對禁煙立法的思考和探索

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我國公共場所禁煙法規(guī)及政策現(xiàn)狀

根據(jù)該公約的要求，自2011年1月9日起，中國在所有室內(nèi)公共場所完全禁止吸煙。但是時至今日，我國仍沒有一部完整的禁煙法令。相關禁煙法律規(guī)定更多的是出現(xiàn)在有關法律法規(guī)相關條款或細則中。1987年國務院頒布的《公共場所衛(wèi)生管理條例》以及1991年衛(wèi)生部的該條例的實施細則，規(guī)定了體育館、圖書館、博物館、美術館、商場、書店、公共交通等候室、鐵路客車、航運客輪、客機等公共場所禁止吸煙。1991年第七屆全國人大通過的《中華人民共和國煙草專賣法》總則中規(guī)定:國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或限制在公共交通工具和公共場所吸煙?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》的第27條規(guī)定:任何人不得在中小學、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動室吸煙。1997年全國愛衛(wèi)會、衛(wèi)生部、鐵道部、交通部、建設部、民航總局頒布《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》，對公共交通工具及其等候室禁煙提出進一步要求。2009年5月20日，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局、總后勤部、衛(wèi)生部和武警部隊后勤部聯(lián)合印發(fā)《關于2011年起全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定》，要求2011年實現(xiàn)軍地衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療衛(wèi)生機構全面禁煙。我國衛(wèi)生部于2011年3月10制定、并于3月22日修改的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》已于5月1日起施行。該細則雖然規(guī)定了公共場所禁止吸煙，但此修訂案還不是全國性的法律。1993年，江蘇省蘇州市人民政府首先頒布了公共場所禁止吸煙的規(guī)定之后，北京、上海、青島等城市也頒布了類似的規(guī)定。截至2006年ro月，全國337個地級及以上城市中有154個城市頒布實施了本地區(qū)的公共場所禁止吸煙規(guī)定。[3]近些年來，中國的公共場所禁止吸煙立法從無到有、從粗到細，對控制各地區(qū)公共場所吸煙發(fā)揮了一定作用，但也存在諸多問題與不足，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，立法數(shù)偏少，立法空白占相當大的比例。全國只有部分地級及以上城市頒布了此類規(guī)定，還有相當多的地級市在控煙方面存在立法空白，這主要是由于我國沒有專門的公共場所禁止吸煙法規(guī)。因為地方立法負有貫徹實施國家法律法規(guī)的責任，一般要以國家法律法規(guī)為依據(jù)。這種立法體制特點決定了地方立法的基本模式是先有國家法律法規(guī)，再有地方法規(guī)和規(guī)章。國家專門的公共場所禁止吸煙法規(guī)長期空缺，僅靠《公共場所衛(wèi)生管理條例》和《愛國衛(wèi)生條例》中的極有限的條款或細則顯得蒼白無力，這就使地方類似規(guī)定沒有立法規(guī)劃，沒有立法壓力，從而形成目前地方立法較少的狀況。各地控煙無法可依，在一定程度上降低了對煙草消費的遏制力度。因此，盡快制定一部全國范圍專門的公共場所禁止吸煙法律已迫在眉睫。第二，立法內(nèi)容粗糙、模糊，使規(guī)定的效力受到影響。有相當一部分規(guī)定的條文規(guī)范不夠明確肯定，個別條文伸縮性偏大。如一些城市的規(guī)定中對違反規(guī)定者“予以行政處分”、“依據(jù)有關規(guī)定給予處罰”，并沒有說明具體給予何種行政處分，具體給予多少數(shù)額的處罰。某市的禁止吸煙暫行規(guī)定中對違反規(guī)定者“按照《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》和《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》進行處罰”，公共場所禁止吸煙規(guī)定就是一個很具體的規(guī)定，卻要按另外的條例、規(guī)定處罰，這無疑削弱了該規(guī)定的效力。

禁煙立法要立法與執(zhí)法相結合

雖然《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》已經(jīng)施行。但是從目前實施的效果來看，并不盡如人意。其一，制定該細則是由衛(wèi)生部制定的，因此其法律效力不高，執(zhí)行起來有難度。其二，公共場所難以界定。在1987年4月1日由國務院的《公共場所衛(wèi)生管理條例》中規(guī)定，公共場所包括:(一)賓館、飯館、旅店、招待所、車馬店、咖啡館、酒吧、茶座;(二)公共浴室、理發(fā)店、美容店;(三)影劇院、錄像廳(室)、游藝廳(室)、舞廳、音樂廳;(四)體育場(館)、游泳場(館)、公園;(五)展覽館、_一一~沈烹然鬢博物館、美術館、圖書館;(六)商場(店)、書店;(一七)候診室、候車(機、船)室、公共交通工具。但是對于室外場所及露天公共場所的界定則缺少相應的規(guī)定。其三，雖然該細則規(guī)定了禁止在室內(nèi)外的公共場合吸煙，但是僅僅是一種禁止性的規(guī)定，缺少涉及禁煙的懲罰條款。對于那些在公共場所吸煙被抓住的吸煙者，只能進行說服教育，其懲罰措施不利，難以達到杜絕的目的。其四，雖然該細則規(guī)定了公共場所經(jīng)營者應配備專職或兼職人員對吸煙者進行勸阻，但是很多公共場所人員有限，很難有足夠的人員進行勸阻，從而使禁煙效果難以發(fā)揮。其五，一些煙民在公共場所長時間不吸煙的話，反而容易引起情緒焦躁身體不適等癥狀，因此，在公共場所是否建立專門的吸煙區(qū)也是立法者需要考慮的，這樣才能既保障不吸煙人群的權利，同時也能保障煙民的權利。無煙立法本是控煙舉措中的一記“重拳”，但由于存在著立法與執(zhí)法的雙重尷尬，無煙法律幾乎成為“空拳”。那么，如何訂立一部有效的國家級的無煙立法，才能達到禁煙控煙的目的呢?首先，應該明確由誰來領導管理，是由衛(wèi)生部帶頭領導，其他部委協(xié)同管理，還是由多部門共同領導管理。如果只由衛(wèi)生部領導，可能會因為人員有限，導致無法高效全面的開展工作。如果是由多部門共同領導，又可能會因為部門太多，導致權力分散，從而出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。其次，如何制定罰款限額。因為《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》中，雖然規(guī)定了禁止在公共場所吸煙，但是由于缺少相應的處罰措施，從而使實施效果大打折扣。因此制定合理的罰款限額也是治理公共場所禁煙的有效措施之一。我國香港地區(qū)的法律規(guī)定，違規(guī)吸煙屬于犯罪，最高可罰5000港元，對不遵守法律并拒絕出示身份證件者，一經(jīng)簡易定罪，最高可被處罰10000元港幣。這使香港的成人吸煙率下降到只有11%的水平，成為全中國吸煙率最低的城市。由此可見，制定合理的處罰措施，是降低吸煙率的有力方式。第三，我國公共場所禁煙，應該正視煙草和“二手煙”的危害，以保障人民生命健康為宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法;應該以《煙草控制框架公約》為標尺，借鑒國外和我國港臺地區(qū)的成功立法經(jīng)驗，選擇科學可行的執(zhí)法模式，推動我國公共場所禁煙法治運動。當前公共場所禁煙執(zhí)行不力，除了立法缺位以外，一個重要原因在于，煙草消費是不少地方政府重要的稅收來源。2010年，煙草業(yè)僅上半年就實現(xiàn)工商稅利3253億元。在創(chuàng)收思維導引下，一些地方一面宣傳“吸煙有害健康”，一面又默許甚至縱容煙草廣告的存在。有的煙草企業(yè)還以助學為名利用希望工程打煙草廣告。禁煙的難度可想而知?！叭嫱菩泄矆鏊麩煛鸭{人“十二五’，規(guī)劃綱要，此舉為我國控煙工作確立了“路線圖”和陽寸間表”，這是我國煙草控制的一個里程碑式的進步。從長遠來看，經(jīng)濟利益再重要，也不能以犧牲民眾健康與環(huán)境衛(wèi)生為代價。倡導禁煙氛圍，構建健康的煙草文化十分必要。在這方面，機關事業(yè)單位等公共機構應該率先禁煙，在工作場所、公共場所不遞煙、不吸煙，積極引導社會潮流。政府要逐步擺脫對煙草財政的依賴，為全面禁煙提供動力支持。要加強財政預算約束，管住公款煙草消費腐敗;同時也要提高禁煙執(zhí)行力，防止“有令不行，有禁不止”。國家出臺或者修訂公共場合禁煙法以及避免“二手煙”危害法，就應該全面禁止煙草廣告促銷和贊助的法規(guī)，重新修訂針對卷煙包裝標識的規(guī)定，以及制定禁止對青少年出售煙草的詳細規(guī)定。這些立法和執(zhí)法需要有法律專家的參與，有立法和執(zhí)法的指南，有媒體的支持，更要有公眾的參與。和所有立法一樣，無煙立法也有它的準備期和立法期，需要一步一個腳印來推行。相信通過制定完備的全國性的法律法規(guī)，再加上每個公民對香煙危害認識的提高，我國公共場所無煙目標終將會實現(xiàn)。

本文作者：都貝特工作單位：長春理工大學