適用條件更嚴格、適用范圍更狹窄；而駁回訴訟請求判決，在理論上，凡原告訴請的理由不能成立的，都可以適用。兩者在適用條件和適用范圍等方面都存在差異。由于這個認識上的盲點，致使當時沒有足夠的理論依據(jù)來反駁維持判決。

（二）行政訴訟法的立法目的

《行政訴訟法》第一條中明確規(guī)定了行政訴訟法的立法目的：“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。可以說，這一立法目的直接催生了維持判決制度；同時，維持判決制度又是這一立法目的最直接、最明顯的體現(xiàn)，兩者之間存在著難以割舍的關(guān)系。事實上，“維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一立法目的的價值取向就在于維護行政權(quán)的行使。在我國，司法權(quán)日趨邊緣化，相對于強大的行政權(quán)而言，司法權(quán)只是一個配角。在這種權(quán)力分配格局之下，司法很難獨立和中立。作為行政權(quán)配角的司法，在具體行政行為合法的情形下，法院理所當然應(yīng)與行政機關(guān)保持一致，宣告維持行政職權(quán)的行使，也就變成了再自然不過的事，于是，行政維持判決制度就在這樣的獨特背景下確立起來了。

但是，從行政訴訟制度的整個發(fā)展史來看，無論是法國行政法院的建立，還是英美國家司法審查范圍和德國行政訴訟種類的擴張，貫穿于其中的要義和宗旨都是控制政府權(quán)力，而不是維護政府職權(quán)的行使。事實上，行政訴訟之所以是行政訴訟的根本特征就在于控制行政權(quán)的目的和功能，行政訴訟承載著控制政府權(quán)力，保護個人權(quán)利的特定價值。現(xiàn)實生活中，行政權(quán)已足夠強大，普通的個人與組織絕沒有與國家行政機關(guān)相抗衡的力量，行政機關(guān)完全有能力行使行政職權(quán)。而行政訴訟本身，正是人們防止過于強大的行政權(quán)侵害公民權(quán)利的一種制度安排。維持與支持不是行政訴訟的目的，也不是行政訴訟的功能，因此，維持判決制度所體現(xiàn)的這個維護行政職權(quán)的功能，與行政訴訟制度本身的價值目標是相背離的［3］。可以說，維持判決制度的正當性是缺失的，制定維持判決制度當時的一些立法背景現(xiàn)在已經(jīng)改變了。

三、維持判決存在的不合理性

（一）從訴訟法的一般原理來看，維持判決不針對當事人的訴訟請求作出，超出了司法權(quán)的范圍

司法權(quán)是一種中立性、被動性的權(quán)力，司法權(quán)的行使遵循不告不理原則。由司法權(quán)的性質(zhì)所決定，判決要與原告的訴訟請求相銜接。從行政訴訟法的一般原理來看，判與訴是相對應(yīng)的，判決是對訴訟請求的回應(yīng)［4］。任何超出訴訟請求的問題，法院都不應(yīng)主動去裁判，否則便超出了司法權(quán)的范圍。也就是說法院的判決，只應(yīng)當是對當事人提出的訴訟請求的肯定或否定的回應(yīng)。

而在行政訴訟中，維持判決主要針對的訴訟請求，是撤銷具體行政行為。相信不會有原告提出“維持具體行政行為”的訴訟請求，所以，維持判決必然是一種超出了原告訴訟請求的判決，而其最直接的后果，就是使法院中立的司法形象、司法獨立的司法理念不斷遭受沖擊，使人們強烈地感受到法院不顧當事人的訴請，“亂行”裁判，與行政機關(guān)“官官相護”，最終使人們放棄通過行政訴訟的途徑主張權(quán)利、解決糾紛的方式，虛置行政訴訟化解政府與當事人之間發(fā)生的糾紛、規(guī)范行政行為的訴訟功能。我國行政審判的現(xiàn)狀、困境與問題可能就是最好的反映。

（二）從行政行為公定力上看，人民法院作出維持判決沒有實際法律意義

根據(jù)行政法的一般原理，有效的具體行政行為一經(jīng)作出，在被有權(quán)機關(guān)依照法定的程序予以撤銷或變更、確認違法、確認無效之前，應(yīng)當一直視為是具有法律效力的行為，即具有確定力、拘束力和強制執(zhí)行力。該行政行為的法律效力不因被提起行政訴訟而中止或者終止。此就是行政行為的公定力制度，對行政機關(guān)依法有效行使行政職權(quán)，發(fā)揮國家機關(guān)的職能作用都具有積極的意義，否則，行政管理相對人可以以行政行為違法為由，或者以其他借口，對抗或者拖延行政行為的履行。

從行政訴訟的角度考量，影響被訴行政行為法律效力的只能是人民法院作出的撤銷判決、變更判決、確認違法或無效判決。只要人民法院沒有作出上述判決，則被訴行政行為就依然發(fā)生著法律效力。正是從這個角度考察，維持判決對該被訴行政行為的法律效力沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。可以說，如果被訴行政行為合法，人民法院作出維持被訴行政行為的判決，實屬沒有必要，不具備任何實際的法律意義。

（三）從審判的實際效果上看，維持判決限制了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，妨礙了對相對人的救濟，易使法院和行政機關(guān)陷于尷尬境地

由于人民法院作出的維持判決，不僅對原告有約束力，對被告行政機關(guān)也具有約束力。因此，當事人均應(yīng)當自覺履行人民法院作出的生效的維持判決。但如果行政機關(guān)在維持判決生效后發(fā)現(xiàn)，因客觀原因，或?qū)嶋H情況發(fā)生了變化，需要對被訴行政行為作變更或撤銷時，又該怎么辦呢？事實上，法院的維持判決限制了行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，削弱了行政執(zhí)法的有效性、合理性、靈活性。維持判決成為行政機關(guān)獨立行使行政職權(quán)、依職權(quán)對作出的行政行為進行自糾的障礙，妨礙了對相對人的救濟，損害了其他當事人的利益，致使行政機關(guān)作出的行政行為、法院作出的維持判決均不能取得應(yīng)有的法律效果和社會效果［5］。

四、建議

（一）將行政訴訟“維護”行政權(quán)行使的價值觀轉(zhuǎn)化為行政訴訟“控制”行政權(quán)的價值觀

十多年的社會變革、十多年的司法實踐、十多年的理論研究成果已使行政訴訟“維護行政權(quán)行使”的價值傾向更多地向行政訴訟應(yīng)“控制行政權(quán)行使”方向轉(zhuǎn)變。當然，這個價值觀的轉(zhuǎn)變，并不僅僅是刪除行政訴訟法第一條“維護”的立法目的就可以實現(xiàn)，更重要的是要在民眾中間培植行政訴訟法針對政府、控制政府權(quán)力的觀念。這種控權(quán)價值觀念的培植必須通過具體的微觀制度設(shè)置和具體的制度運作才能奏效，比如不應(yīng)將法律簡單地宣布為統(tǒng)治階級的意志，革新“法律工具論”、“全能型衙門”的傳統(tǒng)觀念，強化法的權(quán)利保障功能，加強和提高行政審判的地位和作用。

（二）以駁回訴訟請求判決來代替維持判決

維持判決，主要是對行政機關(guān)作出的具體行政行為的合法性的判定，并沒有回應(yīng)原告的訴訟請求，置原告的訴訟請求于不顧，直接對實體問題作出判決。一經(jīng)生效，行政主體便不能輕易變更，限制了行政主體適應(yīng)形勢變化進行行政管理的靈活性，堵住了行政機關(guān)糾正錯誤行為的途徑。

而駁回訴訟請求判決，則是把裁判的中心放在了原告的訴訟請求上，針對原告的訴訟請求而作出。駁回訴訟請求，只是意味著原告的主張不成立，而被告的行政行為可能是合法的，也可能是由于涉及合理性問題法院不便審查，還可能是因情勢變化，行政行為作出的法律依據(jù)已不合法，法院不便妄加評論等，可以涵蓋許多情況。而且，法院駁回原告訴訟請求，意味著行政行為仍然有效，維護了國家機關(guān)分權(quán)的憲法原則，賦予行政機關(guān)最大的自由裁量空間，有利于行政機關(guān)獨立依法行使行政職權(quán)。所以，從理論上看，駁回訴訟請求判決完全可以替代維持判決。

［參考文獻］

［1］張旭勇.行政判決的分析和重構(gòu)［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2006：116.

［2］江必新.論行政訴訟中的肯定裁判［J］.法學(xué)雜志，1988，（6）：16-17.

［3］孫笑俠.法律對行政的控制［M］.濟南：山東人民出版社,1999：3.

［4］賀萬方.司法的理念與制度［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社,1998：108.

［5］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社,2004：428.